我国都市区乡村振兴战略研究——以上海市为例

薛艳杰

（上海社会科学院城市与人口发展研究所，上海 200020）

实施乡村振兴战略是新时代我国“三农”工作的总抓手。从现状来看，至2016年，我国约有55.6个村民委员会、4万多个涉农居委会，包括约317万个自然村、15万个2006年以后新建的农村居民点，约2.3亿农户、约3.1亿农业生产经营人员。1. 数据来源：《第三次全国农业普查主要数据公报（第一号）》。我国乡村不仅数量众多，而且发展基础、资源禀赋条件等存在明显的地域差别，各地乡村振兴的阶段进程必将存在差异。都市区乡村较其他地区的乡村更早、更强烈地受到城市发展的影响，一方面，乡村面临的问题更严峻，振兴发展的需求更迫切；另一方面，乡村振兴的支撑力和拉动力更强，有条件率先探索实践，实现乡村全面振兴，并对我国不断增多的城郊型、都市型乡村的发展振兴起到引领示范作用。

一、都市区乡村发展的理论探讨

关于都市区乡村发展还没有专门的理论，本文仅就其概念和相关理论做简要分析。

（一）都市区乡村的内涵

都市区乡村不是一个专有名词，没有权威规范的概念界定。就性质而言，都市区乡村是基于空间位置界定的一类乡村地域类型。广义的都市区乡村，既包括一个大都市行政辖区范围内的乡村，也包括不存在行政隶属关系，但因地理或交通区位临近而受该都市影响明显的乡村，即位于大都市实际功能区范围内的所有乡村；狭义的都市区乡村，仅指都市行政区范围内的乡村。由于我国乡村规划、乡村政策等的制定和实施主要都是以行政区为单元开展，因此，关于我国都市区乡村发展的研究更偏重于狭义概念。

不同规模等级的城市，对乡村的影响半径及作用力强度、乡村发展阶段水平、城乡关系发展阶段等存在差异，乡村振兴的要求、重点、路径模式等也不相同。一般而言，城市规模等级越高，对乡村的影响半径越大，作用力越强，其乡村的都市型特征越明显。根据《辞海》释义，都市是指大城市。基于我国人口总量规模，以及城镇化、区域经济及城乡关系等现状阶段水平，当前我国都市区乡村发展研究可重点聚焦规模等级高的特大城市和超大城市2. 根据2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），以城区常住人口为统计口径，500万人≤城区常住人口＜1000万人为特大城市，城区常住人口≥1000万人为超大城市。行政区范围内的乡村。

至2017年末，我国常住人口城镇化率为58.52%3. 数据来源：《中国统计年鉴2018》。，城镇化进程还处于中期上升阶段，未来还将有更多的乡村受城市建设发展的直接影响，都市区乡村正成为一种重要的乡村类型区。防止都市区乡村过度衰退，保护并促进都市区乡村振兴发展，具有重要而深远的意义。

（二）都市区乡村的主要特征

都市区乡村既具有其他地区乡村的共性特征，也具有都市区乡村独有的特征。其独特性主要体现在：

一是“三农”比重小。大都市区一般都已实现高度非农化，农业农村经济占地区经济总量的比重微乎其微，农村人口在区域人口中的比重、农业从业人员占总从业人员的比重小，农业收入占农民家庭收入的比重低。仅从直接经济效益和短期发展目标考虑，农业与工业、乡村与城市存在明显差距，容易引发对都市区是否还需要农业农村等的认识误区，乡村在区域发展战略格局及资源配置中处于较边缘地位，乡村数量规模缩减及优质资源要素流失甚至消逝的速度更快，乡村经济、社会和环境问题更为严峻。都市区防止乡村过度衰退、促进乡村振兴的需求更迫切。

二是乡村特色和优势不明显。大都市区的农田和村庄受密集的城镇建设区、产业园区，以及道路和高压线网等多种非农用地分割，空间形态比较破碎，自然肌理和景观风貌的连续性、完整性破坏，自然性降低，乡村田园独有的特色和优势弱化。

三是乡村类型及人口结构复杂。从乡村类型来看，我国特大和超大城市的行政区内，既包括农田、农业、农民等要素齐全的乡村，也包括还有少量农田，但已经撤销村委会建制、没有户籍农业人口的村，还包括已经没有农田和农民，但由于一些历史原因，仍存在村委会的村；既包括位于永久基本农田保护区内，将长期保留的村庄，也包括位于城镇规划建设用地范围内，将要撤并的村庄，以及已经位于城市建成区范围内的城中村等。从乡村人口来看，都市区乡村的户籍人口多在城镇就业和居住，农村闲置的住房出租给附近城镇务工人员，一些乡村甚至外来人口超过本村人口。都市区乡村人口结构复杂，流动性较大，对乡村社会文化等带来较明显的冲击影响，也带来违章搭建、公共安全等问题，增大了乡村社会治理、乡风文明建设的难度。乡村振兴战略是涉及乡村各方面发展振兴的系统工程，且离不开土地、资金等投入，不可能一步到位。如何界定乡村及其人口，对不同类型的乡村和乡村人口采取何种政策，直接关系到有限资源的配置情况，关系到乡村振兴战略实现的时序与效果。

四是乡村振兴的条件更成熟，支撑力和拉动力较强。从发达国家乡村发展演变的阶段性规律来看，一般快速城市化过程中会伴生乡村数量减少、资源要素流失及发展活力衰退，当达到60%左右较高城市化水平时，政府、学界、社会团体等开始关注并促进乡村复苏发展，当达到70%-80%以上高度城市化水平时，城市由规模扩张转变为内涵提升，城乡关系由割裂对立转变为融合共生，区域经济由满足生存温饱步入追求生活质量阶段，乡村才出现质的升级蜕变。比较而言，我国的大都市区已经步入或接近这一发展阶段，乡村振兴的条件更成熟，同时促进乡村振兴的经济技术支撑力、市场需求拉动力、多元化主体推动力等更强。

（三）大都市区的城乡关系

从世界范围来看，城市和乡村的关系嬗变大致可划分为三个阶段：一是孤立发展阶段，主要对应于农业社会时期，城市和乡村的功能特征存在明显差别，各为独立的发展系统，呈现分隔、孤立的发展关系。二是对立发展阶段，主要对应于工业社会初期和中期，城市对乡村的影响逐渐增强，但是工业化、城镇化的快速发展既对农业农村发展起到了促进作用，也导致了乡村规模缩减、活力衰退、环境破坏等问题，城市和乡村在土地、人口、资金等多种资源要素方面呈竞争关系，总体表现为“城进乡退”。三是共生发展阶段，主要对应于工业化后期至后工业化社会，区域城市化进程基本稳定，步入追求质量的内涵式发展阶段，城市与其周边的乡村在空间、经济、社会、文化、环境等多方面交织融合，形成密不可分、互为依托和影响的发展共同体。本文所探讨的都市区乡村主要聚焦于我国的特大和超大城市区域范围，相近于国际上的大都市区，一般已经实现高度工业化和高度城市化，城市和乡村迈入融合共生发展阶段。

二、都市区乡村振兴战略框架思考

我国乡村振兴战略虽然点题在乡村，但实质是涵盖农业农村和农民，以“三农”为基础和主体，同时又跳出“三农”，基于城乡融合发展的大战略。根据我国乡村振兴战略的总要求，结合都市区乡村的内涵及主要特征，对我国都市区的乡村振兴战略框架思考如下：

（一）城乡一体，进行乡村振兴战略设计

相较于其他乡村区域，都市区的乡村振兴战略更不能就乡村论乡村，而应从全市一盘棋的战略格局，立足于城市全域、全局和长远发展视角，从促进城乡功能互补、空间布局优化、人口有序分布、产业联动发展、设施资源共享、景观面貌及社会文化互补等方面，研究确定乡村振兴的总体战略框架。例如，根据城市总体规划确定的愿景目标和发展需求、乡村自身的优势及发展需求，重新认识乡村的价值，研究确定乡村的功能定位和发展导向。从全市一盘棋的角度，编制或修编市域村庄布局规划，合理确定保留（保护）村和撤并村。将乡村产业发展、人口引导与中心城区、郊区新城、小城镇等的发展紧密结合。其中，尤其是要推动乡村与小城镇的建设发展一体化设计。对于大都市区而言，中心城区在发展全局中的核心地位毋庸置疑，在国家乡村振兴战略推动下，乡村发展也已引起高度重视，但是一些小城镇的建设和发展还面临较多问题，亟待引起更多重视。小城镇的经济社会结构特征介于城市和乡村之间，是联结城乡的重要功能区。建设发展好的小城镇，可以兼具城市和乡村的优势，并能在经济、社会、文化、基础设施和公共服务等多个方面对乡村产生较强的辐射带动作用。而建设发展较差的小城镇，则会兼具城市和乡村的不足，成为既不如城也不如乡的薄弱区域。在实施乡村振兴战略中，把乡村产业发展、人口分布引导、基础设施建设及公共服务资源配置等与小城镇一体化考虑，促进乡村和小城镇共同发展振兴，将会起到事半功倍的实施成效。

（二）回归本真，重塑乡村功能与优势

乡村与城市各有不可替代的功能、特色与优势。基于我国人口总量规模大，耕地和淡水等重要资源人均拥有量少、城镇化水平较低等基本国情，以及我国特大和超大城市区域面积和人口规模大等基本市情，我国的乡村对城市承载着重要的食品安全保障功能、生态安全保障功能、环境和景观改善调节功能、社会文化服务功能。从本质属性来看，无论乡村如何发展变迁，农田、农业和农民都是构成乡村最基础的要素，没有了这些要素，也就不是真正意义的乡村。乡村是承载农田、农业生产和农民生活的重要功能区，具有自然性、简单性和慢生活等特征，这些是乡村区别于城市的、不可替代的功能、特色与优势。从农业来看，最基础、最核心的功能是生产农产品，尤其是生产人类赖以生存的食品；最原真性的特征是具有春华秋实的季相变化及动植物的生命周期规律。最好的农产品必然是受自然阳光雨露滋润、经历正常生命周期产生的。对于都市区乡村而言，实施乡村振兴战略很重要的着力点是尊重农业农村本身的发展规律，重塑农业农村最本质、独有的特色与优势，切忌舍本逐末。一方面，要加快完善乡村现代化的基础设施和公共设施资源，改善乡村人居环境，使乡村拥有和城镇一样便捷完善的现代化生活条件；另一方面，要着力修复乡村自然肌理，再现田园风貌。从现状来看，都市区乡村一般开发建设强度较高，农田和其他自然空间比例较低，更需要最大限度地保护好现有农田和自然空间，并通过村庄布局优化调整和土地整治，提高农田和乡村风貌的连续性，大都市区尤其是近郊地区应尽量减少大棚和温室，以回归自然的露天农业生产方式为主，为中心城市构建自然生态开敞空间；支持农村居民在宅前屋后种植蔬菜瓜果和花草树木，对乡村建筑风貌进行合理引导。乡村新产业的发展应立足于农业农村资源禀赋优势，在保持乡村正常农业生产及村民正常生活的基础上，根据市场需求拓展开发。例如，休闲农业，不是打造简单参观的盆景或标新立异的人工化产品，而是珍惜有限的资源生产优质食品，让市民可以体验自己动手种植、收获的乐趣，或可以就地购买新鲜优质的原生态的农产品；乡村民宿，不是在乡村建设城市酒店，而是在庭院风貌、室内外装修设计等方面充分体现农宅特色和自然田园底蕴，例如宅前屋后有菜园果园，而不是设置城市景观小品。若本末倒置，反而失去了特色、吸引力及可持续发展能力。

（三）循序渐进，分类施策

乡村振兴战略涵盖领域广，要解决的问题多，尤其是对于都市区乡村，乡村问题的复杂度、解决难度甚至高于城市。同时，乡村振兴战略的实施，涉及土地、资金、人力资源等投入，较难一步到位。并且物质环境的建设可以加速推进，而产业培育和制度文化重构等则需要一定的时间过程。因此，乡村振兴需要循序渐进地探索实践。对于都市区乡村而言，第一阶段，是健全完善顶层设计，科学制定乡村振兴战略规划、村庄布局规划等重要规划，完善顶层设计、制度和政策体系；第二阶段，将土地、资金等向基本农田保护区内的乡村倾斜，重点聚焦推动保留保护村发展振兴；第三阶段，支持推动其他地区乡村发展振兴，实现全市乡村全面振兴。鉴于大都市区乡村和人口结构的复杂性，大都市区制定乡村振兴战略，更需对全市乡村及人口的类型结构开展专项调查研究，提出乡村和农村居民身份的合理界定标准，为乡村振兴战略实施的区域范围、主要适用对象、资源要素支持水平等提供依据。

三、上海市乡村振兴战略的实证研究

（一）上海市乡村的概况特征

目前，上海乡村已呈现较明显的都市区乡村结构特征。主要体现在：

一是“三农”比重小。2016年，上海市第一产业增加值109.47亿元，约占全市生产总值的0.4%；第一产业从业人员45.45万人，约占全社会各行业从业人员的3.3%；农村人口256.67人，约占全市常住人口的10.6%4. 数据来源：《上海统计年鉴2017》。，2015年，上海市耕地面积约占全市陆域面积的30%，农村居民点面积约占全市陆域面积的8.2%5. 数据来源：根据《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中的耕地保有量和农村居民点面积数据计算。，在上海市总量结构中，“三农”所占比重低，尤其是直接经济贡献份额已经微乎其微。

二是乡村经济社会结构复杂，乡村与城镇存在紧密复杂的关联影响。改革开放以来，上海乡村产业从以农业一业为主，到乡镇企业遍地开花，再到目前部分乡村以工业为支柱、部分乡村以服务业为特色，部分乡村以农业为主等多元化结构转变。改革开放初期，上海农村从业人员中，3/4以上在第一产业部门就业；2016年上海农村从业人员中，第一产业从业人员所占比重已经不到1/4。2016年，上海农村居民家庭人均可支配收入构成中，工资性收入占74.3%，转移性和财产性收入占20.3%，家庭经营性收入仅占5.4%，工资性收入是农村居民家庭收入最主要的来源，其次是转移性和财产性收入，农业收入仅占农村居民家庭收入的极小部分。上海农村本地户籍人口大部分在城镇就业和居住，而在乡村实际居住的常住人口，相当一部分是在附件城镇务工的外来人口，一些乡村外来人口数量超过本村人口。

三是乡村田园风貌特征不明显。受城镇、产业园区、道路等分割，上海农田和农村居民点的空间形态比较破碎，尤其是临近城镇或产业园区的乡村，乡村与城镇、园区等用地混合镶嵌，自然性降低，自然肌理破坏，农业农村特征已不明显。

四是乡村类型复杂。上海既存在一些自然肌理保护较好，农田面积较大，农民仍以农业为主业的较典型的乡村，也存在一些仅有少量零星分布的农田，农民绝大部分从事非农产业，乡村结构和风貌特征已不明显的非典型乡村，还包括已经没有农田和农民，但由于一些历史原因仍有村委会的行政村，或仅保留部分农户的自然村；既存在位于永久基本农田保护区内，属于长期保留（保护）的村庄，也包括位于城市开发边界内、“三高”沿线、生态敏感区、环境整治区等，属于引导撤并范围的村庄。

（二）上海市乡村振兴战略的总体思路

上海发展到现阶段，主要短板在乡村，但发展潜力和质量提升的重要空间也在乡村。实施乡村振兴战略，是上海防止乡村过度衰退、促进乡村跨越式发展升级的历史性战略机遇期。对上海市乡村振兴战略的总体思路思考如下：

1.将目标导向、需求导向和问题导向相结合，制定乡村振兴战略。其中，目标导向是我国乡村振兴战略的总要求、上海建设卓越全球城市的目标要求；需求导向是指城市发展的功能需求、乡村自身的发展需求；问题导向是指破解上海“三农”发展的瓶颈问题，补齐上海“三农”发展短板。

2.明确乡村在上海市发展全局中的功能价值。目前，对于上海这样的大都市郊区是否还需要农业农村，还存在一些不同的见解。在上海市乡村振兴战略的顶层设计中，有必要首先明确乡村在上海市发展全局中的功能价值，以进一步统一思想，凝聚共识。从现状来看，上海城镇与乡村，在土地、经济、社会、文化、环境等多方面交叉融合、相互影响，已经形成关联紧密的共同体。从发展需求来看，农业农村是保障上海市稳定、高品质和可持续发展的战略基础。简要而言，首先，上海作为常住人口超过2400多万的超大城市，且地处占世界近1/5人口、人增地减趋势仍在持续的人口大国，保有一定的农业生产空间，保障刚性需求类食品供给安全，是长期稳定发展的战略基础。第二，在6300多平方公里的区域空间尺度，上海市域不能完全城市化，上海现状建设用地占土地面积的比重达到45%6. 资料来源：《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》。，已经高强度开发，自然生态系统脆弱，以农田等自然空间为主的乡村区域是巩固城市生态基底，防止中心城区摊大饼式无序蔓延，构建生态开敞空间，优化城市空间结构，保障城市生态安全和宜居性的重要功能区。第三，上海是工作生活节奏快的现代化大都市，同时从区域经济结构和人均GDP水平等指标来看，已经步入后工业化阶段，居民的物质和精神文化消费层次、需求结构发生转变，乡村田园是满足城市居民不断增长的多元精神文化需求，亲近自然，体验慢生活，调节身心，缓解压力，培育健康积极生活方式等的重要功能区。上海要建设卓越的全球城市，乡村既承载着不可或缺的基础保障功能与多元服务功能，也是亟待补齐的短板。

3.以城乡一体化发展为主线进行乡村振兴的顶层设计。无论是乡村振兴战略规划，还是乡村振兴的专项促进政策，都应以促进城乡融合联动发展为重要主线。例如，以优化上海市域空间结构为主要出发点，确定乡村空间布局调整方案；基于城市的主要需求，确定乡村功能定位；将乡村产业振兴、人口引导、公共设施建设等与就近的郊区新城、小城镇（包括建制镇镇区、乡集镇镇区、撤制镇镇区）的建设和发展一体化考虑。

4.分类引导，重塑田园特色与优势。开展专题调查研究，厘清上海市乡村及农户的现状结构特征，研究确定科学合理的划分标准，对不同类型的乡村和农户进行分类引导，细化发展方向及配套政策，分重点、分层次推进乡村振兴。地处大都市郊区，上海乡村产业振兴和人居环境建设，应防止产业发展去农化、景观建设城市化，而是要充分依托农业农村资源禀赋优势培育乡村发展新动能，避免对乡村过度开发建设，更多地保护和修复乡村的自然性，重塑乡村田园不可替代的、与城市互补的特色与优势。

（三）上海市乡村振兴战略的路径措施思考

1.加快编制乡村振兴相关规划。一是基于城乡融合发展的大战略格局，研究制定上海市乡村振兴战略规划。重新研究乡村在上海市全面和长远发展大局中的功能定位，科学确定上海市实施乡村振兴战略的阶段性目标及重点任务，健全完善城乡融合发展的体制机制，促进城乡功能和优势互补，人口有序分布，产业联动发展，资源设施充分对接共享。二是优化调整村庄布局规划。由市级相关职能部门牵头，从全市一盘棋的角度，自上而下对各区村庄布点规划进行优化调整，编制上海市村庄布局规划，明确保留保护村及撤并村的数量及范围，力争做到划分科学合理，并且一旦确定后较长时期保持不变，为乡村振兴战略的推进时序、乡村布局结构优化调整、乡村人居环境建设、乡村设施资源配置、乡村人口分布引导等确立前置条件。三是加强对新市镇规划和村庄规划的指导推动。其中，新市镇规划应强化对农业农村发展的篇章要求，将小城镇和乡村的一体化发展作为重要主线及重点内容之一。支持推动保留保护村开展村庄规划编制，加强村庄规划编制指导，使村庄规划更加符合乡村的实际特征及发展需求。通过村庄规划，合理确定村域内主要功能区的空间布局及土地利用结构，合理确定产业发展方向，引导乡村人口分布，完善乡村基础设施、市政设施和公共服务设施资源配置；对乡村建筑风貌进行合理引导，增强村庄规划的前瞻性、科学性及可操作性。

2.加快建立实施乡村振兴战略的配套支持政策。一是土地支持政策。支持乡村地区充分盘活各类低效存量建设用地资源，置换出的建设用地指标应主要用于保障乡村振兴战略实施需要，尤其是用于满足乡村产业发展、公共设施建设和农民住宅建设等需求。改革创新农村集体建设用地使用政策，根据农业农村的发展实际，在符合国家和上海市土地、环境等相关法规的前提下，合理确定用途。优化调整乡村地区建设用地增减挂钩的相关政策规定，或不再采用增减挂钩方式，探索更适应农村特点的建设用地总量管控政策，或继续采用增减挂钩政策，但是在运作机制、指标归还周期等方面，根据上海“三农”的实际特征优化调整，提高政策弹性适应能力。但是要严格控制乡村建设用地总量，坚持以规划、土地、环境等要求作为乡村建设用地布局和结构调整的前提，严防以乡村振兴战略为名，对乡村建设用地，特别是耕地和基本农田资源的不合理占用。二是资金支持政策，构建多元化的资金投入保障机制。健全完善财政支持机制，设立乡村振兴专项资金，加大市级财政投入，采取差别化支持机制，对经济基础薄弱、基本农田保护和农产品保有量份额较高的镇村，加大支持力度。优化调整惠农支农资金使用机制，市区各条块支持资金可在镇村层面整合，根据各村实际需求弹性确定资金用途，通过加强使用监管，确保使用规范、用途合理。上海是国内金融业最发达的地区之一，有条件推动金融机构加快探索建立适应农业农村发展特点和发展需求的信贷政策机制和金融服务服务方式，将更多金融资源配置到农业农村重点领域与薄弱环节，在金融支持乡村振兴方面率先探索突破。健全完善相关政策机制，鼓励城市企事业单位、社会团体、城镇居民以及乡村人口在乡村投资创业，激励社会力量作为投资主体，直接参与乡村项目、产业、区域综合体等的建设发展。三是乡村人口调控政策。一方面，引导青壮年和知识技能型人口流入乡村。研究制定专项政策，重点鼓励从本市乡村走出的大学生、企业家等返乡创业就业，鼓励城镇各类人才到乡村就业创业，优化乡村人口年龄和知识技能结构，增强乡村发展活力与创造力；另一方面，引导乡村离农人口向城镇地区转移，减少乡村人口总量。重点引导长期在城镇居住就业的离土离乡人口、不愿务农的新生代农民子女、随子女迁到城镇居住生活的老年农民等，自愿向城镇集中居住，实现全面彻底地非农转化。加强乡村干部队伍建设，培养乡村振兴的带头人。对于村干部，既需要适量引入一部分高校毕业生、企事业单位优秀干部到乡村任职，为乡村建设发展注入新理念、新动力，更需要培育乡村本土干部。由于乡村社会文化、产业等与城市存在较大差别，乡村干部队伍建设应以培育本土干部为主。提高乡村干部的工资待遇水平，加强现代乡村治理知识培训及乡村发展实地考察交流，提升乡村干部的理论认知水平及实际工作能力。优化新型职业农民、青年农场主等现代农业生产经营主体的培训机制，扩大政策支持对象，探索多元化的培育和认定方式，改进培训内容，提升培训实效，有效破解上海大都市郊区“谁来种田”的问题，更好地促进都市现代农业发展。加强农业科技、基层农技推广等各类农村专业人才队伍建设。

3.促进乡村产业多样化发展。一是研究制定上海市级层面促进乡村产业发展的专项指导意见，使全市乡村产业发展既有明确的指导方向和配套政策机制支持，也有严格的准入门槛和约束性要求，对乡村产业发展进行有效引导与支持。重点支持保留保护村加快制定乡村产业发展策划、产业发展规划或三年行动计划；鼓励各乡村充分依托上海市较强的经济、科技、人才、市场等优势，挖潜乡村资源禀赋优势，培育强村富民的产业载体，增强乡村发展活力及可持续发展能力。二是坚持农业在乡村地区的基础产业地位。没有了农田和农业，也就不是真正意义的乡村。更新完善农田基础设施，提升农业科技水平，增强农业抗风险能力，提高农产品产量和效益。促进节地节水农业和生态循环农业发展，继续推进测土配方施肥、农业废弃物资源无害化处理和资源化利用，减少农业污染。加快污染土壤修复，改善农产品产地环境，提高农产品品质。保护地理标志农产品，培育地方优势特色农产品品牌，提高地产农产品的市场竞争力。三是支持乡村产业多样化发展。由于农业对村集体经济收入的支撑能力、农民就业的吸纳能力等均比较有限，还需支持引导乡村地区发展多样化的非农产业，培育经济发展新动能。避免乡村地区不能发展工业或乡村产业振兴只有休闲农业、乡村旅游一种路径模式等认识误区。从市级层面明确支持引导意见，关停乡村小、散、乱和低效企业，对存量集体建设用地进行二次开发，盘活闲置存量建设用地、闲置厂房和农民闲置房屋，根据资源优势和市场需求，因地制宜发展新型非农产业。对于乡村发展工业或服务业不做刚性限制，但对产业布局和环境影响进行严格管控。明确要求各村只有先编制村庄规划，明确非农产业发展片区，获得批复后才可进行产业招商，所有产业项目必须经过严格的环境影响评估才能落地，只有资源节约、环境友好的新型产业才可发展。重点支持与农业农村紧密关联的产业，如农产品加工、休闲农业和乡村旅游、现代农业服务业，以及其他新兴产业或特色产业，如农村电商、健康养老、文化创意、科技研发、都市工业、传统手工业作坊等，以及其他随着发展出现、符合准入要求的新业态。

4.改善乡村人居环境质量。一是加快推进高速公路、高铁、高压走廊沿线、生态环境敏感区域、环境整治地区等环境不适宜居住区域的乡村居民，向城镇或保留保护村集中居住，改善农民居住环境；有序推进公共设施资源配置难度大、成本高的小型、分散自然村落向城镇或其他保留村归并。二是提升乡村环境设施和村容村貌水平。重点聚焦保留（保护）村，加快现代生活环境设施建设。尤其是符合上海都市现代乡村交通出行需求的道路提档升级改造、路灯配置、公共交通线路及站点设置，农村污水处理设施建设改造、燃气管网建设，以及公共服务设施资源的配置完善等。加强农村生态环境治理修复，支持农户在宅前屋后建设菜园、果园、花园，进行四旁绿化美化，重塑空气清新、河流洁净、宁静祥和的田园风貌。

5.加强乡村制度文化建设。一是与物质文明建设相结合推动制度文化建设。物质文明是精神文明的基础，乡村治理和乡风文明不是孤立存在的，上海乡村应减少运动式的、简单的纯精神文明教育宣传活动，而是通过改善乡村人居环境、促进乡村产业发展等物质文明建设，重塑勤劳淳朴、友善互助的乡风民风，剔除陈规陋习和不良生活习惯，构建与乡村发展相适应的新型治理体系和治理方式。二是鼓励“自下而上”探索构建乡村制度文化。制度文化属于上层建筑领域，建立规则容易，切实转变思想观念和行为习惯则需要时日，乡村制度文化的转型与重构，需要渐进式的探索培育。目前上海有1500多个行政村和3万多个自然村，乡村发展情况、社会文化特征等差异较大，宜采取自下而上的发展机制，充分发挥基层组织和村民的能动性、创造性，鼓励各村根据实际积极探索乡村治理和乡风文明建设的有效机制模式，成效较好、比较成熟的做法再用制度政策加以固化推广。