社区网格化中信息孤岛的破解机制分析

张荣铮，赵 勇

（中共上海市委党校，上海 200233）

在城市的现代化治理中，社区网格化成为了全国各地区普遍采用的社区管理模式，而网格化发展的基础就在于数据的无缝连接与传输，在我国的社区管理发展中，对于社区网格化的实践，是先于理论研究的，社区网格化的实践最早开始于2005年的北京东城，但是相关的理论研究却是在2007年之后，虽然在实践中“信息孤岛”的瓶颈早已存在，但是由于相关理论的缺乏，导致社区网格化中的“信息孤岛”一直存在。党的十九大报告提出，推动社会治理重心向基层下移，把人力、财力、物力更多投到基层，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。同时需要以党组织为核心，以多元化治理为手段，吸引第三方社会力量广泛参与，不最终形成共建、共治、共享的社会治理格局。［1］在如今的社区管理实践中，全国社区网格化管理模式已经显现出多元的趋势，虽然全国范围内各社区在网格化发展时间上参差不齐，但是在现代网络信息技术的普及下，使得各社区都建立了比较完善的以信息系统为平台的网格化动态管理。厦门市J社区和海口市K社区作为社区网格化发展的示范型社区，在社区网格化的发展过程中遇到过很多技术性、理念性问题，随着网格化不断深入发展，“信息孤岛”的问题也逐渐显露出来，打破“信息孤岛”就成为社区网格化需要解决的主要问题。

目前针对“信息孤岛”问题的已有研究主要集中于公共部门政务数字化层面［2］，目的是为了提高公共部门的行政效率，而对基层政府尤其是社区基层治理层面的研究却少之又少，解决社区网格化平台存在的“信息孤岛”问题，就成为了社区网格化发展的重中之重。

一、信息孤岛的内涵

社区网格化中的信息孤岛，指的是在城市社区网格化发展过程中，由于组织内外信息技术不对称，制约了组织内外的信息沟通效率和传递渠道，使组织内外无法实现信息资源的高效利用和共享，进而产生了组织与外部之间信息相互孤立且闭塞的处境。

城市社区，在很多地区与街道办事处、居民委员会相结合，作为基层自治组织，是我国基层群众自治制度中非常重要的组成部分，对于我国建设“服务型政府”具有非常重要的推动力。在城市社区的网格化进程中，积极运用现代信息技术是提高行政效率，提升人民满意度的有利选择，但是，随着现代信息技术嵌入社区管理的程度不断加深，信息孤岛的影响的作用就逐渐扩大，对于政府信息资源的整合和共享十分不利，不仅阻碍了“服务型政府”的发展，也抑制了城市社区的发展。

二、社区网格化中信息孤岛产生的负面效应

信息孤岛是信息化发展阶段性的表现，政务信息化都要经历从初级阶段到高级阶段的发展，由于在信息技术引用阶段，对技术的引进没有形成规范配套的引用，从而导致数据标准不一致的问题，信息孤岛对社区网格化的影响主要表现在以下几个方面：

（一）加剧了社区网格化信息共享的难度

由于社区作为城市居民自治机构的一部分，因此作为公共部门，其显著的特征就是非市场性［3］，各社区按照网格化的方式进行社区内的信息收集，社区组织掌握社区内部的信息数据，但是社区间采用不同的数据标准，使得数据间的对接不能达成统一，这就使得社区、民众和上级部门之间形成了信息孤岛。在进行区域协同发展的时候，这种信息共享的难度无疑降低了政府部门的行政效率。

作为信息共享的第一个步骤，社区信息的收集成为了重要的环节，将社区信息集中起来加以利用，能够为区域的共同决策带来良好示范，统筹区域协调发展，作为十六届三种全会上提出的科学发展观的重要内容，是社区治理必须学习的过程。但是社区对于信息的垄断使信息孤岛的问题不断加大，纵向与横向间的信息不能自由的流通，这就造成信息滞缓的问题，在短时间内社区自治组织内不能够及时获取信息，间接的降低了社区组织内行政效率与积极性，这都是由于社区组织未能加强对外部信息的沟通与获取，在与上层部门的信息传达过程中，各个社区的信息不能做到时效性，这就给上层部门的系统协调发展决策带来了一定的难度，这样的政府决策也会出现偏差，反过来对社区的指导性政策带来“蝴蝶效应”，经过长时间的发展，必然会给社区组织的行政工作造成困扰，严重的影响了社区内部的行政效率。

（二）增加了社区网格化平台之间的交流成本

在社区之间的相互学习中，会产生无形的交流成本，这样的交流成本是无法回避的，为了提高社区组织学习的效率，就必须把这种交流成本降低。社区之间的交流成本主要指的是金钱成本，时间成本和机会成本。首先，交流成本中的金钱成本，社区之间相互学习，为了将外来经验引入本地城市社区中，需要支出相应的预算，配套系统的学习、管理经验的培训都需要付出相对应的金钱成本。时间成本指的是社区组织在学习交流过程中所付出的时间代价，信息孤岛的存在，无疑是增加了时间成本，由于所信息流通的不通畅，为了达成数据标准一致，城市社区就要额外增加时间成本学习来匹配数据系统标准。而机会成本就是社区组织在学习的过程中，为了满足统一标准的要求和资源需要，就需要放弃那些不符合标准的数据成分，信息孤岛间接的提高了城市社区之间的机会成本，降低了城市社区信息化平台的容错率。

（三）耗费了城市社区的公共资源

建设社区数据平台的目的是为了提高信息化程度，提高社区组织的行政效率，社区在平时的社区信息收集中得到了很多信息资源，受制于信息孤岛的效应，社区掌握的数据运用的效果不能运用于社区民众。在党的《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。此后，网格化管理运用的信息化应用相继建设起来，比如，政府网站以及各部门的政务微博，虽然完成了组织上下达的政务信息公开透明的任务，但是由于缺乏集中统一管理，使得这些信息化建设的应用没有落到实处，后台缺乏专业技术人员管理，造成了这些应用不能满足公众查询、反馈的要求，极大的浪费了社区组织的公共资源，也降低了民众对城市社区组织的信任感。同时，以信息网络技术为基础的网络数据资源，也需要随着科技的发展不断的更新迭代，但是政府部门从安全性和更新成本上来考虑，并没有及时更新数据平台的应用版本，导致政府信息资源出现了严重的滞后性，企业与市场中所运用的网络技术飞速发展，这就造成了政府与企业、市场之间的信息脱节。

同时，社区在对信息数据平台进行资源投入的时候容易造成一种误区，虽然认识到了信息孤岛所产生的负面效应，但是信息孤岛并不只是单纯的硬件和信息技术问题，而是从制度，经济、文化等多方面促成的问题，如果盲目的进行人员、资金、资源投入，是不能够解决信息孤岛所带来的问题的，在进行资源投入的同时，需要认清建设信息数据平台时，能够产生的作用，以此为起点，对症下药，以最少的成本解决最多的问题，从2016年发布的各城市电子政务发展情况调查报告中我们可以得知，在多数城市中，已经建立了非常先进的信息技术基础平台，但是与之相匹配的服务模式、技术人员的投入和软件更新版本却出现了脱节的情况［4］，这样造成的后果就是信息应用平台出现了一定范围内的“闲置”情况，这样就造成了严重的公共资源浪费。

（四）打击了城市社区间合作的积极性

信息数据平台建立的初衷，是为了每个社区都能参与到城市建设规划中来，从而加强社区间的互惠合作与凝聚力，但是信息孤岛的产生逆向推动了这一过程。上级政府构建信息化平台，就必须将正确的任务信息传达给城市中的各个社区，同时也要保证社区间信息的自由传递和反馈，这样才有利于社区间相互合作的积极性。信息共享平台建立的基准原则，就是要保证信息传递的正确性、有效性、时效性。一旦系统内某一环节出现误差，就会导致信息遗失、信息泄露等多种问题，从另一种角度看，信息的丢失会传达错误的信息，会对社区组织内成员的认知产生不可预计的后果，不仅影响社区行政效率，更是降低了社区间合作的积极性，社区间信息不能够及时的共享，就会对社区彼此产生一定程度的误会，产生警惕性，收缩信息传播的时效性和正确性，加剧社区之间的矛盾。

三、社区网格化中信息孤岛的形成原因

（一）电子政务信息化发展的滞后性

目前，随着中国成为世界第二大经济体，中国的信息化取得了巨大进步，逐渐摆脱计算机技术、网络技术与信息技术落后的局面，我国整体的信息化阶段正处于信息化进程中的第二阶段，正逐步迈向以云计算、大数据为代表的第三次信息化建设的潮流。在信息化的第一个阶段中，主要特点是信息发展主要集中于单独部门中的单个系统应用，二十世纪八十年代，我国政府主导了“会计电算化”的发展，在改革开放的浪潮下，国内的企业开始引入信息化应用平台，但是从信息化应用的范围来看，信息数据的应用主要集中在单个部门的运作之中，部门之间的信息交流和整合几乎没有。信息化的第二个阶段开始于1995年之后，得力于计算机技术、网络信息技术的发展，信息化的取得了爆发式发展，在信息化的主要发展内容上来看，信息化市场上出现了适用于企业的配套信息管理软件，满足了各行各业的信息化发展需要，并逐步在系统上取得了标准的规范统一，而信息数据的应用实现了跨部门，在组织内部实现了信息的整合，并将信息应用技术外延，与其他组织进行信息交流。而信息化的第三阶段的主要标志是电子商务的兴起，互联网公司蓬勃兴起，将云计算、大数据等新兴信息技术扩散到整个市场中，实现了由信息技术到数据技术的转换。［5］此时，信息化的数据应用范围，开始实现由内部资源的集成扩展到外部的资源管理，开始构念“生态圈”的概念。

在信息化的发展阶段中，需要注意的是，仅有少部分高新企业与互联网企业实现了第三阶段的起步，这是因为这些企业能够全方位的更新迭代所运用的信息技术，而政府部门等公共组织由于其自身的特性，不能够及时跟随市场来更新运用的信息系统正在处于信息化发展阶段中的第二阶段，这就是电子政务信息化发展所特有的滞后性，与市场相脱节，信息孤岛成为这一阶段企业和政府部门所面临的主要问题，因此如何解决政府部门内的数据的共建共享，就成为信息化第二阶段的重中之重。

（二）信息系统采用的标准不一致

由于信息化的第二个阶段在20世纪90年代中期便开始，而社区运用信息化平台更是有滞后性，在进行信息化建设的初期，位于海口市的K社区，采购信息技术的城市社区组织以组织内部的信息需求出发，开发或引进了适用于自己的信息系统，这就造成了海口市不同社区采用了不同信息系统，而这些信息系统又采用了不同的数据库，而这些数据库来自于不同厂商，版本的不同又给数据共享加大了难度，这些数据库之间互联机制只适用于相同厂商的相同版本，城市社区组织在设计之初并没有从长远的角度来看待数据共享问题。同时，厦门市J社区在信息化平台建设推广时，市民反映不同的机构设立的信息化系统采用的标准不统一，没有达成“一网通办”的预期效果，反而造成了“线上+线下”双要求的尴尬局面，统一系统数据标准成为了当务之急。

（三）城市社区组织的制度不完善

这里指的社区组织的制度问题，更多的是源于上级政府部门所带来的政策下放，在政府部门等公共组织中，管理制度的束缚在一定程度上阻碍了信息的传递，虽然大多数社区采用了同样的数据系统，但是各社区由于面临不同的自治任务，制定了不同的组织制度，这就给信息共享带来了制度上的问题，例如，厦门市J社区虽然有建设信息化平台的要求，但是由于厦门市是一个多民族地区，各民族相应的城市社区组织又建立不同的规章制度，这就造成了“技术先行，制度落后”的局面。另一方面，城市社区的政务信息的收集、整合、传输、公开和共享制度也造成了信息孤岛的加深，社区信息的流程制度需要做到公开透明，否则会给各个社区组织之间留有自主操作空间，各社区只能从自身的实际利益出发，自主选择将要发布的社区信息，长此以往，这种制度形成信息数据筛选机制，在保有重要社区信息的同时，在一定程度上也会剔除掉一些重要信息，不利于保证社区信息的准确性和及时性，而上级政府部门的为了维持政绩，也给下级城市社区组织提出了要求，海口市K社区在组织人事制度上没有及时吸纳信息化建设所需要的专业技术人员，而现有的人员没有及时更新信息化平台建设所需的专业知识，信息的利用与共享由横向平行逐步转换为纵向层级间的流动，转变了信息化建设的总体目标。各社区间的制度不同也延伸到了信息数据平台，在制度层面使信息共享提高了成本。

（四）社区普遍缺乏信息发展与维护的需求

目前社区治理的信息化应用上整体处于供给侧为主的发展模式，社区采用新兴信息化技术来提高社区治理的效率，从治理效率角度来讲，进行信息化建设的要求是由高层领导者来决定，是为了社区能够长远、高效率的发展，而且也能够满足区域协调发展，但是对于城市社区组织人员和普通民众的角度来看，他们对信息化的要求并没有那么敏锐，导致在社区信息化发展过程中需求侧不能及时反馈于社区组织。另一种情况是，城市社区组织人员和普通民众对社区信息的需求十分强烈，但是由于信息化的建设仍不充分，导致信息数据不能够及时的传递、及时的进行共享，因此使那些对于社区内信息需求强的人逐渐衰减了需求。厦门市J社区就是由民众推向政府的由下往上的典型案例，厦门市J社区、海口市K社区作为全国著名旅游景点，是互联网经济发展的关键地点，信息化发展的内在需求也逐渐推动上层建筑来满足经济发展的要求，这种信息共享的需求没有能够及时的传递。从以上几点可以得出，信息化的发展不仅是信息技术的迭代更新，也取决于社区对其发展的需求程度。

在长期的信息化建设中，由于社区组织对信息建设的需求并不明确，而且并没有相应的专业技术人员，导致了社区对信息化建设产生认知误区，认为信息化建设只需要引进大量的信息化设备与技术即可，这种盲目的做法使得社区组织忽视了信息资源的建设，因此大量信息基础设备处于“半闲置”的状态，这种重视硬件但忽视软件的做法，使得信息化建设进入瓶颈期。厦门市J社区在搭建城市社区云技术平台前期，投入了大量财力与物力，由于没有充分构建社区信息化的发展理念，造成了构建理念与现实技术条件脱节，并没有产生城市发展规划中的效果，这就使得信息建设平台与社区发展理念、人员匹配达成协调一致。

四、社区网格化中信息孤岛的破解机制

目前，各省市各地区的城市社区组织为了优化公共服务改革的重要内容，纷纷采取一系列措施推动社区间数据服务相互联通，以此来打破信息孤岛。本文从多个社区的改革措施为立足点，分析各个社区信息化改革措施的关系与属性，将各种措施进行汇总提炼，探讨目前我国社区网格化破解信息孤岛的最优方法。

（一）积极引导建设城市社区云技术平台

在城市社区中，面对着越来越冗余的数据，如何处理、运用好收集到的社区数据，成为基层社区面临的一个重要问题，为此，有些地区的社区就积极引进、建设云技术平台。例如，厦门市J社区就在努力建设“社区云”平台，将综合网上政务大厅、社区管理、便民服务、社区互助、电子商务和社区主动服务相结合，努力建设衔接衔接智慧城市的综合社区平台，社区在进行信息化建设时引入云技术平台，可以使整个社区的信息资源与信息基础设施达到效用最大化，并在基础性服务实现自动化管理。“社区云”平台提供了双向沟通的渠道，一方面，云技术平台不仅能使社区组织更方便的为社区居民提供公共服务，另一方面，社区居民也参与到云技术平台中来，从“被动”接收到“主动”参与，积极参与到社区的信息化发展中来，厦门市J社区利用其自身所处环境的优势，与云计算企业进行积极合作，积极落实配套设施、人才资源的落实情况，将“云计算”与社区紧紧的结合在一起。海口市K社区在城市化逐渐加深的背景下，在原有的资产管理平台和财务管理平台基础之上，积极引入云服务技术，提升群众的操作便利度，运用云服务平台，虽然没有解决标准不统一的问题，但是云服务平台的易适配性，使得不同平台，不同标准的数据都能够及时上传到云服务平台之上，这样就能够对社区集体经济的资产进行实时监控，有效防止了人为漏洞，当社区公共资产进行交易时，云服务平台能够划分交易类型，自动进行交易的详细流程，从资产审核、立项申请、交易详情公开、结果公示到最后的合同签订，实现自动化管理和监督。同时，将云服务平台落实到终端，海量的社区数据经过云计算技术的处理，不仅公开“三资”信息数据，也将社区信息数据、党组织信息。社区服务事项汇总，向社区民众清晰的展示出来。［6］

（二）推动建立统一的信息数据共享平台和标准

虽然社区网格化建设的目的是为了提高网络组织的沟通协调能力，以便于社区网格中出现的问题能够被及时的发现并解决，但是对于信息数据平台的建设还处于滞后性，信息化建设初期所采用的信息共享平台由于资金不到位，版本更新落后、专业技术人员欠缺等原因，处于“半闲置”状态，严重降低了社区网格化的办事效率。在全国范围内，大部分社区存在着积极采购高新技术硬件，却对软件的重要性视而不见，导致了软件版本的落后影响了硬件的高效率应用。为了解决这一矛盾，全国多个社区致力于实施相关的措施来摆脱目前的信息化落后的状态，厦门市J社区为实现“社区网格化”管理的优化，积极进行统一数据标准的信息平台建设，厦门市J社区积极跟进“智慧厦门”的城市发展战略，在厦门市政府的统一领导下，J社区把握住了信息化社区平台的发展目标，拨付相应的款项，在原有的信息化建设的基础上，继续加大信息化投入力度。同时重视对平台建设的技术性支持为了避免重蹈覆辙，在建设信息数据平台时，采用相同标准的信息系统与数据库，将各种类别的信息化平台统一对接起来，并预留外部信息共享接口，并建立各种高新信息技术，如信息整合管理平台、全球定位系统、以及4G移动网络技术，为“智慧厦门”的建设打好硬件、软件设施基础，努力实现智能化、一体化的信息共享平台。［7］而海口市K社区建立统一标准的社区信息平台是解决自身存在的问题，为了实现社区的精细化管理，也为了实现彻底解决社区的人口信息问题，向海口市相关部门建议，让市级单位统一协调，全市范围内建立统一标准的社区信息化服务平台，在社区网格内开展更加深入的信息搜集工作，保证社区精细化管理的实现。［8］

（三）完善社区的信息化管理制度

信息化管理制度，是决定社区信息化建设能否朝着正确的方向前进的重要指标，也是信息化建设在发展过程中能否保持良好态势的保证。战略管理在信息化管理制度中的地位举足轻重，能够为信息化发展指明道路，厦门市J社区为其网格化发展提供了完善的制度保障，为了保证网格化管理的良好运转，不断改革管理制度，从人才引进、信息化系统、服务系统等多方面，保证信息化管理制度的发展。［9］社区组织的制度建设，要明确信息化建设的目标是为民服务，提高行政效率，确定信息化建设的需求，信息化基础设施的管理与保护也需要制度来加以确立。信息化建设不是一朝一夕的，是随着时代不断发展变化的，要避免信息化建设的“雷区”，确立清单式管理，在不同的时代背景下，需要遵循以信息共享为核心的建设方针，其次，要做好信息管理、技术人员制度的建设，长期以来，数据平台没有得到重视，对专职技术人才也没有相关的培养，技术人才与数据系统的配套至关重要，根据社区信息基础设施的要求，确定技术人员的能力要求，对于信息系统后台的日常维护，是信息技术人员的职责，保障落实好相关的福利薪资制度。海口市社区网格化管理平台中，海口市实施了三项措施来完善相关制度，首先，完善信息平台建设的法规政策，海口市政府从顶层设计出发，为社区网格化的发展打下了良好的基础，由于信息化带来的自由度较大，没有清晰明确的法律法规，很可能使信息化平台的发展无法运行，也为社区管理工作人员提供了日常工作的准则，在信息化发展阶段，各部门可以根据信息化制度来监督衡量自己是否完成了自身的职责。其次，增加了信息化建设的投入，为了补缺资金不到位的短板，海口市政府在资金投入上向网格化信息平台倾斜，在财政层面设立信息化专用资金，保证信息化平台的更新维护，同时也与市场、企业积极合作，引入社会资源以保证社区信息化建设不与时代发展脱节。最后，海口市也与多方协调，明确参与到信息化平台建设的单位的责任，确保建设过程中信息传递畅通，因为作为基层自治单位，社区机构没有能力与上级单位或平行单位进行协调，海口市政府就积极落实相关制度，保证各部门积极参与到信息化建设中来，充分发挥网格化管理的优势，减小改革发展途中的阻力。

（四）建立社区信息化管理与维护专职队伍

在我国进入信息化发展初期阶段，在行政管理体制的僵化使基层社区难以根据社会发展及时调整社区管理服务，社区组织的工作还停留在低效率的纸面化阶段，由于在为居民服务的意识还不清晰，多数社区人员还无法从低效率的工作中脱离出来。在推行信息化平台建设之后，信息化管理人才与数据系统的匹配也没有及时进行，对相关领域的人才也更加需要。海口市K社区从三方面加强了人才队伍建设，一是转变基层社区人员机制，通过不同的方式培养社区数据平台的人才，二是由于信息化处于不断发展的阶段，因此要持续跟进对信息化人才的培训与教育，加强社区数据平台管理人员的更新、维护能力。三是要设定相应的人才门槛准入制度，纳入人才资格认证制度的范围内，防止基层机构出现冗余的现象，最后，要不断提高信息化人才的薪资福利，使信息化人员与社区组织人员施行同样的保障政策，只有这样，才能使基层组织中的信息管理岗与社会中的信息工作达到同样的吸引力，不断壮大基层组织信息化队伍。［10］厦门市J社区在人才队伍建设上提出了新的措施，就是建立信息化“梯队式”队伍建设，在社区工作的人员中，人员结构主要是年龄偏大的老年人，且女性人员占多数，造成的问题是基层人员活力不足，缺乏使组织持续发展的凝聚力。

五、总结

在社区网格化的发展过程中，需要明确的是，信息孤岛是在信息化发展初级阶段必然出现的情况，要正视信息孤岛的存在。要打破信息孤岛，是需要各个社区通力合作、并有相应的信息化技术来支撑，社区网格化的发展是一个漫长而又复杂的过程，在云计算和大数据当道的今天，如何推动社区网格化中的信息建设从第二个阶段转向第三阶段，是接下来的社区发展中需要持续关注的问题。