2018年预算法治研究综述

张献勇,孙 美,王玉华

(山东工商学院 法学院,山东 烟台 264005)

一、2018年度召开的主要学术会议

1月25日,由中国法学会研究部、财税法学研究会共同承办的《预算法实施条例(修订草案)》专家研讨会暨中国法学会2018年第9期立法专家咨询会在北京召开。专家学者会前对《预算法实施条例(修订草案)》进行了认真审读,会上逐一发表了进一步修改完善的意见,并对有关重点问题进行了深入讨论。

4月8日,由中国财政科学研究院、中国财政学会绩效管理研究专业委员会主办,北京金凯伟业咨询有限公司承办的“中国预算绩效管理论坛——全面实施绩效管理专题研讨会”在北京召开,会议紧紧围绕中国全面实施预算绩效管理改革的路径选择、全面实施绩效管理的国际借鉴、项目支出绩效目标如何全覆盖、社会第三方参与全面实施绩效管理的对策共四个单元进行了广泛、深入、细致的讨论。

4月11日,中国发展研究基金会召开了“新时代全面实施绩效管理的最新政策与实践”专家研讨会。来自全国人大预算工委、社科院、财科院、中央财经大学的专家们从全面实施绩效管理的地方实践探索、新时代的财税体制改革、全面实施绩效管理的框架和实现路径三个方面展开了深入、细致的讨论。

4月14日,“全国政府预算研究会第五届年会暨加快建立财政制度背景下的预算管理改革”学术研讨会在山东财经大学舜耕校区举行。80余位出席会议的代表围绕政府预算“三个能力”、政府预算立法监督、全面绩效管理、预算透明度国际评价标准、中期预算管理、未来预算改革等研究成果进行了探讨与展望。

6月9日,由广东省法学会财税法学研究会、广东省律师协会、华南理工大学法学院主办,华南理工大学财经法研究所承办,广东省律师协会税务专业委员会协办的“第十五届南方财税法高层论坛”在广州举行。来自高校、科研机构、税务机关及各大律师事务所等财税法理论界和实务界的90余位专家学者就论坛主题“新时代中国特色中央与地方财税关系深化改革的难点与对策”展开了热烈深入的学术探讨。

7月5日,以“全面实施预算绩效管理的难题与解决之道”为主题的2018绩效预算比较研究国际研讨会在北京召开。来自国际货币基金组织及中国、荷兰、澳大利亚、墨西哥、印度尼西亚等组织和国家的专业人士从理论到实践、外国做法到中国经验、政策设计到大数据技术引入等诸多维度对预算绩效管理改革的路径与方法进行了充分讨论。

10月13日,中国财政学会绩效管理研究专委会换届会议暨“中国预算绩效管理论坛(2018)——新时代、新目标、新制度、新绩效”在厦门集美大学召开。会议紧紧围绕“全面实施预算绩效管理”这一主题,就实施的目标、路径、技术和方法,以及第三方合作机构的培育和发展等进行了广泛而深入的探讨。

二、2018年度立项的主要研究项目

2018年立项的国家社科基金项目有:雷俊生主持的一般项目“基于国家审计的预算执行协同监督机制创新研究”(18BJY024),唐沿源主持的一般项目“基于非对称地方财政竞争的中央均等化转移支付的效率研究”(18BJL028),李帅主持的青年项目“财税法视角下司法预算分层保障机制研究”(18CFX055),林东主持的后期资助项目“大国博弈背景下货币权力与货币安全的宪法学研究”(18FFX056)。

2018年立项的国家法治与法学理论研究项目有:王玮主持的一般课题“事权与支出责任动态调整机制法治化研究”(18SFB2046)。

2018年立项的中国法学会年度部级法学研究课题有:张力毅主持的青年调研项目“地方政府法定债务调整程序构建研究——基于中美比较的视角”[CLS(2018)Y12],曹俊金主持的自选课题“我国对外援助支出的法律控制问题研究”[CLS(2018)D85],何锦前主持的自选课题“治理模式变迁中的中国财政法治路径研究”[CLS(2018)D88],段丙华主持的自选课题“政府参与债券违约处置法律机制研究”[CLS(2018)D92]。

三、2018年度出版的主要学术著作

朱芳芳著《基层公共预算改革——从控权到赋权》紧扣当代全球治理改革理论与实践趋势,从跨学科视角对公共预算改革的属性、特征及其与民主化的关系进行了历史和系统梳理,针对中国基层公共预算改革现状及面临挑战进行了深入分析,总结了典型案例中可复制推广的成功经验做法。[1]

马洪范等著《政府预算报告的国际比较与借鉴》指出,主要发达国家预算编制经过长期持续发展,已经成为一种集政治、规划、管理、财务、沟通、技术于一体的重要活动,形成了比较成熟的预算报告体系,国外预算报告的编制、体例和内容等具体做法,对促进我国预算报告的改进与完善具有重要的启示和借鉴意义。[2]

张献勇著《预算立宪比较研究》以《世界各国宪法》为资料来源,在概述财政宪法、预算宪法的基础上,分别就各国宪法文本中的预算原则、预算编制与提交、预算审查和批准、预算执行及对预算执行的监督、民生预算、独立机构预算、公民与预算进行了比较研究。[3]

乔燕君著《中国税式支出的预算治理安排研究》研究了中国税式支出的预算治理安排问题,提出税式支出融入良好的预算治理安排是从根本上解决税式支出可靠性和有效性的理想可行方法。将“良治”的基本原则与税式支出的治理安排进行结合研究,认为融入“良治”原则的预算程序、报告和评价机制是税式支出预算治理安排的基本框架。[4]

四、2018年度预算法治研究的主要学术观点

2018年度预算法治研究的学术观点主要集中于预算法治基本理论、人大预算监督权、绩效预算、地方债务等方面。既有对以往年度研究问题的持续关注,也呈现了本年度新的研究热点和关注视角。

(一)关于预算法治基本理论

胡明通过阐释财政权利的理论基础、财政权利体系的法理基础,结合中国财政法治实践,提出财政权利体系及其制度构建。[5]蒋悟真从法学研究的能力范式视角审视了预算法现代化问题的本质,并以此建构了符合国情的现代预算能力体系。[6]陈治认为财政权正在向追求形式控制与追求结果导向的实质控制并重的方向转型,建议加快实现以结果为导向的财政权实质控制,以适应现代国家财政活动的控权要求。[7]

(二)关于预算权配置

陈治从国家治理的视角反思预算权的配置,主张预算权配置应当实现参与性、有效性、问责性的目标。[8]翟帅认为《预算法》无法解决预算权力配置的失衡问题,应在《宪法》中设计预算权力体系。[9]豆星星、王俊从预算分权的理论基础入手,提出应从《宪法》《预算法》的角度明确预算分权的法治化模式,并从具体制度安排方面提出建议。[10]

(三)关于人大预算监督

王维国、王石磊以预算法治的视角,主张从完善预算法、全口径预算、增强人大预算监督权的操作性以及问责等方面加强人大作为权力机关对政府预算的制约和监督作用。[11]许聪以30个省级预算监督条例(决定)为样本,分析了预算法实施4年来地方人大预算监督权力从理念到制度的创新之处,同时也认为目前仍未能实现预算监督权力的实质化,还需深入预算权力配置改革。[12]邓力平在“以人民为中心”发展思想指导下,研究新时代人大对国家预算的审查监督与对国有资产管理的监督,并就两者的相互配合展开论述。[13]张献勇聚焦地方性法规中规定的省级预算初步审查程序,就预算草案初步方案提交主体、提交时限、审查机构、审查方式、审查意见反馈以及违反初步审查程序应承担的法律责任等作了比较研究。[14]周振超、黄守强通过对2010-2014年四个直辖市人大关于财政决算审查监督报告的产生过程和主要内容进行自评估分析,以人大决算报告的文本结构、语言表述、存在的问题及其解决建议等角度来探讨人大对政府财政资金的监督现状和存在问题,在此基础上为提高人大决算监督能力和完善人大审查监督制度提出具有建设性的政策建议。[15]邹之昕认为人大要通过加强预算审查监督能力建设、健全预算支出联网监督系统机制、推动审计监督与人大监督有机结合、重视发挥预算绩效监督的作用等,实现“三公经费”全口径预决算审查监督,切实推进“三公经费”的监督治理。[16]林婉等针对当前政府预算支出执行过程中存在的问题,提出应明确纳税人预算监督主体地位,尽快制定实施《财政监督法》,完善各级人大常委会的预算监督,推行项目预算执行阶段审计和经常预算执行过程抽查审计,完善预算支出绩效评价体系,完善政府预算支出执行过程信息公开制度等措施,以提高政府预算支出执行过程中法律监督的有效性。[17]段鸿斌针对全国人大常委会对货币政策监督弱化的现状,提出应进行全方位监督,区分不同的经济时期体现不同的监督重点。[18]

(四)关于参与式预算

程国琴认为参与式预算是现代财政制度的实现路径,也是预算法限权和确权思想的体现,建议将预算参与权纳入到预算的各个环节。[19]王婷婷针对当前我国地方政府关于参与式预算制度存在的问题,提出推进预算参与的制度化、建构预算参与的适格主体、扩大公众参与预算的范围以及规范预算参与的程序与方式等完善对策。[20]

(五)关于绩效预算

朱斌认为可以通过绩效预算制度来防治腐败行为,我国《预算法》中关于绩效预算制度的相关规定可通过建立系统的绩效预算法律制度来完善。[21]马国贤、任晓辉认为为全面实施绩效管理改革,应进一步明确全面绩效管理的范围、模式和原则,并从领导机制、评价机构、指标体系和信息系统等四个方面进行了路径和方法研究。[22]何文盛、蔡泽山认为未来我国应从完善预算绩效管理的法律体系、构建预算绩效评价指标、强化预算信息管理系统和落实预算管理中的审计监督等途径加快推进预算绩效管理。[23]史洋等在回顾绩效预算研究文献和绩效预算发展沿革的基础上,分析了OECD囯家绩效预算改革的经验及对中囯建立绩效预算制度的启示,并据此提出了中囯深入推进绩效预算改革的政策建议。[24]胡溢超针对目前绩效预算评价主体存在的问题,借鉴英美绩效评价主体制度的有益经验,提出我国审计机关作为评价主体的可能性并提出相应的配套制度建设。[25]

(六)关于政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算

岳红举、单飞跃认为构建政府性基金预算和一般公共预算统筹衔接,应通过明确政府性基金预算的功能定位,厘清预算资金与其他财政资金的边界,建立政府性基金目录清单等制度来实现。[26]杨志安、贾波认为在新《预算法》的法律框架约束下,国有资本经营预算监督得到了很大改善,但在预算编制、执行、决算评价过程中仍然存在着监控不足等问题,应从明确监督主体职责、开展全程动态监督、完善预算绩效管理流程方面提出新的对策。[27]娄宇认为预算制度应当保留在《社会保险法》《预算法》以及《社会保险基金财务制度》等相关法规之中,预算平衡应当被确定为社会保险法的基本原则。[28]詹国旗认为我国社会救助资金供给结构出现了事权与支出责任配置的错位问题,应合理配置各级政府社会救助资金供给责任,规范转移支付制度,健全社会救助资金的法制化建设。[29]

(七)关于科研经费管理

蒋悟真针对科研经费的管理使用问题,建议科研经费的管理从管制模式向法律治理模式转变,重塑权力机关与科研人员的法律关系,在此基础上论述了科研权利的特殊属性及科研经费的法律治理路径。[30]张弛针对中央财政科研结余经费,建议应区分不同结余经费的类型加以有效治理,构建起一种类型化、激励性法律规制模式,实现结余经费使用外部约束与内部激励的平衡。[31]蒋悟真以国务院发布的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》为背景,分析其背后的法治理念和精神信号,预期未来科研管理政策的法治化转向趋势。[32]朱涛认为科研人员参与国家科技项目的法律基础为科技项目合同,属于民事合同范畴,对此类案件的处理应当适用合同法的违约责任,不宜以刑法的贪污罪加以追究。[33]蒋悟真,郭创拓认为我国科研经费治理亟需由管理思维向法治思维转变,由政策性文件主导向更高位阶的专门性立法主导转变,应重塑治理模式,完善科研经费支出财务报销制度、绩效评价机制以及信息公开制度。[34]

(八)关于央地财政关系、地方债务

郭锐以“选择构筑”视角分析央地财政权力的平衡,认为应根据宪法平衡央地关系的基本原则进行限制和约束,在宪法层面深入思考如何重构财政分权体制问题。[35]张婉苏认为财政转移支付法治化是新时代财政税收体制和经济体系的一项重要内容,应加强财政转移支付的程序法律控制,完善我囯财政转移支付制度法治化的目标、支付形式及主体法律责任等内容。[36]刘蕾认为地方政府债务预算约束需要相关的预算立法,我国新《预算法》将地方政府债务纳入预算管理,在控制规模、优化结构、规范行为、化解风险等方面产生了良好的效果。[37]张婉苏聚焦乡镇政府地方债务的风险与防范,主张在严格遵守《预算法》的前提下,在征税体制、财政转移支付制度、债务监督机制方面进行完善和健全。[38]李安安认为财政与金融界限不清是造成地方债务泛滥的成因,应推进财政和金融的分界,进行财政分权化改革与金融集权化改革,厘清中央与地方之间的债务责任边界、创新地方政府债务责任的追究形式、实施财政透明度建设工程,建构财政政策与货币政策的制度化协调机制。[39]夏冬泓认为为防止一般性转移支付与专项转移支付功能发挥产生混同与偏差,出现增加一般性转移支付、减少专项转移支付的情形,有必要基于转移支付的人权保障属性,为实现整体功能提供新的纠偏视角与规范途径。[40]李安安认为地方债务置换是应急性的阶段性选择,应当在确认地方财政自主权、保持央行独立性、塑造地方债务置换的市场化、引入风险责任并建构地方债务治理问责机制等方式推进地方债务置换风险分配的法治化变革。[41]丁锐认为我国地方政府债务问题凸显,构建地方政府债务破产制度存在其必要性及可行性,提出未来具体制度构建建议。[42]沈斌立足中国财政体制改革的宏观视角,聚焦央地财政关系存在的集权与分权的二元悖论,提出未来中国央地财政关系变革的破解之道。[43]

(九)关于预算调整

李英认为新预算法实施后,预算调整问题呈现规范化、透明化和程序化的特点,但仍未建立全面规范、公开透明的预算制度。[44]李英认为地方人大对同级政府预算调整的监督存在重重困难,重塑地方人大在监督同级政府预算调整中的角色与权力,需要人大审查监督政府预算全过程、提升人大监督能力、规范党政与人大的关系。[45]武雨佳认为构建跨年度预算平衡机制面临诸多现实挑战,应在预算法定和预算平衡原则的指导下,明确编制主体并提高预测水平,落实地方政府任期责任,增强人大对跨年度预算的实质审查并建立预算稳定调节基金制度。[46]

(十)关于预算公开

许诺等在分析英美国家预算信息公开经验的基础上,结合我国的历史教训,认为需要在健全预算法律、完善管理机制、强化审计监督、拓展信息渠道四个方面保障公民的知情权,以促进权责对等,从而发挥国家预算的治理作用。[47]缪小林,赵一心对我国省级财政透明度情况进行分析,从公开主体、公开客体及公开环境三个层面探析了我国财政透明度的制约因素,并提出相关政策建议,以期提升我国财政透明度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。[48]王银梅等认为我国目前公众参与预算公开的程度和效果不容乐观,可在完善法制体系的基础上,采取相应的措施逐步实现公众有效参与预算公开。[49]张琦,郑瑶从中央部门预算信息公开后的媒体关注入手,实证分析了媒体报道对政府决算信息披露质量的影响,发现媒体报道能够有效提升政府决算信息披露质量,为中国既定制度背景下,如何提升政府预算公开中媒体报道的信息治理效应,提供了经验证据支持。[50]

(十一)关于预算的历史和比较研究

敖涛、付志宇认为近代预决算理论体现了民主、法制等现代性理念,为当时中国的预决算实践提供了理论引导,也为当前我国的预算制度改革提供了参考与借鉴。[51]马洪范、王琳从美国联邦政府预算立法权与行政权关系变迁的过程、变迁的动力方面进行分析,对我国建立现代预算制度提出了可资借鉴之处。[52]杨华通过整理日本在财政管理、政府预算方面的制度设计和改革经验,就改革和完善我国政府预算管理体制、建设现代预算制度提出了思辨性借鉴和思考。[53]周伟介绍了印度中期预算管理改革的原因、现状及未来改革方向,对我国正在进行的中期预算管理改革提出了一些建议。[54]苟燕楠等以俄罗斯 2018 年联邦预算的制定过程为例,发现俄罗斯联邦预算体系在机制化、公开化和信息化等方面取得良好效果,但宏观经济和政策执行能力成为最大的制约因素,俄罗斯联邦预算过程的改革路径可以为我国预算改革提供可资借鉴的经验。[55]

(十二)关于改革开放40周年专题研究

高培勇回顾了中国财税改革40年的基本轨迹、基本经验和基本规律,认为经济的市场化必然带来财政的公共化,国家治理的现代化决定着财政的现代化,加快建立现代财政制度,是中国特色社会主义新时代财税体制改革的必由之路。[56]马蔡琛、苗珊回顾了改革开放四十年来我国预算管理制度的改革和转变,认为建立完善的现代预算管理制度,还需要从提高预算资金的配置效率和支出效果、加强总额控制、强化预算监督等维度加以探索。[57]张驰、冯利红将四十年来的政府预算制度改革分为四个阶段,分别从国家治理角度总结改革成效,在预算编制管理权责、预算法制化的具体制度设计以及预算体系内部衔接等方面发现问题,并从改进预算理念、整合预算体系、改进预算编制、推行绩效管理四个方面给出建议。[58]

(十三)关于新时代主要矛盾与财税法回应

许多奇、唐士亚以我国社会主要矛盾的转化为背景,结合财税法的社会性和调控性论述了财税法的衡平发展功能,并从税收公平、财政转移支付和创新激励财税政策的法治化方面实现财税法的衡平发展功能。[59]王桦宇认为借助财税法思维化解新时代社会主要矛盾,应通过调整和规范政府间财政关系、政府预算和税收制度,加快建立现代财政制度来实现。[60]马海涛、郝晓婧结合当前社会主要矛盾以及十九大报告对财税体制改革提出的新要求,从中央与地方财政关系、预算管理、税收体制三方面提出改革的具体思路。[61]高桂林、黄诗卉认为财政法治与社会发展现状密不可分,根据社会经济发展不平衡不充分的新形势,应当以改革方向为指导,向着财政法治化方向发展。[62]

(十四)关于预备费

李建人建议完善预算法中预备费的提取和使用管理,应明确规定提取比例下限,设置财政专户,实行滚动预算、基金式管理,建立统筹调剂制度。[63]

五、2019年预算法治研究展望

紧密结合生动的实践开展研究,可能是预算法治研究的重要特色。预算法治研究离不开预算法治实践的积极助推,也需要预算法治实践的检验证明,这就需要研究者下大气力开展实证研究。笔者预想,2019年预算法治研究将带着强烈的问题意识,瞄准预算法治实践,以中国特色社会主义法治道路、理论和制度作为构建中国预算法治理论与制度的指针,逐步形成中国预算法治研究的学术品格。第一,随着2018年9月1日中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》,关于绩效预算的法治研究将继续升温。鉴于绩效预算的复杂性,这方面高水平研究成果端赖于研究者良好的法学、经济学和政治学等学科知识的储备。第二,由于经济下行压力加大和减收增支因素叠加影响,2019年财政收支矛盾将更为突出,而如何运用法治手段化解收支矛盾,会引起研究者的关注。第三,广州市正对现行预算审查监督地方性法规进行较大幅度的修改,拟在2019年提交市人大通过。近年来,广州市在人大审查监督预算方面走在了地级市的前面,积累了较为丰富的经验。广州市人大预算审查监督地方性法规修改的内容与实施状况以及能否提供一个全国范围内强化人大预算权的地方样板,值得期待和研究。第四,由于预算拨款法案未能通过,美国政府从2018年12月22日开始在一年内第三次“停摆”,这也是40年来美国政府首次一年内停摆三次。这一现象的原因及造成的影响是什么?有没有必要从制度设计上加以改进以及该如何改进?对于其他国家特别是中国有什么启示?这些问题均有待于研究者的积极回应,对这些问题的回应有助于进一步提高预算法治比较研究的水平。