“两部”组建对自然资源资产离任审计的影响

2019-02-19戴欣妤

市场研究 2019年3期

戴欣妤/ 文

一、引言

2018 年3 月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》。本次机构改革运用系统性、全局性的思路，对机构进行综合设置，统一职能，意在解决机构职责交叉重叠、权责不一致、效率低下等问题，从而改善公共服务和提高机构运行效率效果。机构改革方案提到，组建自然资源部和生态环境部（以下简称“两部”），自然资源部开展对自然资源的确权和山水林田湖草的全面治理，生态环境部制定并落实生态环境保护相关制度，着力解决突出、普遍存在的环境问题。

党的十九大报告提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，意味着对自然资源资产离任审计的重视程度会不断加深，该项工作也于2018 年全面展开。从理论上看，“两部”的组建会对领导干部自然资源资产离任审计的发展产生影响，能够推动解决离任审计中部分悬而未决的难题，如基础数据获取不全面、评价结果缺乏可靠性和可操作性、配套制度体系不完善和责任界定难等。运用优化、协同和高效的理念，构建层次清晰、系统全面的“两部”职责框架，有利于推动领导干部自然资源资产离任审计以系统的思路展开实施。

二、文献综述

此次机构改革直接与审计相关的包括两个方面，一是组建中央审计委员会，二是将国家发展和改革委员会的重大项目稽查、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署。意在通过组建中央审计委员会，优化审计署职责，构建统一高效审计监督体系。王会金认为，组建中央审计委员会，是对国家审计顶层设计的全面优化，是新时代中国特色社会主义审计管理体制的伟大创举。郑石桥认为，组建中央审计委员会，为党统一指挥审计工作提供了制度保障，是符合新时代政治制度的审计制度创新。池国华认为，党中央通过利用审计、纪检与监察等监督形式相互补充，构建统一、全面、高效的审计监督体系，从而更加充分地发挥审计监督作用。姜江华、刘誉泽等认为，此次机构改革对审计管理体制改革作出具体安排，为充分发挥审计监督在国家治理体系中的重要作用，提供根本性保证。从现有文献来看，学者聚焦并充分论证了中央审计委员会组建对国家审计发展的促进作用，并未关注此次机构改革中其他举措对国家审计事业或直接或间接的影响。因此，本文通过探讨“两部”的设立对自然资源资产离任审计可能存在的影响，并对“两部”的设立提出建议，意在推动自然资源资产离任审计问题的解决，促进生态文明建设。

三、“两部”职能与设立目的

自然资源部和生态环境部分别于2018 年4 月10 日和2018 年4 月16 日成立，并均于同年9 月11 日发布《职能配置、内设机构和人员编制规定》，确保职能划分明确，管理边界明晰。

自然资源部的管理对象是生态系统，主要职能是确定自然资源的质与量、产权的确认和山水林田湖草保护、修复、治理等。通过整合国土资源部职责、国家发展和改革委员会和住房和城乡建设部的区域规划及管理职责，有利于做出统一空间规划和用途管制；通过整合水利部、农业部、国家林业局对改革前主管的相关资源的调查和确权登记管理职责，明确自然资源所有权，有利于形成权责清晰、监督效率高、效益好的自然资源资产产权制度；通过构建制度实施自然资源有偿使用，有利于加强自然资源资产的管理。

生态环境部的管理对象是环境污染，主要职能是制定法规、政策、标准，并进行监测和督查。将环境保护部、国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局和国务院南水北调工程建设委员会改革前的相关职责加以整合，有利于确保环境政策制定的可操作性和统一性，落实环境损害的赔偿和终身追责制度，从而确保环境质量的改善。

“两部”的设立明确不同的管理对象和相应的职能，有利于解决职责交叉重叠、权责不一致、效率低下等问题，避免责任不明确问题的反复出现，从而提升解决环境问题的效率效果，促进生态文明建设，是新时代生态治理现代化的进一步探索。

四、自然资源资产离任审计实践与问题

（一）自然资源资产离任审计的实践

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），首次正式提出自然资源资产离任审计。2014 年，内蒙古、山东、贵州、江苏和湖北等省级审计机关，针对不同的自然资源资产开展了试点审计。2015 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，标志离任审计试点工作正式开始。2016 年，审计署组织18 个特派办对呼伦贝尔市等8 个地区、组织32 个省级审计机关对秦皇岛市等32 个地区实施试点审计。同时，要求各省级审计机关组织地市审计机关实施2 个审计试点项目。2016 年至2017 年初，多个省区市制定相关文件，对开展地区领导干部自然资源资产离任审计工作提出明确要求。2017 年11 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着一项全新的经常性的审计制度正式建立，2018 年起进入自然资源资产离任审计的全面推开阶段。

（二）自然资源资产离任审计存在问题

从十八届三中全会通过的《决定》首次提出自然资源资产离任审计，到目前已由审计试点进入正式开展，自然资源资产离任审计的实践探索不断深入和完善，但仍存在如下问题：

1.配套制度体系不健全

由于配套制度不到位，依然存在各级组织部门未将生态环境保护要求合理融入政绩考核体系等现象，造成难以落实对领导干部未履行职责的追究。中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，建立生态文明目标体系、建立资源环境承载能力监测预警机制、建立生态环境损害责任终身追究制等。目前，这些制度都处于起步探索阶段，整体建设速度缓慢。

2.获取基础数据不全面

由于原先自然资源资产和环境监测的基础数据分散在不同的主管部门和科研院所中，导致信息协调共享难度大，存在数据统计口径不一、数据格式有差异、模型不明确的问题。同时，职责权限边界不清、多头管理，缺乏统筹协调运行机制，造成信息完整性、连续性、可信度难以满足审计要求，严重影响审计人员采集基础数据的效率。

3.形成评价结果不准确

由于支撑评价指标的数据基础不牢，加上评价指标体系本身不完善、不合理、缺乏可操作性，使得评价结果在可靠性、可行性和可用性方面存在不足，一定程度上也抑制了审计结果的运用。

4.界定领导责任不明确

一直以来，多种因素共同导致审计人员难以对领导干部应履行的职责进行准确界定。一是领导干部、职能部门之间责任划分不明确，监管职责重叠交叉与管理空白并存。二是由于自然资源资产状况形成具有长期性和连续性，而自然资源离任审计涉及范围广、时间跨度大、系统性强，并且根据目前我国领导干部需依照执行的任期制度，可能导致任期相邻的领导干部对同一自然资源资产应当承担的责任难以区分。三是部分自然资源资产空间属性不局限在一个区域，可能同时跨越多个区域，如黄河因其流动性而穿越我国多个省份，因而难以明确不同地区领导干部的具体责任。四是对自然资源资产确认、管理和生态环境保护、修复受多重因素影响，包括或历史或近期、或人为或自然的因素，并且保护成效或破坏后果均不会立刻显现，而是具有滞后性和长期性，难以确定原因、进行归责等。

五、“两部”组建推动问题解决的建议

“两部”组建目标在于解决以往自然资源和生态环境相关部门分散、职能交叉、权责不清导致的生态治理效能低下的问题，进而推动生态文明建设。原本相关部门存在的问题也间接导致了自然资源资产离任审计实践中部分问题难以解决，因此“两部”组建也能在一定程度上推动自然资源资产离任审计实践中存在问题的解决，本文给出如下建议：

（一）尽快推动健全配套制度体系

“两部”的职责要求，建立自然资源有偿使用制度，进行统一确权登记，拟定生态环境政策、规划和标准等，有利于配套制度体系的健全，推动制度体系的完善。

（二）尽快推动获取全面基础数据

“两部”的组建将多部门整合，统一不同部门间职能，部门间的数据获取不存在协调和沟通障碍，从而保证数据的完整，避免交叉，有利于审计人员获取全面的基础数据。同时，建立完善的自然资源资产信息数据库和环境监测平台，需要以全面、准确的数据为根本基础。“两部”的组建有助于推动系统、全面的基础数据的取得，以此为基础，信息数据库的建立才得以更加完善，更便于审计人员合理评估潜在风险，准确了解自然资源开发利用情况，从而使审计结果更加客观公正。