生态环境损害政府索赔权的优化适用

尹 哲

(中南大学 法学院, 湖南 长沙 410038)

2017年12月, 中共中央、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下称《改革方案》), 自2018年1月1日起, 在全国试行生态环境损害赔偿制度。 这意味着此前贵州、湖南、云南等7省对生态环境损害赔偿制度的试点工作在2018年开年结束, 7个省在1年多的试点工作中发现的问题与解决的方法将作为经验为其他各省借鉴。 相较于2015年的局部试点方案, 此次《改革方案》在对赔偿权利人的规定中阐明, 省、市两级政府都可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿的具体工作, 均有权提起诉讼; 同时在国家自然资源资产管理体制试点的地区, 省级政府还可指令统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的部门负责生态环境损害赔偿的具体工作, 索赔权利人的范围正在不断探索的过程中扩大。

在近两年的实践过程中,生态环境损害赔偿的索赔主体正在不断调整,但是行政机关作为索赔权利人从制度设立之初一直面临一项关乎其设立基础的质疑至今未解,即根据《宪法》第9、第10条及《物权法》第46～49条赋予的国家对自然资源的所有权是否足以成为行政机关享有索赔权利人身份的法理依据?换言之,特定的行政机关是否可以出于维护自然资源所有权的立场针对生态损害行为向责任者索赔?这其间充斥着民法思维主导下的“私”所有权与行政机关“公”主体身份的冲突,给全国试点的推行造成了一定困扰,有待研究。

一、 政府索赔法理基础的实质

根据《改革方案》对政府索赔权的定位,特定行政机关索赔权的法理基础是自然资源国家所有权,即国家作为所有者在自然资源受到损害后向致害者提起索赔程序。正是这一“所有权”引发了一系列质疑。如有学者认为国家作为“公”主体,所有权作为“物权性权益”,特定机关基于国家所有权提起索赔难以区分究竟是对“公益”还是“私益”的维护[1]。而之所以会对政府索赔权的法理基础产生如此质疑,或许是被自然资源国家所有权的表象----物权说----误导[2],导致一提及国家所有权就联想到“物权性权益”,从而产生“公私对垒”的顾虑。

1. 对自然资源所有权物权说的解构

自然资源国家所有权是否属于“物权性权益”, 是厘清上述困惑的关键问题。 对此已有很多学者进行了阐述, 形成了诸如国家所有制说[3]、公权说[4]、双阶构造说[5]等学说。 虽然没有达成完全的共识, 但有一点已经达成一致意见:自然资源国家所有权非纯粹的物权利益。 回到本文的争议问题上来说, 也即政府索赔权所依据的所有权这一法理基础并不能完全等同于“物权性权益”。

从物权主体上看,我国《宪法》规定“国家所有,即全民所有”,那么自然资源国家所有权在一定程度上可以被解释为自然资源全民所有权。很明显,“全民”这一抽象主体不符合《物权法》对物权主体具体、独立存在的要求,也无法保持与市场主体的平等法律地位。从物权客体的角度看,《物权法》所要求的“物”是有形的、可以特定化的,土地等自然资源可以特定化,但大气、水流、太阳能等公众公用物属于难以确定、未被控制的状态[6]。 从权利行使方式上看, 所有权主体有权按照自己的意志自由支配自己的物, 而国家所有权需要国务院等国家机关代为行使, 并且一般而言国家机关只能积极行使权利, 若放弃或消极行使则会遭到公民的抵触。 显然,自然资源国家所有权并非“物权性权益”, 而是通过这一特殊所有权使自然资源得到更有秩序的管理、保护与利用。退一步说,即使承认自然资源国家所有权包含物权上的私法权能,一般也认为,国家的私法权能主要针对自然资源的有效利用,如使用、收益等, 而其公法权能则体现在管理、规制上[7]。 生态环境损害中的政府索赔权主要为弥补现有环境制度中自然资源受到损害后难以找到合适的索赔主体这一困境而设计,且所获的赔偿款只能用于生态环境的修复与治理, 无法挪作他用, 其运作方式更类似于对公民生态利益的管理与维护。 因此,特定政府部门基于自然资源国家所有权向责任者索赔, 其法理依据并非传统民事私主体对传统物权所有权的维护, 而是自然资源国家所有权公法权能的体现。

2. 政府索赔法理基础的再定位国家环境管理职能的延伸

一般而言,预防、监管与治理生态环境问题有两种常见模式,一种是产权化治理模式,一种是制度监管模式。随着我国的环境问题日益严峻,行政权主导的制度监管模式逐渐成为治理环境问题的重心。生态环境损害赔偿制度中的政府索赔便是国家环境管理职能的延伸。我国行政机关代表国家向责任人索取损害赔偿的制度模式并非突然出现,最初出现在《海洋环境保护法》第89条(现第90条)。与普通环境问题不同,海洋环境污染具有主体特殊性与国家主权利益等特征。海域国家所有权确立海域产权交易的制度基础,实现国有海域经济价值。国家海域管理主权通过国际层面的宣示,维护国家海域的国土价值和军事价值,并为国家海域权利建立不允许其他国家政治力量影响的法律防线[8]。根据我国现行的环境诉讼立法,仅有私益受侵害主体可提起侵权损害赔偿保护自身私益,公益组织、检察机关可提起环境公益诉讼保护生态利益,但面对海洋环境污染中的跨国巨头公司甚至是主权国家,这些诉讼主体都无权代表国家进行谈判协商与诉讼,难以保护国有海域的国家利益。而现在全面探索生态环境损害制度也是因为此前粗放型经济发展模式付出了极为惨重的环境代价,近年更是屡现如腾格里沙漠排污事件般的极端生态破坏案例,环境遭受破坏状况之惨烈用满目苍夷来形容也不为过,若再不加以管制或将影响到公民对健康的、清洁的、适宜的美好生存环境的追求,进而甚至影响一国秩序。由于仅依靠行政救济、刑事公诉、公益诉讼制度难以让责任者完整承担其应负的责任,于是从制度层为生态环境觅得适合的代言者以避免“公地悲剧”。但其目的绝非仅仅维护“物权”意义上的所有权,更多的是保护环境社会公益下的国家秩序,是一种大国家利益,此处国家利益绝不能等同于物权私益。事实上,基于对我国本土资源的理解,生态环境损害赔偿制度的政府索赔权属于由具有公权性质的国家所有权延伸而来的国家自然资源的管理权。其在《宪法》上的体现是第26条的第1款关于国家环境保护义务条款的描述,实质是国家基于环境保护的管理职责,秉承对公民信托的责任,对生态环境公共利益的保护,政府的物权索赔权的表象下掩盖着维护公共利益的本质。人们为了保护自身与他人的权利而自愿让渡出自己单独执行自然法的权力给社会,由社会委托给专门的机关与人员,按照社会全体成员的共同意志来行使,因而进入了政治社会,成立国家,产生了公共权力。又基于公共信托理论,国家作为被公众信托的公共财产的管理人,仅在信托范围内拥有普通的管理权。作为信托理论的可追溯源头,罗马法指明空气、流水、海洋都是公共财产,属于所有人。随后英国、美国立法都引用罗马法,认为国家的财产基于公众信托,不能任意处分这些权利。为了保护信托者所享有的利益,公共信托实质上秉承了信托所有权之理念,即受托人享有纯粹的管理性权利,而与之相对的,受益人则是享有纯粹的收益权利[9]。

综上所述,我国特定的行政机关出于维护自然资源所有权的立场对损害生态环境行为向责任者索赔并无不妥。只是应明确其索赔的法理基础实质是自然资源国家所有权公法权能的体现,是国家环境管理职能的延伸。我国政府在生态环境损害过程中所履行的索赔职能可被理解为一种基于纯粹管理权而提供的环境公共服务,是国家利益的一种,符合社会公益理念。

二、 政府索赔权的优化适用路径

国家本可运用国家管理者的公权身份直接采取“命令-控制”的手段对环境问题采取制度化管理,让违反制度者承担环境行政责任,也就是制度监管模式。制度监管模式最大的优势在于其利用国家公权力的干预,相较私主体而言,具有更强的信息获取能力、监测能力与高效的行政监管权,因此它也是环境管制过程中最常见的政策方法[10]。然而在生态环境损害赔偿制度中,作为损害赔偿的索赔权利人,行政机关通过与公民磋商或者诉讼的方式来达到环境保护的公共目的,如果不能正确处理行政机关与环境致害者及司法机关职能的关系,则可能出现既不能有效解放行政职权又拉长了行政行为过程的情况,使得行政成本提高,效率反而降低。因此,政府索赔权利人这一特殊身份导致在试点过程中面临的问题主要来自两个层面:一是新的环境行政救济方式如何与原有行政监管职权配合适用;二是政府提起索赔诉讼如何预防行政主体的介入影响司法的公正独立,同时又避免司法权干预行政管理权。也就是现行的生态环境损害赔偿制度如何与原有的行政手段、司法制度相衔接。上述问题要求日后全国试点应当在生态环境损害发生前积极预防环境损害发生,事中优先政府索赔权利人综合治理的环境行政管理手段,事后行政机关行使索赔权时应当厘清政府索赔权与司法机关职权的关系;谨慎运用环境司法解决环境纠纷的直接功能,突出规范行政权运作的核心功能。

1. 强化行政管理部门生态环境损害事前预防意识

根据“预防为主”原则的要求,环境行政管理部门应当依职权在事前积极地预防环境损害发生。在生态环境损害赔偿制度中,政府主管部门属于索赔权利人,但这并不能掩盖其作为行政公权力部门的天然职能,政府索赔权固然是这项制度赋予行政机关的一项新权利,但该制度的根本目的仍是为了保护生态环境利益。因此,行政机关在关注事后的损害赔偿救济的同时,应当强化行政管理部门的生态环境损害事前预防意识,探索建立生态(环境)损害预防机制[11]。我国现行环境法律规范在外部管理制度上主要规定了环境监测、环境影响评价、环境标准等相应制度,要求行政机关事前运用现有的科学知识评估环境风险,对企业开发与利用环境行为中尚不能明确是否存在环境风险的行为进行事前监督、预测与评估。当生态环境损害风险存在时,行政机关应当在第一时间责令与指导可能致害者提供相关环境信息,要求并指导其制定有效的预防措施,并且及时共享环境信息,在可能的环境损害事件发生之前采取措施避免损害发生。并且尝试拓宽行政管理部门与污染企业、公众的交流对话机制,在保障公众环境知情权的同时发挥公众对企业生产行为及政府履职行为的外部监督能力。

2. 优先政府索赔权利人综合治理的环境行政管理手段

要厘清生态环境损害政府索赔与其他行政手段的适用关系,首先需要明确此处的政府索赔是环境行政管理职权的延伸,是保护生态环境的行政手段之一,非对国家“物权性权益”的保护。在此前提下,基于综合治理原则,在实际运用优先环境行政职能中强调治理的行政手段(限期治理、消除污染),在上述措施失灵时,再采取财产性政府索赔措施。

最初探索生态环境损害赔偿制度是因为屡现极端环境污染事故,但当时环境行政手段难以让污染者担责,甚至难以对违法者起到威慑作用。于是学界发出呼吁:“综合发挥行政法、民法和环境法的制度功能,让生态环境损害填补责任来弥补罚款责任的不足额性。”[12]截至在全国范围内试行的《改革方案》印发之日,7个省在1年里处理27例生态环境损害赔偿案件,涉及总金额约4.01亿元,即平均每个案件涉案金额达到1 500万之巨。相比起来,即便是最初被称为史上最严环保措施----按日计罚制度,也要为自己未在如此短时间内开出平均罚额如此之高的罚单而自叹不如。戏谑之语虽如此,但也暴露出一个问题:若都以涉及金额的多少为衡量点,生态环境损害赔偿制度与环境行政罚款在本质上有何区别?行政罚款属于行政处罚的一种,属于惩罚性环境行政责任,生态环境损害赔偿制度下的赔偿责任归属为补救性环境责任。这样看来,罚款与索赔制度在理论上确有不同,但是在执行过程中,无论是索赔抑或是罚款都属于财产性行政责任,相对于其他非财产性行政责任,如责令停产停业、命令限期治理、恢复原状等行政方式,采取财产性行政责任的方式对行政机关而言却是最简单易行的,因而导致行政执法中“以罚代管”现象严重[13]。但是解决环境问题除了顶层制度设计,还有重要的一环即环境执法。执法过程中最常出现的问题是企业不愿意真正配合,执法部门也未见得全力履职。如果环境执法部门碍于消除污染、责令改正等行政指令后续监管过程过于繁琐而弃之于不顾,而热衷于财产性行政责任,其实是对综合治理这一环境法原则的忽视,实质是执法部门本身怠于依法履职。倘若正在试点的生态环境损害赔偿制度以行政机关向污染企业获取赔偿金额的大小为评判标准,最终仍然难以达到保护涉及环境的公共利益与修复生态环境的最终目的,也就违背了制度创设时强调的修复不能时转为货币索赔以代替修复的设计初衷。

因此, 在已有按日计罚、没收违法财物等责任承担方式之后, 新试点的生态环境损害赔偿制度的设计重心应当在预防损害发生; 若预防不能, 则应当进行综合治理与环境修复而非赔偿损失。

3. 突出环境司法的规范行政权运作之功能

根据学者的阐述,环境司法具有解决环境纠纷、保障公众环境权益、规范环境行政权运作、影响公共政策形成的功能,其中规范环境行政权运作包括对行政权利的司法保障与司法监督两方面[14]。基于生态环境损害赔偿制度的磋商与索赔主体是有管理职权的公权力机关,应当限缩环境司法解决环境纠纷的直接功能,突出规范行政权运作的核心功能。

根据《试点方案》,政府索赔权与司法救济途径的结合主要有3个层面:一是磋商有效,达成赔偿协议,可对赔偿协议进行司法确认;二是磋商有效,达成赔偿协议,但怠于履行,可申请法院强制执行;三是磋商未达成一致,行政机关及时提起诉讼。可知,磋商的目的是为了达成赔偿协议,利用司法资源是为了达成或者实现赔偿协议。从法治的逻辑来看,环境要素和自然资源受到侵害和破坏时,司法机关的个案裁量并不是首选的解决措施,也不应当是第一道防线,而是应当强化行政执法,用行政制度创新实现规则之治[15]。行政机关通过 “控告”公民而不是直接作出单方面行政决定来实现其公共管理职权,其实是一种高成本的行政行为,运用不当可能造成司法资源的浪费。但基于环境问题的科技性、不确定性、复杂性的特点,个别情况下需要环境司法制度辅助实现环境救济;但此时司法的功能侧重点应当是保障行政权利的实现,如利用司法确认、强制执行的方式实现赔偿协议,并且利用行政公益诉讼制度督促行政履职。至于损害事实、修复期限、具体的赔偿责任等纠纷问题宜在磋商程序或者事前的行政管理权履行中予以认定,从而得到更高效、更具执行力的结果。归根到底,保护生态环境需要综合运用多种机制,采取多元调整机制和调整方法,达到最佳效益。

三、 结 语

生态环境损害赔偿制度,其根本目的终究是为了保护生态环境利益而非获得损害赔偿。在全国试点过程中政府索赔权利人应秉承“预防为主、综合治理”的指导原则,事前预防环境风险、事后侧重环境治理;当环境风险管理不能且无法修复之时才考虑启动政府索赔磋商或诉讼程序,以实现对损害的填补。尽管行政机关这一公权力机关的特殊身份给制度设计带来许多需要规避的事项,但正是由于对环境生态利益保护的制度空缺性,更应该鼓励多样尝试,在实践中发现问题与契机,始终保持为更美好环境的纯粹目的性。