政府科技创新宏观治理机制研究

杜胜利

（中国人民警察大学 政工系，河北 廊坊 065000）

科技创新治理改革无疑要涉及到政府和市场这两种基本的资源配置机制，这也是我国全面深化改革的中心问题，无论是从经验方面还是从教训方面，我国现在的改革方向，就是坚持市场配置资源的决定性作用和更好的发挥政府作用，我国政府科技创新宏观治理机制的改革路径也正是沿着这一方向而进行的。

一、政府科技创新宏观治理的必要性

科技创新是有规律的创造性破坏活动，“深化对创新发展规律、科技管理规律、人才成长规律的认识”［1］，是科技创新的关键举措。科技创新管理就是要根据科技发展规律和创新活动规律，对复杂而不确定的科技创新活动进行管理。管理与科技创新之间具有直接的正相关性，科技创新管理需要创造一种新的更有效的资源整合范式，在管理思想、管理制度、管理体系、管理组织、管理模式及管理人才的培养等方面符合科技创新规律，才能实现双方的良性互动。

20世纪中期以后，基于资源配置中的市场失灵和政府失灵的两难境地，西方政治学家和管理学家率先提出了治理理念，试图找出市场机制与政府宏观干预机制的科学结合方式，治理被认为是解决市场失灵和政府失灵的重要机制，是实现资源优化配置的第三条道路。发达国家的政府管理理念和实践也随之发生了根本性变革，由公共管理发展为公共治理，注重强调企业、市场和社会的多元主体作用。政府由“统治”变为“治理”，目的是通过协商与合作解决公共产品的供给和社会秩序问题。根据新的政府公共管理理论，治理是指政府的权力或强制并不是实现目标的唯一途径或主要途径，而是更强调非政府力量的参与，发挥多重治理主体的作用。治理强调的社会参与度，要求各科技创新主体之间密切合作，在治理过程和方法上，更加关注多方诉求，使之更具适用性，以达到共赢的局面。基于政府传统治理理念的创新，在科技创新治理中，政府是治理主体之一，不再是资源和机会的绝对垄断者，不能再主要依靠行政权力来分配科技资源以解决科技创新问题，尤其是在现代市场经济中，更多依靠政府之外的市场和社会力量去实现科技创新目标是科技创新治理的主要趋势。总之，政府宏观治理理念表达了这样几层涵义：一是市场的决定性作用是其应有之义，政府宏观治理是建立在市场经济基础上的，所有政府行为都是在市场经济的基础上发挥作用的；二是政府是宏观治理权威主体，而不是可有可无的主体之一，政府不仅是治理活动的参与者，而且是治理活动的组织者和领导者，政府行为是决定治理效率和效果的决定性力量；三是在前两个前提的基础上强调治理主体的多元化、治理结构的网络化、治理过程的互动性、治理机制的灵活性、治理行为的法治化和制度化等等。理想的治理目标是实现成熟的市场经济和理性的政府行为的结合，最终实现资源的最优配置。改革的一切方面都是要达到这样一种理想状态的努力尝试，改革的一切活动也是无限接近这一理想状态的过程。

科技创新是科技与生产力发展紧密融合的复杂活动，是推动生产力发展的决定性力量，其构成要素既包括创新主体，又包括创新环境，而政府既是科技创新的重要主体，又是科技创新环境的主要影响者。科技创新活动本身的复杂性及其在社会生产力发展中的重要性，使得科技创新宏观治理成为各国政府的必然选择。又“由于科技创新事关国际竞争力，是国家安全的重要影响因素，因此，科技创新领域的政府调控也成为现代国家或地区的一种常态。”［2］

新古典学派支持政府在科技创新中发挥重大作用的一般理论认为，政府科技创新行为的合理性在于科技创新过程中的市场失灵，即在市场机制发挥充分作用的条件下，无法有效配置科技创新所需的资源。作为市场主体的企业的生产和创新活动不可避免地会存在外部性和风险性，其“经济活动对于社会整体的边际价值和对于私人部门的边际价值不相等导致的自由市场在配置资源上的非优”［3］，导致科技资源市场配置的失灵和低效率。在这种情况下，政府宏观调控可以适时弥补市场失灵，优化科技资源的配置，促进科技创新的进程。

创新系统理论认为，政府是重要的创新主体之一。政府、企业和研发机构以及教育、培训与产业结构的作用构成了一个网络系统，他们的共同作用促进了科技创新活动的进行，网络系统内部各要素的良性互动促进了技术创新效率和科技转化效率。特别是政府在制定科技创新战略、中长期发展规划、营造良好环境等方面具有不可替代的作用。政府可以通过制定和实施政策法规，管理和规范系统中其它要素的创新活动。政府可以持续推动改革，不断完善经济体制、行政体制、教育体制、金融体制、科技体制等，形成与新的科技创新模式相适应的、并能促进科技创新的制度体系。同时政府还可以根据国家重大发展需要，通过项目引导、直接投资和组织力量攻关等形式，直接参与科技创新活动。

从现实科技创新治理的经验来看，在科技创新系统中，政府也发挥着重要作用。当前，世界各国政府在科技创新中的作用总体上呈现出加强之势，所有科技强国无一例外都强调政府对科技创新活动的宏观治理。一般认为，根据政府在科技创新治理中的职能和作用发挥程度，世界各国有效的科技创新治理模式可以分为三种，一是以美国为代表的多元模式，二是以前苏联为代表的集中管理模式，三是以日、德等国为代表的混合模式。无论是哪种类型的国家，政府科技创新的宏观治理功能都是显而易见的。美国、德国、日本等科技先进国家都普遍成立了由国家最高领导人任主席的国家科学技术委员会或其他科学技术决策机构。美国政府高度重视科技创新管理，“总统科技助理（科学顾问）、科技政策办公室（OSTP）、国家科学技术委员会（NSTC）、总统科技顾问委员会（PCAST）共同组成美国科技政策管理体制中的‘四驾马车’。OSTP是美国政府中唯一以科技管理为主要职责的部门。NSTC是美国重大科技政策、战略和计划的协调机构，由总统担任主席，成员分别是副总统、内阁成员和部分主要官员。PCAST是美国重大科技政策、战略和计划的咨询机构，由OSTP主任和另外一名专家担任共同主席，成员为来自科技界、教育界和企业界的专家，主要是向总统提供决策建议。”［4］各国还普遍通过立法、制定发展规划、颁布国家科技政策等形式调动国家科技资源为经济与社会发展服务。而且政府在培育以科技创新为内核的经济竞争力方面表现得尤为明显，“近30年来，政府的作用总体上呈加强趋势。经济合作与发展组织（OECD）的报告明确强调了政府为企业提供商业环境并影响其竞争力的作用。世界经济论坛和瑞士国际管理学院在其每年进行的国家竞争力评估中，都将政府作为决定一国经济竞争力的8个基本因素之一。”［5］总之，不论是从理论上还是从实践上，政府科技创新的宏观治理作用都是显而易见的。

二、以市场化为导向重构政府宏观治理模式

完善的市场经济强调市场配置资源的决定性作用，政府调控作为市场经济的组成部分在资源配置中起辅助性作用，不论是古典的自由市场经济还是现代的有政府调控的市场经济，不论是资本主义市场经济还是社会主义市场经济，本质上都是以市场机制的自发调节作为资源配置的基础，而自发调节无所谓优劣，规律都是自发的，否则不能称之为规律，市场的缺陷本质上是人对市场经济规律认识的局限性造成的。在现实经济中，总有人适应市场，总有人不适应市场，政府宏观调控本身就是市场经济的一部分，市场经济体制完善的一个标志就是有健全的政府宏观调控机制。有效的政府宏观调控是为弥补市场缺陷而不是代替市场，是为促进市场发展而不是阻碍市场发展，它是在市场经济的前提下发挥资源配置的辅助作用，其作用范围应是市场不能或不该的领域。

当前，很多研究把科技创新模式区分政府主导型和市场主导型，把以美国为代表的称为市场主导型科技创新体制，把以日本、韩国等为代表的称为政府主导型科技创新体制，而且两者都取得了成功。这种泾渭分明的区分都忽略了一个基本的事实，那就是它们的市场经济体制都是发达的和较完善的，没有完善的市场经济体制，政府主导的成就不会持久。因此，我们现在必须明确回答，科技创新的主导力和驱动力到底是什么？唯一的答案就是市场，市场经济是人类走向繁荣的唯一道路。历史已经通过正反两方面的实践反复证明了这一思想的正确性。我们看到，三次工业革命都是首先在市场经济国家相继发生，从而改变了人类的生产方式、生活方式和思维方式。我们还看到，当前我国社会发生了翻天覆地的变化，是基于这样一个发展事实：从数千年自给自足的自然经济到引入计划经济，再到社会主义市场经济的逐步建立。从一定意义上来说，中国“富起来”阶段就是一个社会主义市场经济逐步发展和完善的阶段。由此，我们可以认为，市场经济是推动人类社会向更高文明发展的动力源泉和制度保障。只有在充分竞争和自由市场经济环境中，才能为各市场参与者提供发挥最大化潜力的空间，从而激发市场参与者不断创新技术以反映自身价值的内在冲动，这与政府经济和政策经济驱动下的市场本质不同。

市场在资源配置中的高效率，意味着必须确立市场机制在科技创新活动中的决定性作用。科技创新是一种复杂的知识生产劳动，它与一般的物质生产劳动有着类似的要素和结构，其生产要素也包括劳动者、生产资料和生产工具。科技资源配置主要是指在科技活动主体、时间和空间上，依据经济规律，实现由各种生产要素组成的科技资源的合理流动，以最大限度地提高科技产出效率。科技资源的合理配置和科技创新活动的顺利开展都离不开市场经济的资源配置功能和信息传递功能。一方面，科技创新中各主体创新活动所需要的各类要素都处于市场机制的配置范围中。我国市场化的成就首先表现在企业的自由竞争、进入和退出，市场价格及其背后的供给和需求引导资源流向效率更高的企业和行业。在市场条件下，高校等科研机构也面临着越来越多的市场影响，包括其经费来源越来越依赖于满足市场需求的技术供给能力，其科研力量越来越依赖于人才价格或者来自科研工作预期收益的激励。另一方面，大学等科研机构与企业的产出将接受市场的严格检验，通过选择机制逐渐淘汰劣势部门。这表现在作为教育部门产出的毕业生需要与社会发展需求、特别是市场需求相吻合；大学的技术供给必须与企业的需求相吻合，才能获得足够的科研经费支持；企业的产品必须能够满足和吻合市场的需求，才不至于被市场淘汰。这两方面都意味着，竞争机制将会扮演越来越重要的角色，企业面临国内国际竞争，科研机构也面临越来越明显的国内和国际竞争（引进技术与自主研发呈现替代关系）。科技创新的最终目标是经济增长，而经济增长的微观表现，一定是能够满足市场需求的企业利润和产值的增加。市场机制有效配置科技资源的模式，一般可以保证创新体系内科技、生产、销售三个环节的高投入（资金、技术、人才等）、高转化率和高产出效应。

所以，中共中央、国务院印发的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（中发〔2015〕8号）提出，“要把握好技术创新的市场规律，让市场成为优化配置创新资源的主要手段，让企业成为技术创新的主体力量”［6］，构建政府支持企业科技创新“市场需求—能力供给—环境制度”结构框架。对于我国来说，当前的迫切任务不是讨论政府该不该参与科技创新，也不应借口由于我们的市场经济不成熟，继续强调政府直接参与科技创新活动。当务之急，一是加快全面深化改革，尽快健全市场经济体制；二是政府时时要在市场经济体制下活动，不能借口市场经济体制不成熟来不断强化政府功能，否则政府和市场的关系永远不清晰。

三、不断创新政府科技创新宏观治理机制

政府宏观治理机制是一个各要素相互联系的体系，它不是单一的、孤立的抽象存在。其要素包括目标、环境、主体、动力和方法等，政府宏观治理机制就是指政府作为治理主体在一定的环境或范围内，在某种驱动力的作用下，通过选择某些方式方法实现政府宏观治理目标的过程。政府科技创新宏观治理机制的不断创新，是通过政府宏观治理系统的组织或要素之间的相互作用，实现科技持续创新。政府治理机制创新是科技创新的基础和保障，目前关键是转变政府管理职能，创造有利于科技创新的科技管理体制。

第一，建立健全科技创新政策法规。科技先进国家的一个共同特点就是支持科技创新的法律法规比较完善，而且更新及时，能够做到与时俱进。在科技创新治理方面主要是依法而行，不论是从立法方面和还是从执法方面效率都很高，法律体现的中心思想就是以市场为导向，激励创新，保护创新，鼓励竞争，激发科技创新的活力，加速科技成果的转化。在我国目前的科技立法中，某些领域存在立法真空点，存在滞后性，一些科技法律制度还欠完善，科技法律的实施仍不尽如人意。在我国，一方面，建立健全促进科技创新的法律法规。一是进一步完善《科学技术进步法》。应该在企业界和科技教育界专家的广泛参与下，结合国家目标和社会经济发展需要，完善作为科技基本法的《科学技术进步法》的结构体系和具体内容。二是进一步完善促进科技创新的法律法规体系。围绕科技创新中的人、财、物和保障措施等创新要素以及科技计划、科技研发、科技应用等创新环节，分别制定和完善各科技单行法规，根据地方科技创新实践的需求推进地方科技立法，在此基础上构建较为完善的科技法体系，为科技创新提供有力的法治保障。另一方面，完善促进科技创新政策。进一步落实普惠的财税政策，支持企业技术创新。对企业研发机构和企业技术中心以及民办科研机构、进口科研用品实行关税优惠。继续研究和推广技术人员和管理人员股权奖励分期纳税，有限合伙制创投企业投资高新技术企业的税收优惠，非独占许可使用权转让税收减免，中小高新技术企业向个人股东转赠股本个人所得税分期缴纳等政策。通过财税政策调整和金融手段应用来促进产学研有机结合和良性互动，引导科技企业向高校和科研机构的经费投入。另外，国家可以比照在基础教育方面收取基础教育附加费和公路收取车辆“路桥费”的形式，对企业增设科技创新附加税。同时对于那些主动投入科学技术和新产品自主研发、或通过科技研发合同向高校、科研机构注入创新经费的企业，可免除同等数额的科技创新附加税，投入巨大者，国家还可给予一定补贴。收取基础教育附加费和公路收取车辆“路桥费”的形式有效地促进了基础教育特别是农村基础教育的发展，并在短短十多年间就实现了我国公路特别高速公路建设的跨越式发展。国家对企业增设科技创新附加税的目的不在于国家财政增收，更不是要增加企业负担，而是希望通过建设一种机制，促进产学研的联合与互动，促进和激励企业科技创新。

第二，赋予科技创新活动更大的自主权。充分发挥企业科技创新的主体作用，鼓励支持高科技企业发展，支持大中型企业建立高水平的研发机构，加大研发资金投入，积极进行产品关键技术、核心技术的研究。激发小微企业技术创新，政府要不断完善有利于科技创新的平台建设。再造科研项目管理流程，赋予科研人员更大的科技创新自主权。2018年7月25日，国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》。《通知》指出，要“贯彻落实党中央、国务院关于推进科技领域‘放管服’改革要求，建立完善以信任为前提的科研管理机制，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权，减轻科研人员负担，充分释放创新活力，调动科研人员的积极性。”［7］为此，要充分发挥专家和专业机构在项目管理中的重要作用，通过实行项目委托管理制度，改变目前行政主管部门对项目管理偏多、偏细、不够科学的状况。各委托方（各行政主管部门）规定好权利义务、成果交付形式和双方认可的监管方式后，不再过问日常科研过程，把更多的精力放在做好项目服务上。在研究任务部署和整个研究开发过程中，科研人员具有技术路线制定的决策权，科研项目负责人按规定具有科研团队组建的自主权，并根据具体项目进展需要具有相应的调整权。在科研经费管理方面，按照资金分类实行宽严相济的资金协商管理制度，进一步下放科研资金管理权，在加大资金宏观监管的基础上扩大科研单位的管理权限，项目承担单位依据统筹协调、平衡使用、共用共享的原则对直接费用具有调剂权。处理好监督与服务的关系，坚持监督检查的“减法”原则和服务方式的“加法”原则相结合，强化单位法人责任，为科技创新活动创造宽松自由的环境。

第三，加强科技创新基地布局和资源开放共享。研究科技创新基地和平台建设的总体布局，探索稳定支持机制，推进国家实验室建设；按照分层建设、分级管理的原则，推进科技基础条件平台建设，提升开放共享服务水平；落实《国务院关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》，加强科研仪器设施、科学数据等科技资源的开放共享；建立统一开放的网络管理平台，制定标准规范和评估激励办法，推进科技资源开放共享；加快发展技术市场，研究制定技术转移服务标准，推进高校和科研院所建立健全技术转移机构，以信息化网络连接各区域技术转移平台，推动跨行业、跨区域、跨国技术转移。

第四，建设全流程“嵌入式”科技监督评估体系，为科技计划管理改革保驾护航。建立科技计划管理部际联席会议制度，成立战略咨询与综合评审委员会，初步建成公开统一的国家科技管理平台。研究制定专业机构遴选规则，改造现有科研管理事业单位；制定监督评估通则和标准规范，初步形成新的管理体制和组织实施机制。在各级科技管理部门设立科技监督机构，确保政府科技计划实现，并动态跟踪科技创新绩效。要重点加强科技经费管理方面的制度化建设，严格科研经费的财权、审批权、监督权，明确各类科研经费的使用范围。综合运用“制度+合同+技术”手段，实行事前承诺、事中随机抽查和重大监督、事后绩效评估评价，强化绩效导向，提高科技计划项目实施质量和效益，注重方式创新，实施包容审慎监督，强化精简检查，为科研人员“松绑助力”。基本建成统一开放的国家科技管理信息系统和中央财政科研项目数据库。制定五类国家科技计划（专项、基金等）和经费管理办法，实行项目分类管理。

第五，不断完善科技创新相关的中介服务机构。科技中介服务机构作为相对独立的市场主体之一，具有企业性质，生产以知识服务为主的劳动价值，其机构主要包括各类孵化器、科技信息中心、职业培训机构、评估咨询机构等。中介服务机构的产生不是政府培育的结果，而是和其它各种企业一样产生于市场需求，具有技术服务、信息咨询、技术评估、技术经纪等功能。中介服务机构是各创新主体联系的纽带，政府应通过立法明确科技中介服务机构的市场地位。具有研发性质或直接服务于高科技企业的科技服务机构可享受与高技术企业相同的政策。确认中介服务机构的经营范围和利用相关资源推介科技项目的权利，明确保护科技经纪人的合法利益，鼓励其参与科技成果的经纪活动，切实保障中介服务机构的合法权益与收益。另外，中介服务机构要不断完善信息网络系统，发挥信息网络优势，构建服务于科技创新主体的信息网络，及时做好市场供求之间的信息沟通、项目中介和咨询服务。