乡村治理中村规民约的困境与出路

梁 艳

（山东青年政治学院 政治与公共管理学院，济南 250103）

农业、农村、农民问题是关系国家发展的根本性问题。党的十九大提出“实施乡村振兴战略”的部署和“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求，要求“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。［1］乡村振兴须以治理有效为前提，而实现治理有效，则须构建能够激发农民主体内生动力的新时代乡村社会治理体系。乡村治理是一项系统工程，其中村规民约是必不可少的重要环节，在实现基层自治、管理公共事务、保护环境资源、促进邻里和睦、启迪教化村民、维护乡村安全与秩序等方面发挥着不可替代的作用。

一、村规民约的存在基础与价值

村规民约是乡村民众为了办理公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、保障村民利益、实现村民自治，民主议定和修改并共同遵守的社会规范。［2］村规民约产生于乡村民众长久以来的生产生活实践，提炼于朴素公认的天理人情，彰显于乡村民众的内心情感认同，是基层民主政治的重要治理资源，也是乡村自治的重要规范形式。自北宋《吕氏乡约》（1076年）始，村规民约之所以绵延近千年，并于改革开放后焕发新的生机，最重要的原因就是村规民约体现了传统农耕文化和农业文明背景下乡村治理的智慧，是国家政策在乡村社会的具体落实，有着深厚的社会文化基础、国家政策基础、法律制度基础和现实社会基础。

（一）村规民约的社会文化基础

从我国乡村社会结构看，长期以来，特别是新中国成立以前，我国广大乡村地区普遍处于农耕文明时代，国家权力通常只能达到县一级，行政管理当局的控制网络难以覆盖乡村。在以血缘关系和熟人社会为主要特征的乡村社会中，融合了族规家法、风俗习惯、交往规程和议事契约的村规民约成为维持乡村社会生活秩序的主导力量。从文化传统角度看，我国传统社会有着悠久的自治传统和自治习惯，北宋的《吕氏乡约》被认为是中国历史上最早的成文乡约，此后有朱熹对《吕氏乡约》的修订、朱元璋颁布的《圣训六谕》、清康熙皇帝和雍正皇帝分别颁发的《圣谕十六条》和《圣谕广训》，对民众进行约束和教化，也逐渐成为村规民约的制定依据。在漫长的历史发展进程中，具有共同伦理追求和日常习惯的乡村民众在长久的生活中自发形成了以共同认可为基础、以自发遵守为保障的村规民约，成为村民自治形态下乡村伦理道德建设的最佳路径选择，也逐渐成为地方政府和国家力推的乡村自治政策。

（二）村规民约的政策法律基础

新中国成立之后，于1958年推行人民公社制度，人民公社成为社会主义的基层单位，形成了农村政社合一的体制，乡村的自治传统一度中断。改革开放之初，广西等地村民开展了村民自治的自发探索，并得到了中央的认可和支持。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第二十四条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”该条规定中的“守则、公约”涵盖了村规民约的内容。同时，《宪法》还规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。《宪法》重新确认了乡镇政府的法律地位和村民委员会的基本属性，我国的农民自治制度框架逐渐恢复，在农村建立乡镇政府、成立村民委员会、村民小组，走上了乡镇政权和村民委员会结合而成的有中国特色的“乡政村治”模式。在此背景下，1983年初中共中央印发的《当前农村经济政策的若干问题》首次正式提出村规民约，指出了村规民约的目的与功能，即整顿社会治安、制止不良风气、增强乡邻团结和家庭和睦、改变村风村貌，树立社会主义新风尚，这为村规民约的未来发展打下基调。

1998年，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过了《村民委员会组织法》，该法对《宪法》中的相关条款作了进一步细化，用单独的一个条款对村规民约的制定主体、制定程序和合法性审查进行了规定。《宪法》和《村民委员会组织法》，明确了村规民约合法地位和基本功能，为发挥村规民约的作用提供了法律依据。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发挥村规民约等基层自治规范在社会治理中的重要作用。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“增强全民法治观念，推进法治社会建设”的目标，强调“发挥市民公约、村规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。这表明，社会治理建设需要挖掘市民社会、乡村社会、行业和团体的内生治理资源，以推动治理体系的优化，从而实现治理的低成本、高效能。村规民约作为非正式制度在促进自治、德治、法治之间良性互动、推进基层社会治理的现代化等方面的作用日益凸显。2018年12月，民政部、中组部、全国妇联等7部门联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》（以下简称“7部门《意见》”）［3］，从总体要求、主要内容、制定程序、监督落实和组织领导等五个方面对村规民约工作提出规范要求，并提出“到2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约，推动健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制”的工作目标。7部门《意见》的出台，对充分发挥村规民约积极作用，不断提升城乡社区治理能力和治理水平具有重要意义。

（三）村规民约的现实社会基础

村规民约的现实社会基础来自于当前乡村振兴战略实施的现实需要。乡村振兴是对农村地区政治、经济、文化、社会以及环境等多个方面在内的全方位多维度系统性的振兴。村规民约倡导不同主体平等协商、共同讨论，民主解决公共问题，提高了村民参政议政的积极性，有益于实现村务民主决策、民主管理、民主监督，实现农村政治建设的规范化和秩序化。集体资产的管理和分配、公私财产的利用与保护事关村集体的经济发展和村民的切身利益，是村规民约中的重要内容，公开透明、公平合理的村规民约能够避免利益冲突和矛盾纠纷，提高村集体经济建设水平和质量。村规民约不仅能够传承良善文化、弘扬传统美德，还能够改革陈规陋习，推进移风易俗，促进社会主义新农村文化建设。农村的社会建设离不开村规民约的作用，村规民约建立在村民的信任关系和合作行为之上，通过村规民约进行的社会公共事务管理、社会治安维护、纠纷解决，更易被村民接受，成本和风险更低，治理效能更高，另外，村规民约还倡导村民之间团结友爱、相互帮助，共同维护村庄共同体，这些都对构建和谐稳定的农村社会有着重要意义。

二、村规民约面临的主要困境

村规民约在部分地方的乡村治理中发挥了积极作用。同时，我们也应该看到，当前村规民约在乡村治理的实际运用效果还远远未达到预期，现实情况是，村规民约在乡村中大多只是“静静停在纸上”、“高高挂在墙上”，并未充分发挥其应有功能。之所以会存在这样的问题，除了受“村庄共同体解体、内生治理能力弱化、基层政府职能错位、民主管理虚置、村民自治‘空转’国家管控低效”［4］等外部因素影响外，村规民约自身在内容、制定程序和实施方面的不足是其不能充分发挥效能的症结所在。

（一）内容上的问题

村规民约在内容上主要有两方面问题：一方面是部分村规民约与现行政策法律相冲突，导致无法适用；另一方面部分村规民约内容空泛，脱离农村实际，可操作性缺失，导致不便适用。

1.部分村规民约内容与现行政策法律相冲突。《村民委员会组织法》规定村规民约“不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。但在现实中，也存在部分村规民约违反现行政策和法律法规侵犯村民继承权、财产权和人身权等合法权益的情形，如有的村规民约定，女孩成家后，家庭成员不能享受村里的任何待遇，村里不接受女婿落户本村。［5］

有的村规民约规定的惩戒措施明显与法律规定相抵触，如四川省自贡市富顺县某村村委会，对违反“村规民约”者给予100元-500元经济处罚，并在全村公告栏通报批评或者使用高音喇叭播报批评。［6］之所以出现与法律规定冲突的村规民约，主要是因为制定主体如村民会议、村民代表等缺乏法律知识、法律意识相对淡薄，忽视村规民约的合法性问题。同时，虽然《村民委员会组织法》要求村规民约需“报乡、民族乡、镇的人民政府备案”，对于违反法律的，“由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”，但在实践中，乡镇政府对村规民约的备案及审查普遍偏弱，不备案不审查以及只备案不审查的情况较为普遍，合法性审查制度形同虚设。

2.部分村规民约内容缺乏可操作性。部分村规民约侧重敦风化俗，内容多为提倡性和劝导性条款，缺乏相应的救济方式、制裁措施和奖励途径，难以在乡村治理中发挥实质性作用。更为严重的是，部分村规民约在制定过程中没有汲取本村既有的良善风俗或法治资源，也没有结合本村的实际情况，而是照搬照抄其他村落的现成文本或者直接采用乡镇政府提供的格式范本，或者将国家政策法规、政府文件中的相关内容摘录拼凑而成，内容空泛，脱离现实需要，无法运用到乡村治理的实践中。

（二）制定程序上的问题

村规民约的制定过程，本身可归于准立法活动范畴，须遵守程序上的严格要求。我国《村民委员会组织法》对村规民约的制定程序有明确规定，只有村民会议才有权制定村规民约，而召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，通过村规民约的决议应当经到会人员的过半数通过。但在现实中，由于农村青壮年劳动力外流引发了空心化问题，导致村民会议的召集困难重重，一些地方在制定村规民约时，多由村党支部、村委会代为制定，或由部分村民代表象征性表决，程序不当严重削弱了村规民约的合法性基础，同时，由于缺乏村民广泛参与和讨论的村规民约存在透明度不高、公信力不彰、权威性缺失等问题，影响了村规民约的长久生命力。

（三）实施上的问题

推动村规民约实施的根本力量源于村民的内心认同与自觉遵守，但是，由于部分村规民约并非来自于村民的共同合意，甚至存在着内容违法和程序不当的不足，村民不愿受其约束，导致一些村规民约难以成为村民的行为准则。值得注意的是，随着城镇化进程的加快推进，传统的农村社会阶层快速解构，以乡贤、宗族等为主的传统民间权威逐步消失，一定程度上削弱了依靠民间权威的村规民约的约束力。必须指出的是，虽然《村民委员会组织法》提出了村规民约的法律效力，但是没有明确效力的确认机关，村民对村规民约的合法性和法律效力产生质疑或者权利受到侵害时，缺乏合适的主体受理村民的诉求并提供妥当的救济途径。

三、有效发挥村规民约作用的建议

面对村规民约在内容上、制定程序上和实施上存在的问题，有必要通过国家法律法规对村规民约进行引导、提炼与完善，使其内容上合法、形式上合规、实施上顺畅，真正发挥其作为本土化社会治理资源的作用。

（一）村规民约内容上的调适与更新

一是保障合法性。村规民约是传统乡村社会的自治手段，承载着乡土社会中的价值共识和良风美俗，与此同时，村规民约又是实现乡村治理法治化的重要途径，应当彰显法治精神和贯彻法律规则。因此，村规民约作为民间法势必要在现行法律框架内制定和实施，不能与国家法律规范相冲突，这是村规民约得以存在的基础，也是其发挥治理作用的前提。村规民约应当摒弃与国家法律相冲突的消极内容。比如，对违反村规民约的处理，应当在方式方法、程序规范上符合法律规定，不得滥用侵害村民人身权、财产权的强制处罚，更不能以村规民约替代法律制裁。

二是保持时代性。随着乡村社会组织碎片化、人口流动超常规化、村落空心化等问题的出现，［7］村规民约也要随着乡村社会的发展变化而除旧布新，完成自我更新与改造。从总体发展方向看，党的十九大报告提出了乡村振兴总要求。各地在村规民约制定上，应当以上述要求为指引，着重在优化资源分配、促进环境保护、维护良序美俗、促进团结互助、推动经济建设等方面紧跟时代精神。从具体内容看，也应随着时代进程和政策发展变化作相应调整，比如随着2015年下半年国家计划生育政策的改变，一些农村地区的村规民约也随即作出相应调整。

三是强化针对性。村规民约是一种“地方性地理知识”，是由特定的文化、伦理和惯习决定的，具有地方性基因特质。［8］村规民约的内容应当立足当地、因地制宜，符合本地风土人情、地缘环境等因素，积极回应当地村民的生产、生活需求。比如，伴随着城镇化进程，因为征地拆迁等产生了高额的土地征用补偿金和相应的村民福利，在巨大的现实利益面前如何更加公平有效地保障村民分享福利待遇，妥善处理纠纷，更好地维护农民合法权益是村规民约必须处理和解决的。［9］再如，针对有些地方存在“天价彩礼”、婚丧嫁娶“大操大办”等陋习，也应制定务实管用的村规民约进行规制，推进移风易俗，促进形成文明乡风。

（二）村规民约制定程序上的合意与规范

一是制定过程中村民群众广泛参与与充分表达。激活村民群众的主体意识和创造力、塑造村民群众的身份感和尊严感，是激活乡村振兴内生动力的源泉，没有村民群众的自发参与和自主决策，村规民约就丧失了赖以存在的坚实基础。在村规民约制定、实施过程中，要培养村民的主体意识和参与意识，激发其有序参与政治活动的热情，保障农民群众的知情权、参与权、决策权、监督权，自觉维护和行使其政治权利。值得注意的是，在当下农村阶层结构剧烈变动的背景下，应当充分发挥乡贤在村规民约制定过程中的积极作用，借助其丰富的经验、在村民群众中的威望、个人的财富以及道德修养推进村规民约的制定和实施。主要是通过建立村民理事会，将乡贤、好人能人、德高望众的宗族前辈吸纳为理事会成员，充分发挥其在亲缘、地缘、人缘关系中的积极作用，结合本村实际，牵头制定村规民约，带动广大村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，实现村民全程参与制定，使村规民约真正反映村民的利益诉求。

二是制定程序规范。7部门出台的《意见》指出，村规民约制定或修订，一般应经过五个步骤，即征集民意、拟定草案、提请审核、审议表决和备案公布。

为有效避免出现少数村干部操纵村规民约制定，搞形式主义，而村民实际未参与制定过程或程序缺失、程序缩略的情况，应当发挥乡镇政府对制订过程的监督作用，确保村规民约的制定符合法定的程序。

三是合法性审查机制的完善。合法性审查机制对村规民约的制定与实施及其在实践中的效果发挥都非常重要，在国家力量适度干预的前提下，可以探索更灵活更专业的工作模式，比如引入法律专家对村规民约的合法性进行书面审查，并出具相应的法律意见。这样，一方面国家治理意图能够合理地通过村规民约的内生性力量渗透进乡土社会，另一方面又能够保持村规民约的合法性的同时，从而有效增强村规民约的权威性和合法性，维护乡村社会的既有秩序。

（三）村规民约实施上的保障

一是明确执行主体。在实施层面上，村规民约应该有明确的执行主体，除了村“两委”班子以外，还可以在乡村建立民间的执行组织，如红白理事会、村民说事团等组织，来执行和落实村规民约中的相应内容。这些组织成员可从退休返乡干部、乡村教师、致富能手等乡村“能人”中推举产生，由他们根据村规民约中的奖惩制度，对模范村民、文明家庭进行评选、对违反村规民约的人和行为进行评议，具有一定的公信力，从而切实提高村规民约的执行力，赋予村规民约生机和活力。

二是村规民约实施过程的监督与协助。乡镇党委、政府要加强村规民约和工作落实情况的督促、监督与指导，增强村规民约实施中的生命力。村务监督委员会也应当发挥监督职能，建立长效机制对村规民约的执行情况进行监督，另外，还需要调动人民调解员、村妇联执委和德高望重、办事公道的村民代表的积极性，鼓励他们共同参与监督。

乡村治，则百姓安。在新时代推进乡村振兴战略、健全乡村治理体系背景下，农村正在经历着全方位的变迁。推进乡村治理，群众是主体、力量和智慧在民间，希望本文对村规民约的基础与价值、问题与困境、建议与出路的分析，能够有助于寻求到契合乡村发展自身逻辑、推动农民共商共信和共享共建的乡村治理路径，为促进乡村善治、推动乡村“蝶变”提供智识资源。