减税降费背景下推动社会化纳税服务的思考*

◆韩晓琴 ◆杨贵荣

内容提要：减税降费是2019年税收工作的主题。推动减税降费离不开税务部门提供高效与精准的纳税服务。税务部门作为纳税服务供给的主阵地，服务资源有限，亟需社会资源的有效补充供给，提升社会化纳税服务是形势所迫、大势所趋。文章在分析了推动社会化纳税服务的现实意义及其面临的困境，提出了促进社会化纳税服务的发展原则、制度机制及具体措施。

减税降费是2019年税收工作的主题。自2019年3月国家颁布更大规模的减税降费政策以来，国家税务总局陆续出台推进减税降费相关举措。税务部门对减税降费政策的辅导既要做到百分之百全面覆盖，又要点对点精准“滴灌”，要精准推送到户、精细辅导到位。所以，纳税服务①随着社会保险费和非税收入征管职责划转改革的稳妥推进，税务部门纳税服务的对象不仅包括纳税人，也包括缴费人等。因此，本文研究的纳税服务包含社会保险费和非税收入征缴服务，纳税服务的对象包括纳税人、缴费人、扣缴义务人和其他当事人。工作对于减税降费落地生根尤为重要。随着社会保险费征管职责划转改革的稳妥推进，越来越多的自然人也纳入税务部门的征管范围。税务部门不仅要服务好纳税人和缴费人，更要树立以纳税人和缴费人为中心的理念，采取更加有效的服务举措满足纳税人和缴费人的办税和缴费需求，增强纳税人和缴费人的获得感和幸福感，这也是税务部门的法定职责。如今全国税务系统虽有近80万税务大军，但依然面临“人少事多”“人少户多”的问题，这就需要进一步研究和推动社会化纳税服务建设问题，发挥社会化纳税服务组织的作用，营造更加优良的税收营商环境。

社会化服务一直是国家鼓励和倡导的，并在各行业领域都进行了不同程度的实践。与此同时，国家也积极鼓励和引导社会部门参与公益性服务。税务部门作为国家经济管理部门和税收执法部门，直接面向广大纳税人和缴费人，面对纳税人和缴费人日益增长的社会化纳税服务需求，在税收征管服务资源不足的情况下，迫切需要统筹、协调、凝聚全社会资源，推动社会化纳税服务，从而最大限度满足纳税人和缴费人多元化服务需求、不断优化税收营商环境。

一、减税降费背景下推动社会化纳税服务的现实意义

社会化纳税服务是指除税务部门以外的其他社会纳税服务机构为纳税人提供的服务。社会化纳税服务与税务部门的专业化服务相比，两者的共同点都是提供纳税服务，进而提高纳税人的遵从度；不同点在于服务的方式、手段与范围有所不同，两者均有各自的服务边界。社会化纳税服务大部分都是有偿服务，而税务部门的专业化服务是无偿服务。税务部门的纳税服务，涉及税收执法责任的服务，如涉税审批、税款征收等；也包括不涉及税收执法责任的纳税服务，如税法宣传、税法辅导等。社会化纳税服务提供不涉及税收执法责任的服务工作，如纳税申报代理、一般税务咨询、税收策划、涉税鉴证等。

在纳税服务领域，使“市场在资源配置中起决定性作用”，就是要充分发挥社会化纳税服务的作用，剥离部分由税务部门承担的部分社会服务与管理事务，交由社会化的纳税服务组织承担。纳税人普遍需要的基础性涉税服务属于基本公共服务，属于税务部门服务的范畴，而高端的专业化涉税服务应由市场来满足。在当前减税降费的背景下，推动社会化纳税服务具有重要的现实意义。

（一）推动社会化纳税服务是经济社会发展的必然趋势。纳税服务社会化是社会经济发展到一定阶段的必然产物，是现代化纳税服务体系中不可或缺的组成部分。推动纳税服务社会化，就是要充分发挥社会化纳税服务组织对纳税服务的推动作用，以委托服务、合作服务、购买服务、援助服务、志愿服务等方式，实现税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护、信用管理等社会化，形成税务部门的专业服务和社会化服务相辅相成的纳税服务新机制，让纳税人享受更全面、更优质的纳税服务。

（二）推动社会化纳税服务是税收治理现代化的应有之义。《深化国税地税征管体制改革方案》指出，“构建税收共治格局”的核心就是推进税收治理现代化，强调“建立健全党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与的税收共治格局”。纳税服务作为税收工作的两大核心内容之一，推动纳税服务社会化是税收治理现代化的重要内容，也是深化税收征管体制改革的应有之义，既符合税收工作实际，也符合社会发展方向。税务部门应倡导多元共治理念,建立健全政府负责、社会各方广泛参与的纳税服务社会化机制。

（三）推动社会化纳税服务是提升纳税服务绩效的有效途径。一方面，随着经济社会的快速发展与税制改革的推进，纳税人和缴费人数量与日俱增，纳税人对纳税服务的需求越来越多样化，对优质纳税服务的要求越来越高，维权意识越来越强；另一方面，税务部门受制于资源、人力等各种因素限制，承担的管理和服务职能日益繁重，压力越来越大。同时，税务部门坚持以纳税人为中心，倾力优化纳税服务，推出了许多人性化、个性化的服务措施，赢得了广大纳税人和社会各界的肯定，但有限的服务资源严重制约了纳税服务的质量和效率，税务部门供给的纳税服务已不能满足纳税人多元化需求。纳税服务领域供给与需求之间的结构性失衡，成为各级税务部门的共性难题。这就需要将社会化纳税服务组织引入纳税服务工作体系中，引导社会化组织参与纳税服务工作，实现税务部门的纳税服务与社会化纳税服务的供给平衡，通过发挥多方合作的“乘数”效应，拓展纳税服务的广度和深度。当前减税降费背景下社会化纳税服务组织可以通过多种方式供给纳税服务，在某些方面可以充分发挥社会化纳税服务组织的作用，承担纳税申报代理、税务咨询等服务职能，提升纳税服务绩效，也可将基层税务部门从庞杂的辅导性事务中解脱出来，集中精力进行税收管理,特别是加强评估稽查、反避税、税务审计等工作，从而更有助于减少税收执法风险，提升纳税服务质量。因此，借助社会化纳税服务组织的力量来推动纳税服务就成了提升税收服务绩效的当务之急。

（四）推动社会化纳税服务是促进纳税遵从的必然要求。狭义的纳税遵从是指纳税人（含缴费人）的纳税遵从，而广义的纳税遵从既包含纳税人（含缴费人）的纳税遵从，又包含税务部门的征税遵从。一方面，推进社会化纳税服务需要发挥社会化纳税服务组织的作用，充分满足纳税人的多元化需求，为纳税人提供各种涉税服务，减少纳税人的涉税风险，提高纳税人的税法遵从度；另一方面，社会化纳税服务组织在为纳税人提供服务的同时，也增强了纳税人权益保障与税收意识，而这也有利于加强对税务部门的监督，推进税务部门办税与执法更加公开、公正与透明，从而共同维护税法的尊严，为纳税人营造优良的税收营商环境。

二、新形势下社会化纳税服务发展面临的困境

我国的社会化纳税服务发展较慢，主要表现为：由会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等涉税专业服务机构为纳税人提供税务代理等服务，而由纳税人协会、税收服务志愿者协会等非政府组织提供的纳税服务还处于探索阶段，推动社会化纳税服务任重而道远。

（一）政府和社会层面的政策保障不够健全。在制度设计上，目前社会化纳税服务组织的立法层次低，在财政资助、税收优惠、社会保险等方面缺乏健全的政策法规，使得社会化纳税服务组织普遍面临注册难、定位难、参与难、监管难等难题。在纳税服务行业准入上，由于社会化纳税服务组织进入社会的门槛过高，使部分社会化纳税服务组织很难取得合法身份。在业务发展上，一些营利性纳税服务组织发展的政策环境不够完备、不够优化。比如，税务师事务所究竟应该如何发展？有的涉税专业服务机构在代理办税事宜时小心翼翼，担心“越界”招致不必要的麻烦；有的涉税专业服务机构则暗地里依赖行政推动，与基层税务部门脱钩不彻底，“藕断丝连”，“内外勾连”，为权力寻租和行业不正之风提供了空间。

（二）税务部门和纳税人对社会化纳税服务的支持与推动不够到位。随着“放管服”改革的推进，大多数税务部门都在简政放权、放管结合、优化服务，但少数税务部门还存在重管理、轻服务的思想，对一些该放的权力如涉税鉴证、纳税辅导等没有完全放到位。同时，少数税务部门对涉税专业服务机构等社会化纳税服务组织存在偏见，对社会化纳税服务组织的作用认识不足，没有重视社会化纳税服务组织工作，或有思想顾虑，怕介入过深违反相应的纪律和规定；或支持不力，没有切实可行的办法措施；或监管乏力，不管不问、任其发展；或对其发展设置障碍，影响社会化纳税服务的健康发展。同时，一些纳税人自身也缺乏主动维护自身合法权益、维护税收公平以及参与社会管理和社会监督的意识，来自纳税人层面的力量推动不够，也是社会化纳税服务组织发展不到位的重要原因，而这种由纳税人发起并推动的社会化纳税服务组织在国外是普遍存在的。

（三）社会化纳税服务组织自身发展不够理想。从会计师事务所、税务师事务所、律师事务所等营利性社会化纳税服务组织看，部分营利性社会化纳税服务组织提供服务的层次和质量不高，少数涉税专业服务机构服务人员的职业道德素养与专业素质还有待提升，这些均制约了社会化纳税服务质量，以致难以发挥应有的社会效益。从税务学会、纳税人协会、税收服务志愿者等非营利性社会化服务组织看，税务学会与税务部门有千丝万缕的联系，对税务部门的依赖性较强，其机构、人员、设施等大都来源于税务部门，自治程度较低，专业化水平不高，服务社会的意识不强；而纳税人协会、税收服务志愿者协会等组织的人员素质能力参差不齐，服务范围和质量缺乏规范的标准，行业自律意识也较差，社会认可度不高，很大程度上制约其健康发展。

三、减税降费背景下提升社会化纳税服务质效的对策建议

2019年以来，国家相关部门密集出台了一系列减税降费政策措施，这需要税务部门做好宣传辅导及相关服务，而纳税人要享受减税降费政策的红利也需要及时了解减税降费政策与办税流程。因受制于税务部门人力资源和其他资源的制约，仅依靠税务部门来提供纳税服务远远不能满足纳税人的需要，尤其在减税降费背景下更需要大力发展社会化纳税服务，从而健全纳税服务体系，不断提高纳税人的税法遵从度、满意度、获得感和幸福感。

（一）明确发展原则。加强社会化纳税服务工作，要遵循以下原则：一是坚持依法治税。推动纳税服务社会化，必须坚持依法办税，参与社会化纳税服务的各方必须明确其服务边界，在法律规定的范围内开展工作，不得越权或错位、不能不作为或乱作为。二是坚持共建共治。推动纳税服务社会化，离不开税务部门和社会化纳税服务组织的共建共治，必须明确各级党委政府的领导职责、各级税务部门的主导职责、社会化纳税服务组织的协同职责，离开其中任何一方的参与，推动社会化纳税服务就是空谈。三是坚持便利节省。亚当·斯密提出“平等、确实、便利、节省”的赋税原则，其中便利、节省对于发展社会化纳税服务同样适用。社会化纳税服务要以提供优质服务为出发点，凸显办事高效便捷，在减轻纳税人负担的同时不增加其纳税成本。四是坚持和谐发展。推进社会化纳税服务要实现共赢共治，不但要提高纳税人满意度、遵从度和幸福感，还要关注社会效应，推进社会和谐发展。

（二）健全制度机制。推动社会化纳税服务，离不开制度保障。一是健全领导机制。党委、政府要建立健全社会化纳税服务引导机制，加强对社会化纳税服务工作的引导；同时加强监督、考评、问责，确保社会化纳税服务稳步有序开展。二是建立合作机制。由税务部门主导，加强与工商、海关、邮政、银行等部门的协作，拓宽社会化服务的领域、广度和深度。三是完善沟通机制。通过有效的沟通渠道，广泛征求涉税专业服务机构、行业协会、税收服务志愿者协会等社会化服务组织的意见建议，建立起党委政府、税务部门、社会化服务组织三方沟通机制，逐步消除社会化纳税服务中出现的制度障碍。

（三）完善政策措施。推进社会化纳税服务建设需要加强监管，从而提高社会化纳税服务组织的服务能力和水平，切实维护纳税人的合法权益。目前虽有国家税务总局下发的《涉税专业服务监督办法（试行）》，但毕竟还在“试行”阶段。针对社会化纳税服务中存在的规范缺失等问题，建议尽快出台发展社会化纳税服务组织的发展规划。建议短期规划重点放在规范涉税专业服务机构发展上，逐步形成一支政治强、业务精、作风硬、素质高的社会化纳税服务队伍；建议中长期规划重点放在成立全国纳税人权益保护中心，扩大社会化纳税服务组织的范围。健全税务部门监管下的行业协会、涉税专业服务机构、志愿者组织等多方参与的社会化服务组织，并不断完善社会化纳税组织相关公共服务的章程制度、运行模式、经费来源、税收优惠政策，从而为其发展壮大提供便利条件。同时，加快制定完善社会团体等法律法规，将纳税人协会等社会化纳税服务组织管理纳入法治化轨道。

（四）加强扶持监管。推进社会化纳税服务面临最大的“痛点”是税务部门职能转变、简政放权是否到位，税务部门尤其要深化思想认识、勇于改革创新，深化简政放权和监管改革，释放市场活力和社会创造力。一方面，税务部门要主动加强与各级党委、政府及相关部门的沟通与协作，推动建立由政府牵头、税务部门、相关经济管理部门、社会化纳税服务组织共同参与的协作平台，促进社会化服务组织融入税务部门纳税服务体系。比如，成立由纪检监察部门、司法部门、工商联、律师事务所、税务事务所、纳税人代表以及税务部门共同组建的纳税人权益保护中心，通过设立纳税人维权服务窗口、开通纳税人维权服务热线、开辟网上维权渠道等方式，及时掌握纳税人诉求、保护纳税人权益。另一方面，税务部门要进一步简政放权、放管结合、优化服务，积极引导并扶持税务师事务所、会计事务所、纳税人协会等组织加快发展，逐步形成税收共治格局。比如，鼓励支持税收服务志愿者为低收入者免费提供税收咨询服务，帮助社会弱势群体办理涉税事宜；鼓励纳税人与会计师事务所、税务师事务所等涉税专业服务机构签订合作协议，纳税人借助社会化纳税服务组织在办税服务厅可以享受税收绿色通道优先受理、快速核批办结等服务。同时，税务部门要坚持培育发展和管理监督并重，加强日常监管，创新监管方式，着力在职责界定、规范运作、严格监管等方面发挥积极作用，并加强涉税专业服务信用管理，促进涉税专业服务机构及从事涉税服务人员依法诚信执业，坚决铲除违法违规涉税专业服务机构的生存土壤。

（五）强化组织建设。推进社会化纳税服务当前最大的困境是社会化纳税服务组织自身建设不到位、认可度不高、社会公信力不强。社会化纳税服务组织要牢固树立“打铁还需自身硬”的观念，全面加强税法学习，提高自身素质、增强专业本领、提升纳税服务能力，以质量求发展，加强自律、规范运作，以规范、优质、高效的服务，公平、公正、中立的形象，赢得社会各界的支持和信任。社会化纳税服务组织只有赢得纳税人和缴费人的广泛认可和信赖，才能真正拓宽社会化纳税服务的空间，从而与税务部门的专业服务相得益彰，为纳税人提供更加高效优质的服务，为推进税收治理现代化做出贡献。