有效的制度是改革最重要的经验——我所经历的房地产改革二三事

文/奚浦

二三级市场联动拉开了上海房地产业发展的大幕

日前，经济学家樊纲说，40年改革开放最重要的成果，就是使我们看到了制度的重要性。在经济学中，经济增长有几大要素，资本、土地、劳动、技术等，在家庭联产承包责任制实施后的两三年内，地还是那些地，人还是那些人，技术还是那些技术，其他条件都不变，只是变了一个制度，从过去的生产队变成了联产承包责任制，中国就解决了温饱问题。所以，真正有效率的制度改进，能带来经济增长。笔者经历了这些年房地产改革发展，对“有效的制度是改革最重要的经验”的领悟感同身受。

上世纪90年代中期，为抵御亚洲金融风暴，国务院决定将住宅建设作为新的经济增长点，但住宅消费的启动一直没有达到预期的效果。当时的情况是：一方面大量住宅困难户亟待改善住房条件，但他们购房能力有限；另一方面房地产市场存在大量空置商品房。有效需求的不足制约着房地产市场的发展，又抑制了广大居民改善居住条件迫切愿望的实现。拓宽市场已成为启动住宅消费、促进房地产市场发展的关键所在。

上海长宁区政府对此积极开展调查，经慎重研究，提出了以差价购房为突破口推动房地产市场联动的意见，即鼓励居民利用已购公房上市出售的变现、银行存款及向银行或公积金管理中心贷款，购买商品住房，由此探索出一条居民依托现有住房，通过差价购房，改善居住条件的有效途径（后被称为“1+1+1”经验）。在建设部、上海市有关部门的支持下，长宁区成立了房地产交易中心，设立了房屋收购公司，建立了置业服务公司（为购房者提供购房贷款抵押担保）。长宁区的一系列举措，大大激发了居民换房、卖房、买房的积极性，二三级市场出现了勃勃生机。市房管局充分肯定长宁区的试点工作，认为培育和发展上海房地产市场的道路就在脚下，随即印发《上海市职工所购住房提前上市出售的试行办法》，将长宁区的试点经验向全市推广。办法实施后，上海的房地产市场很快呈现住房换购的热潮，带动了整个市场的活跃。

但改革不是一帆风顺的，长宁区的创新思路遭到一部分人的质疑。有人认为，职工按房改政策买房时，是按成本价支付房款的，而出售时得到的是市场价，这部分差价应该由国家或单位收回，否则会造成国有资产流失。这在当时是一个值得重视的问题。针对上述质疑，时任建设部房地产业司司长谢家瑾率队赴长宁区调研，当时笔者作为市房屋管理部门的一名工作人员也参与了调研。调研小组召开了几个有区房管局、交易中心和居民参加的座谈会，到新建住宅项目所在地、交易现场听取房地产企业和购房者的意见建议，并召开了几个由房地产学者、专家出席的座谈会。在“听、看、想”的过程中，深入讨论甚至辩论，逐步捋顺思路，在调研组内统一了认识：在房改中允许职工按照房改成本价买房，是因为在旧的住房体制下，住房由国家和单位建设、分配给职工居住，职工工资中基本没有或者很少包含住房消费的部分，职工应得的住房工资成了单位积累资金，被用于单位建房。长期以来，由于职工工资中的住房工资含量不足，公房使用权的取得便须利用住房实物分配形式。旧公房以优惠价格出售给职工，是对多年来职工工资中住房工资含量不足的补偿。职工将已购公房上市变现，获得与房改成本价之间的差价，是职工隐形住房工资的显化，这和当时房改要将住房的实物分配转换为货币分配、将单位建房资金转化为向职工发放的住房补贴资金是相一致的。因此，不存在职工按市场价将已购公房出售会造成国有资产流失的问题。通过调研，相关人员对差价购房试点工作充满信心：差价购房缩小了商品房价格与居民购买力之间的差距，有利于启动住房消费，有利于增强居民的购房能力。住房制度改革的实践证明，开放二级市场，鼓励居民依托现有住房，以小换大，以旧换新，扩大居住面积，改善居住条件，能把住房市场的巨大潜力释放出来，差价购房是开启房地产市场大门的一把钥匙。这项试点为打通房地产市场流通环节、促进房地产二三级市场协调发展、进一步推进上海房地产市场的蓬勃发展发挥了重要作用。

土地交易：从“小卖部”到“大卖场”

这是一次在上海培育和规范土地要素市场、深化土地管理改革进程中具有里程碑意义的盛会——2008年3月1日，浦东陆家嘴房地大厦的大会议厅里人头攒动，市委、市政府在这里举行上海市土地交易市场正式开业仪式。时任市委副书记殷一璀敲响锣声，时任国土资源部副部长王世元，时任上海市委常委、市纪委书记沈德咏共同揭牌。王世元与时任上海市副市长沈骏分别致辞，时任市政府副秘书长尹弘主持开业仪式。市纪委、市监委领导，市人大、市政协有关专业委员会领导，市政府相关委办局、各区县有关负责人，中央及上海主要媒体记者共200人出席会议，每人手持市政府于2008年2月28日印发的《上海市土地交易市场管理办法》（ 沪府发〔2008〕14号）红头文件。

《上海市土地交易市场管理办法》是上海深化土地管理改革的法制建设成果。土地使用制度经过20年的探索和改革，上海土地已从无偿、无限期、无流动地使用转变为有偿、有限期、有流动地使用。城市土地使用权有偿使用制度基本确立,运行机制和组织建设也有了很大进展，但仍然存在着诸如管理制度不完善、市场监管不到位、隐性市场交易难根除等问题,一定程度上影响了土地交易市场的健康运行和房地产市场的稳定发展。建立有形市场，就是通过设立固定场所，健全交易规则，提供相关服务，形成土地使用权公平、公开、公正交易的市场环境，正如时任市房屋土地资源管理局局长冯经明所说：原先上海土地出让的主体是各区县,分散运作的方式好比“小卖部”,大家各卖各的；现在的土地交易市场就像是管理规范的“大卖场”,将全市土地集中起来交易，区县政府不再自行交易土地。这样既减轻了区县的工作量,还从根本上防止了操作不统一、信息不对称等不规范交易行为的产生。

《上海市土地交易市场管理办法》除了将本市所有经营性用地和工业用地等土地的交易全部纳入土地交易市场进行交易外，还规定了土地交易的程序：一是入市流程透明化。地块入市后,市场通过文件、告知单、显示屏和互联网等渠道,将竞买人参与竞买时应当了解的信息内容全部向社会公开,主动接受社会监督。二是土地交易市场强化监督制约。对受理申请、咨询答疑、抽选评标专家等重要步骤,实行各管一段、相互制约的办法进行制约。特别是对竞买人从申请竞买时起就以受理编号替代其具体名称,如同高考时的“糊名”一样,使其本人信息被系统加密屏蔽。三是整个入市操作过程被分步骤组合成竞买人工作、业务工作、配套工作、专家主持人四个独立运作、彼此决无干扰的部分。各个部分根据不同的工作界面,承担相应工作职责,独立掌握部分交易信息,并通过系统数据集成,合拢产生交易结果,从而保证了信息单向透明、各部分相互制衡。

由于土地资源与国家紧密地联系在一起，其所有权被国家高度垄断，土地供应也就成为权钱交易、腐败行为发生的重点领域。建立土地交易市场就是建立公正透明的土地供应机制，这是有效防范土地腐败的关键。因此，《上海市土地交易市场管理办法》的制定得到市纪委的高度关注。市纪委表示,上海将继续扩大“制度加科技”手段的运用范围,充分实现“权力在阳光下运行、资源在市场上配置、资金在网络中监管”,有效防止“暗箱操作”的发生。

上海的土地交易市场建立后，嘉定等郊区政府请市局有关部门向其区域内所有企事业单位讲解政策，统一“要土地不找政府、找市场”的共识。为有效预防腐败,土地管理部门按照“规则制定、业务办理、监督考核”三分离的要求,以“管理有标准、办理有流程、监督有指标”为目标,继续对土地市场内部管理进行职能调整和流程再造，其后又积极推进土地出让预申请等制度创新,实现一级市场与二级市场的良性互动,进一步杜绝土地交易中的投机行为和不公平竞争,确保土地资源的优化配置。据了解,上海土地交易市场自开业以来,基本杜绝了土地交易的“暗箱操作”，土地供应市场呈现了风清气正的局面。

政策闲置的缘由是“获得感”阙如

2003年初，按照中共中央、国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）精神，以及市委七届六次全会提出的“中心城区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”要求，市政府实施以新城和中心镇为重点的城镇化战略，加快郊区城镇化步伐，决定实现高起点规划、高质量建设、高效率管理，建设各具特色的新型城镇，重点发展“一城九镇”（松江新城，以及朱家角、安亭、高桥、浦江等九个中心镇）。

市政府要求市计委、市农委和市房地局针对中央文件“为鼓励农民进城镇购房建房，对原宅基地退还农村集体经济组织并实施复垦的农民进入城镇建房购房的，给予适当的经济补偿并减免上缴政府的土地出让金，降低农民进城镇建房购房成本”的规定，立即研究制定实施细则予以贯彻。对此，市房地局承担了实施细则的起草任务。笔者走访了本市部分郊区和苏南几个城市的土地管理部门，起草了文本，经征求相关部门意见并会签后，市政府颁发《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则（试行）》(沪府办〔2003〕16号)。文件规定：“乡镇政府批准让出宅基地前后一年内，让出宅基地的村民购买本区（县）范围内的城镇商品住房的，可以凭新购商品住房的房地产权证，向区（县）土地管理部门申请返还由政府收取的那部分土地出让金。经区（县）土地管理部门审核，报区（县）政府财政部门批准后，申请人获得返还按所购商品住房建筑面积计算的部分土地出让金。申请人所购商品住房建筑面积超过宅基地原住房建筑面积的部分，不予返还土地出让金。”文件还规定：“让出宅基地的村民住房被收购的，由区（县）土地管理部门按照宅基地面积的80%，向让出宅基地的村民支付耕地开垦费。”在地少人多的上海，此政策如果得以兑现，不仅可促进城镇化进程，还能增加不少耕地或建设用地面积。然而一两年过去了，让出宅基地村民购商品住房返还土地出让金的行为寥若晨星，像一块石头扔进水池不见涟漪——此政策没有得到社会响应，被搁置了。

问题出在哪里呢?调查发现，其实许多村民并不愿意退出宅基地，受访者的年龄、受教育水平、非农收入水平、家庭情况等都是影响他们在城市生活的重要因素。土地所具有的保障性、抗风险性是农民最为关注的问题，而目前土地保障功能的替代机制与补充机制并未完全形成，影响了农村宅基地的主动退出。而对于有意愿让出宅基地的村民，经济补偿方式单一，特别是返还土地出让金额度有限，没有吸引力，在很大程度上制约了他们的选择。同时，在政府层面也存在着两方面的问题：一是当时房地产市场降温，让出的宅基地进入市场不被看好；二是让出宅基地的成本使财政部门难以承受。

此政策被搁置是一个深刻的教训，促使人们认真反思。这里有制定政策前调查研究不充分、现实与理想脱节等主观和客观原因，以习近平新时代中国特色社会主义理论来分析，其核心问题是，改革的任何举措都要“在做大发展蛋糕的同时分好蛋糕，从人民最关心最直接最现实的利益问题出发，让老百姓有更多成就感和获得感”。在2016年2月中央深化改革领导小组第二十一次会议上，习近平总书记正式将“是否促进经济社会发展，是否给人民群众带来实实在在的获得感”上升为改革成效的评价标准。深化住房制度改革的目的是促进经济社会发展、不断提升人民群众的获得感，离开这“两个是否”，一切辛劳都会付诸东流。