创新改革房地领域，发展我国城市商业生活服务业

文/贾广葆

商业生活服务业的兴起，是城镇化发展的一个重要标志，也是创建美好生活的重要方面。随着城镇化的快速推进，我国新建城市、新建城区、新建住宅小区日趋增多，而商业生活服务业设施建设却明显滞后，解决和改进餐饮市场、农贸市场、生鲜市场、蔬菜市场、便民店铺等生活服务业价格高企、分布失衡等问题，既是一项综合性工程，也是一项重要的民生工程，涉及规划、土地、城建、建委、环保、税务、金融、消防、公安、卫计委、综合执法等政府众多部门。本文就土地与房屋，从思想观念、土地政策、土地出让、土地用途变性、土地利用以及房屋管理六大方面提出一些政策建议。

一、思想观念上，深刻认识商业地产的意义，为解决商业生活服务业方面的问题扫除思想障碍

商业地产的崛起是城镇化发展的一个重要标志。随着城镇化进程的推进，发达的工业和服务业带来了城市人口的聚集和消费需求，因此也带来了商业地产的发展、发达。商业地产的繁荣可以充分体现一个城市经济发展状况和居民的消费能力，它不仅创造税收、解决就业、促进资本流通和消费结构升级，而且是提高城市文明水平、提升城市形象、提高城市宜居水平、增强智慧城市管理能力的重要基础，更是一种社会平台，为企业成长、商品流通、人际往来、居民消费休闲、旅游度假等提供条件。

商业地产有广义和狭义之分。广义上通常指用于各种零售、批发、餐饮、娱乐、健身、休闲等经营活动的房地产形式，在经营模式、功能和用途上区别于普通住宅、公寓、别墅等房地产形式。狭义上通常是指以办公和酒店为主的地产，既可以列入商业地产范畴，也可以单列。国外用的比较多的词汇是零售地产，泛指用于零售业的地产形式。

认清商业地产的意义，弄懂商业地产的内涵界定，目的是为了扫清思想认识障碍，在土地供给、土地规划、项目开发、房产经营等方面进一步向商业生活服务业倾斜，为商业尤其是生活服务业的发展，作出土地、房屋资源方面的改革创新。

二、土地政策上，积极调整土地政策，支持城市商业生活服务业发展

土地政策的调整，对我国城市餐饮、农贸、生鲜等生活服务业的发展具有一定的促进作用。当前，应着重抓好以下三方面：

一是对生活服务业用地规划、指标要有一定的优先和倾斜。先天不足就要靠后天补养。在获得土地资源方面，我国一些城市生活服务业明显处于劣势，许多城市新开发建设的小区中，小餐馆、便民商铺、农贸市场、生鲜市场等方便居民生活的服务业设施供地规划不到位、分布不均衡，以致一些城市内土地性质为居住、规划性质为住宅的底层房屋被“住改商”，违反规定开设餐饮店、菜市场。这就要求在生活服务业获得土地资源方面，有更多具实质性、可操作性的倾斜政策，具体表现在两方面：一方面，在土地总体规划上，要有更大比例的土地资源用于生活服务业，尤其是亟需大力发展生产性服务业和生活性服务业的一些中型新兴发展城市；另一方面，在建设用地指标安排上，优先考虑小型生活服务项目，新建住宅小区开发到哪里，小餐馆、农贸市场、生鲜市场、菜市场等就分布到哪里。

二是土地用途定性上，要有一定灵活性和前瞻性。产业发展的融合趋势和我国一些新兴城市餐饮、农贸等生活服务业在价格、分布、业态等方面显著落后于经济发达城市的现状，决定了我国一些新兴发展城市要对土地用途大刀阔斧地进行调整：一方面，做好建设用地的分类，明确住宅、非住宅用地规模的比例，而非住宅用地具体用于何种产业，主要服从市场选择；另一方面，当前需要大力推进生活服务业发展，明确新建住宅小区底层用于生活服务业，并在规划条件中一一注明，以增加住宅小区小吃店、生鲜市场、农贸市场、便民小店等生活服务业门面用地，杜绝住宅小区“住改商”现象。

三是土地供应调控上，要不断优化，优先保障生活服务业发展用地需求。为了解决生活服务业与其他产业“争地”问题，应当在合理配置土地资源的基础上，利用政府有形之手，综合选用土地规划、年度计划等调控手段。一方面，在土地利用总体规划中，应统筹规划生活服务业用地，合理、规范确定生活服务业用地的规模、布局，为城市各区域、各住宅小区板块生活服务业加快发展预留出空间；另一方面，在分配新增建设用地指标时，应对生活服务业用地指标予以单列，并具体落实到每个地产项目建筑容积率内，确保新增建设用地指标能切实转化为生活服务业项目用地。

三、土地出让上，进一步完善土地出让制度，积极探索生活服务业用地定向招拍挂供应政策

一是探索以餐饮、农贸、零售、娱乐、健身、休闲等为主的商业地产用地出让制度。既不同于单一的工业土地出让制度，也不同于住宅用地出让制度；既不能为了吸引资金，低价或无偿供应土地，也不能竞标“价高者得”，拍出天价土地。

揽清的入口悠长曲折，且有一处独立的矮墙，其意指对象为典型民居的曲折入口与入口处的照壁，形成大理地区人文风俗与地理气候的“所指”。此外，古代的大理文人合院中广植草木花卉，能够足不出户就领略自然的变化[8]129。案例中都有绿植，揽清的建筑平面更是大量预留了条状的植栽区域，形成的所指是大理人的生活情趣。

二是应积极探索按商业生活服务业各种类型用地定向招拍挂供应政策，采取不同于工业用地、住宅用地一次缴清40年、70年土地出让金的政策，推行商业生活服务业用地年租制（按年收取土地出让金）等差别化供地政策，并在生活服务业用地年租金上给予适当优惠，比如第一年免土地租金，第二年免50%土地租金，不断降低服务业发展的投入成本。

三是鼓励经营者买房或者租房进行生活服务业经营，降低服务业经营者的经营成本，从土地成本、土地年租金制实行、经营成本三方入手，加上税费等其他优惠，使生活服务业的总体成本大大降低，使关系居民生活的生活服务业价格也随之降低，从而使居民生活成本下降、生活质量大为改观。

四是在土地出让过程中，根据企业性质和企业生命周期特征，采取租赁方式供应土地，以降低服务业发展的风险和运行成本，同时，研究制定激励商业生活服务业发展的经济措施，如对相关契税进行适当减免，以降低服务业运行初期的投入成本。

四、土地用途变性上，创新城镇存量土地用途变性处置政策，建立完善盘活存量低效用地、支持保障生活服务业的政策体系

借鉴上海、广州“三旧”改造的成功经验，创新城市存量土地用途变性处置政策，在利用存量土地开发建设生活服务业设施上，大胆创新、勇于突破。

一是开发原本低效利用的国有建设用地若涉及存量建设用地用途变性为商业服务业用地的，应当批准允许土地使用权人以补办、补交出让金的方式或国有土地租赁的方式依法办理相关用地性质变更手续。但不得进行分割销售、分割转让或分割办理土地、房屋权证。

二是鼓励企业、单位、原划拨土地的土地使用权人，对低效土地、空余土地、闲置厂房进行改造，在保持建设用地使用权人不变、土地登记用途不变、建筑物不变的前提下，通过征收土地年租金的形式，将其临时变为商业服务业，开办农贸市场、生鲜果品市场、蔬菜批发市场、日用品综合市场、小吃“一条街”等。

三是允许各市场主体或拥有资金的自然人，在不涉及土地用途性质改变及从事房地产开发的前提下，通过土地使用权收购或联营或合作或入股或重组或股权转让等方式，依法办理相关手续后，以新的土地使用权人为主体申请组织开办各种类型的生活服务设施。

五是广泛利用城市拆迁后仍未开发或因资金断裂而推迟开发的空余土地，可加盖活动板房等临时建筑，开办各种形式的方便居民生活的服务业。

六是在符合城市交通、卫生相关规定的前提下，利用社区周边、广场等，开办早市、夜市，街道、城建、工商免收场地费、管理费、卫生费，进一步活跃市场，降低经营成本，让利于广大居民。

七是探索在大、中型住宅小区周边集体土地上，在集体土地性质不变、农村集体组织和农民利益不受损的前提下，通过农村集体建设用地流转的方式，或租用或合作或入股，开办各种类型的大、中、小型商业服务机构，按年或一次性缴纳土地租金。

八是进一步盘活存量，充分利用城市区域内老厂房、老仓库、老旧住宅以及存量工业仓库，通过转型、合作、改造、二次开发等方式，建设一些市场、居民需要的商业生活服务功能载体，推动全国商业生活服务业的发展。

五、土地利用上，发展生活服务业用地，高效利用坚持“三个原则”，抓好“五个环节”

商业生活服务业的系统性、规范性，是一个城市“以人为本”创建美好生活的内核体现，作为民生保障、宜居生活的内容之一，应得到城市规划与土地建设、管理者的高度重视。生活服务业用地高效利用是实现“以人为本”、美好生活目标的重要基础。

1.坚持“三个原则”。一是市场主导、政府调控、多方参加、公众参与原则：在发展生活服务业时，着重处理好政府和市场的关系，发挥“看得见的手”与“看不见的手”的各自作用，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，鼓励开发商、土地使用权人、经营者、投资者各方参加，同时，注重公众参与、监督。二是统筹兼顾、各得其所原则：统筹生活服务业用地开发利用全过程，兼顾土地规划、供应、建设、发改委、房管、城建、招商、管理等部门，兼顾土地供应开发、经营主体与房屋所有权人各自不同的需求。三是依法依规与公平原则：创新改革生活服务业用地机制，使监管有法可依、有据可查，自始至终按政策办事。在生活服务业用地计划制定、规划确定及房屋经营出租等各环节中，坚持公平、公正、公开原则，创造商业、生活服务业公平竞争的市场环境。

2.抓好“五个环节”。商业生活服务业用地利用涉及规划布局、土地供应、开发建设、市场招租、后期监管五个环节，应针对各地实际和各环节突出问题，制定政策规则，规范各方行为，引导土地、房屋高效开发经营改造利用。一是规划布局环节：调整城市规划，增加商业生活服务业配套用地。目前，一些新兴城市及新开发的住宅小区餐饮、生鲜、果品、蔬菜价格昂贵、房租高企，这同住宅小区商业网点、生活服务业设施规划布局不平衡等不无关系，需要在大、中、小型住宅小区、办公写字楼集中区域周边适当增加餐饮、休闲、娱乐等消费型服务业用地供应，满足居民和企业员工的生活需求。二是土地供应环节：纠正土地供应时序，创新土地供应方式，规范选择开发、管理、经营企业。依据市场需求，切合各城市实际，合理把控土地供应规模、结构和时点，科学控制开发建设节奏，提升商业服务业土地利用效率。创新土地供应方式，探索实行商业生活服务业用地弹性年限、长期租赁、先租后让、租让结合、可长可短、临时租用等试点，确保土地高效利用。同时，规范选择开发企业、土地租赁者、经营者等。三是开发建设环节：强化监督，各方参加，公众参与，防止土地用途变更和闲置浪费。严格审查商业生活服务业场地、房屋设计方案，重点审查是否符合城市总体和区域规划、功能定位，严格禁止利用发展商业服务业变相进行商品房开发出售。开发施工装修阶段，全程定期实地调查，鼓励公众参与监督，防止未按期开发建设、竣工，造成土地闲置浪费或“半截子”工程。四是市场招租环节：降低开发建设企业和经营者准入门槛，从注重事前准入转为注重事中事后监管。降低企业、经营者准入门槛，实施负面清单管理模式，允许开发、建设企业边开工建设边办理建设许可手续，允许场地、市场统一办理工商营业大执照，市场、房屋摊位的经营者凭大执照上岗经营，实施工商登记“先照后证”制和注册资本认缴登记制。在合理确定租金的基础上，减免租金，让利于各方经营者。五是后期监管各环节：加大税费、融资、土地租金、行政事业性收费扶持，建立企业和商品经营者信用档案，进行商业生活服务业场地、市场、房屋情况定期评估；将土地闲置、改变土地用途、擅自开发商品房出售、拖欠经营者款项等行为纳入信用档案；分类分档差别化征收城镇土地使用税，引导支持经营者降低成本，让利于居民消费者。

六、房屋管理上，充分发挥直管、自管公有住房和私人产权房在发展生活服务业方面的作用

城市发展生活服务业设施，开设各类大大小小、方便居民生活的农贸、生鲜、果品、蔬菜、日用品市场以及小吃店、便民店等，离不开直管、自管公房以及私房的参与支持，而发挥这些房屋的作用，改革、创新现有房屋的管理、经营机制和制度尤其重要。

一是把直管、自管公有住房纳入城市住房保障系统，统一组织、统一管理，有利于保障住户权益、有利于公有住房保值增值、有利于生活服务业的开展。由于公有住房同政策性住房一样，都是在划拨土地上兴建的住房，带有明显的政策性、福利性特征：实行低租金，保障低收入家庭居住，都是出于国家、单位资金保值增值，保持住房质量的需要。因此，把公有住房统一纳入住房保障系统，统一组织、统一管理、统一整治、统一改造、统一养护，有利于老旧住宅置换、收购、合作、回租，应最大限度利用老旧公有住房，开展商业生活服务业，合理确定租金和经营者的收益，降低经营成本，惠及广大居民。

二是在住户自愿的基础上，对适合开办小吃店、便民店等生活服务设施的房产，采取以下几种方式：1.协议置换：同类区域、同类性质，参照原面积、户型、楼层、朝向等房屋调剂因素予以置换；不同类区域、不同楼层的，按市场价给予面积补差或货币化补偿；2.货币收购：由公房管理单位对拟收购的房屋委托第三方机构进行房屋评估，按市场价格一次性支付补偿费，补偿标准一般略高于同区域房屋征收标准；3.回租：公有住房出租给第三人居住的，由房管部门根据实际出资回租房屋并签订协议，租用年限由双方协商，一般不低于10年；公有住房出租给他人或自己用于商业经营的，按协议约定，在收取原居住租金后，再收取一定比例的协议租金；4.合作：房屋管理部门、住房使用权利人共同合作，将房屋出租他人从事生活服务业的，三方协议确定经营利润分成比例。

三是加强公有房屋管理。按照住房建设部城市公有房屋管理有关规定，承租人有下列情形之一的，出租人有权终止租赁合同，收回公有房屋，并可索赔：擅自转租、转借、转让、交换和改变用途的；损坏房屋结构和设施的；无正当理由拖欠租金累计六个月以上的；无正当理由闲置房屋六个月以上的；利用房屋进行违法活动，损害公共利益的；租赁期满未签订租赁合同的；其他违反房地产管理规定，妨碍公有房屋租赁合同正常履行的。

出租人收回公有房屋，应向承租人发出限期腾退房屋通知书，逾期不腾退的，按侵占公有房屋处理。

公有房屋收回的，适合开办商业生活服务设施的，优先予以提供，可由市场公开招标，确定适合的租金，限定最高租金，大力减少经营者经营成本。

四是对已确定的老旧直管、自管住房进行统一整治、统一改造，其中：直管公房整治改造资金由市财政统一全额拨付；自管公房整治改造资金由区级财政按实际发生款项支付三分之二，其余部分由单位支付；私有老旧住房整治改造资金，由区级财政按实际发生款项支付三分之一，其余由私房所有人支付。在老旧住房整治改造基础上，精心选择适合用于商业生活服务经营的房屋，以进一步降低房管部门及经营者的前期投入，减少经营者成本，进一步活跃市场、方便群众、惠及居民。

五是充分利用各城市星罗棋布的直管、自管公房和私房，开办各具特色、方便群众的各类便利店，可位于商铺与社区之间、办公楼写字楼与街道之间、酒店宾馆与停车场周边、地铁口与公交站边，使便利店这种多功能、多用途的新兴业态的触角伸进城市、乡村的大街小巷，深入群众日常生活，真正扎根于所在城市，让公有房屋和私房发挥更大的作用。

七、充分发挥存量房作用，积极发展连锁便利店，挖掘服务消费潜力

当前，我国经济增长开始由投资、出口驱动走向消费驱动，消费连续四年成为我国经济增长的第一动力。要发展便利店，发挥存量房的作用尤为重要。

一是消费结构开放，家庭小型化程度提升，便利消费结构升级，为存量房的发展提供了基础。受我国家庭小型化程度不断提升影响，一人家庭、丁克家庭、三人型和四人核心家庭成为主流，受女性看重职业发展和收入能力提升、在职人员时间成本较高以及年轻人、女性群体的消费喜好等因素影响，居民消费对便利性的需求不断提升，为大量的、遍布各处的存量房发展提供了广泛基础。

二是消费者行为从以物质型消费为主向服务型消费为主转变，为存量房的发展提供了条件。随着我国达到联合国富足标准（恩格尔系数低于30%），我国消费者行为正加速从以物质型消费为主向以服务型消费为主转变。预计“十三五”期间，服务业占GDP比重将每年提升一个百分点，到2020年将达到55%左右，发达地区如北京、上海、广州、杭州、深圳可达60% 以上。服务消费增长点增多、增长速度迅猛，因此对于便利服务消费设施的需求将大大增加，对街道、社区、小区存量房发展提供了可靠条件。

三是现代信息技术的应用和广泛深入，催生了现代便利店发展，带动了存量房的快速发展。当前，人工智能、物联网、大数据等现代信息技术已经成为推动传统便利店实现战略变革、模式再造和服务提升的新动力。而这些技术的应用，如网络营销、移动支付、高效配送、无人机等已经成为社区、写字楼、机关单位的“生活驿站”，成为带动消费结构开放、满足人民美好生活需要的重要力量，由此也带动了存量房的发展。

四是一手房、二手房的联动发展，有力促进了居民消费设施的发展。与强烈的居民便利消费需求相比，我国便民店发展仍然较为滞后，而便民店发展的短板却为一手房、二手房联动发展提供了机会，这种发展机遇契合“便利+”战略发展理念，构筑以便利为核心属性的生活空间和消费场景，有利于形成以连锁便利店等便利服务设施为支撑的社区商业生活服务体系。显然，这种服务体系的建立，有力地促进了一、二手房的联动发展，为一、二手房参与各种便利店建设提供了可靠的载体。