国际海底区域国家担保义务的履行研究——兼评我国《深海海底资源勘探开发法》

刘画洁

（上海海洋大学 海洋科学学院，上海 201306）

2015年7月，国际海底管理局批准了中国五矿集团递交的勘探申请。这是我国首次以国有企业为申请人获取的“区域”资源勘探权。为履行UNCLOS 规定的国家担保义务，我国出台了《深海海底区域资源勘探开发法》（Deep Sea-bed Mining Act of China 以下简称DSMAC），于2016年5月正式实施。关于国家担保义务，国际海洋法庭海底争端分庭出具的《关于国家担保个人和实体在“区域”内活动的责任和义务的咨询意见》[1]中，将其划分为确保义务和直接义务。直接义务是要求国家亲自履行的义务，属于一般国家责任；确保义务则要求国家确保承包者履行义务，因涉及国家为企业担保而引发公众担忧。本文中所涉担保义务主要指后者。目前世界各国主要依靠担保制度和许可制度履行国家担保义务，少数国家还规定了资格审查制度。在许可项目被不断精简的背景下，DSMAC 采用许可制度是否与国情相悖，是否有利于担保义务的履行？课题组认为，采用许可制度可使我国海洋主管部门具有管理的主动性，为国家担保义务的承担和追责以及“区域”活动的管理与促进提供操作便利，更适合我国国情。

一、国家担保义务的相关问题解读

国家担保义务是指在国际海底区域矿产资源勘探开发活动中，缔约国所承担的、确保承包者遵守UNCLOS、《关于执行1982年＜联合国海洋法公约＞的协定》（以下简称《执行协定》）、附件及ISA 规章所规定义务的义务①国家担保义务主要规定在UNCLOS139 条第1 款、第153 条第4 款和附件Ⅲ第4 条第4 款。。作为担保义务的核心，确保义务主要体现在UNCLOS139 条第1 款：“缔约国应有责任确保‘区域’内活动，不论是由缔约国、国营企业，或具有缔约国国籍的自然人或法人所从事者，一律依照本部分进行。”这里所谓“本部分”，是指UNCLOS 第XI 部分及其附件、《执行协定》、ISA 的规则、规章和程序，以及UNCLOS153 条第3 款以合同形式存在的“正式书面工作计划”（以下简称UNCLOS 下的义务）。

（一）国家担保义务的要素

要适当履行国家担保义务，首先要充分理解该义务的要素，包括主体、客体和内容。

1.国家担保义务的主体

担保义务的主体是承担担保义务的国家，称为担保国（Sponsoring States）。成为担保国须满足两个要件：一是担保国须为缔约国或参加UNCLOS 的国际组织。UNCLOS139 条规定，缔约国和国际组织有责任确保“区域”内活动“一律依照本部分进行”，不受UNCLOS 约束的非缔约国或国际组织，不承担相应的权利义务，不具备担保的资格。截至2015年2月1日，世界上共有167 个国家和地区批准或加入UNCLOS，包括库克群岛、纽埃岛和欧盟。[2]前二者是新西兰的自由结合区，以独立国家身份批准了UNCLOS，具有担保国资格；欧盟是目前唯一批准UNCLOS 的国际组织，却由于欧盟各国对UNCLOS 第XI 部分以及《执行协定》中关于国际贸易相关事务享有排他权限，不具有担保国资格。[3]二是担保国须为申请者出具担保书。依据UNCLOS 附件Ⅲ第4 条第3 款、《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》第11 条（以下简称《结核规章》）以及《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》第11 条（以下简称《硫化物规章》）规定，缔约国只能对具有其国籍或者处于其实际控制之下的申请者出具担保书。担保书实际上是担保国具有实际控制能力的凭证和承担担保义务的承诺。在实践中，ISA 审查勘探申请时，也将国家是否制定了相应法律法规作为重要的考量因素。

综上所述，担保义务的主体是为申请者出具担保书的缔约国，其存在的目的在于对承包者实施监督管理，确保承包者遵守UNCLOS 下义务。

2.国家担保义务的客体

担保义务的客体是指担保义务指向的对象，包括物或行为。UNCLOS139 条第1 款规定，担保义务的客体是承包者所从事的“区域”内活动，UNCLOS 第1 条第1 款第3 项将“‘区域’内活动”解释为勘探和开发“区域”资源的一切活动。因此担保义务的客体至少具有三个特点：第一，“区域”内活动，并非将承包者的行为或活动发生的地点严格局限在“区域”范围以内，而是指以“区域”资源为对象活动。第二，“区域”内活动，仅包括勘探（exploration）和开发（exploitation 又译开采）两种行为，不包括探矿行为。第三，“区域”内活动，泛指与勘探、开发行为相关的一切活动，包括：“钻探、挖泥、挖凿、废物处置等活动，以及和操作或维修与这种活动有关的设施、管道和其他装置”。从UNCLOS145 条的这个规定看，与勘探、开发相关的“‘区域’内活动”包括三种：一是勘探、开采活动；二是污染处理活动；三是建造勘探、开发、污染处理设施的活动。管理局发布的《结核规章》第 1 条第 3 款（a）项和（b）项通过将“开发”定义解释为“在‘区域’内为商业目的回收多金属结核和从其中选取矿物，包括建造和操作供生产和销售矿物之用的采矿、加工和运输系统”，将在上覆水域进行的加工、运输行为也包含进客体范围，但存在以下限制：第一，“加工”仅限于与采掘直接相关的、在区域或上覆水域进行的简单加工活动，如排出矿物中的水分和初步分离无商业价值的材料，并将其弃置入海。如果将排水和材料倾废排除出去，可能将承包者的行为中对环境最具危险性的部分，排除在适用担保国责任的行为之外。①See Decision of the Assembly of the International Seabed Authority relating to the Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Nodules in the Area（ISBA／6／A／18），in Paragraph 1（b）of Article 1.[1]但是，从矿物中提取金属、在设于陆地的工厂中实施的加工程序，被排除在“‘区域’内活动”之外。第二，“运输”也仅限于从“区域”运输至上覆水域的船舶或设施，以及处置废弃物的另一船舶或设施之间的运输，不包括从上覆海域运输到陆地上的地点。

由此可见，依照UNCLOS 和现有ISA 规章的规定，国家担保义务的客体是勘探、开发“区域”资源的一切活动，包括勘探、开发和废弃物处置。其中，勘探是指以专属权利在“区域”矿址内对矿床进行探析，对采集设备、选矿设施及运输系统进行测试，以及对开发时须考虑的环境、技术、经济等因素进行研究②See Decision of the Assembly of the International Seabed Authority relating to the Regulations on Prospecting and Exploration for Polymetallic Nodules in the Area（ISBA／6／A／18），in Paragraph 1（b）of Article 1.；开发是指为商业目的回收和选取矿物，包括建造和操作供生产和销售矿物之用的采矿、加工和运输系统”；废弃物处置是指“海洋环境内处置、倾倒和排放沉积物、废物或其他流出物”③See the Annex Ⅲof United Nations Convention on the Law of the Sea，in Paragraph 2（f）of Article 17.，包括固体、液体和气体形态的废弃物。

3.国家担保义务的内容

UNCLOS139 条第2 款和153 条第4 款规定了担保义务的内容，即“采取一切必要措施，协助管理局确保这些规定得到遵守”，并在附件Ⅲ第4 条第4 款进一步明确为，“制定法律、规章以及采取行政措施”，“可以合理地认为足以使在其管辖下的人遵守”。从以上规定可以看出，担保义务的主要内容包括两层含义：一是有法可依，要求担保国制定法律和规章；二是有法必依，要求担保国保障法的实施，采取一切必要和适当措施防止承包者违反UNCLOS 下义务：

第一，制定相应法律法规。首先，担保国履行担保义务的形式包括法律和规章，仅与承包者签订合同不能被认为是履行了义务；其次，至少应当包含两方面内容：一方面是确保承包者遵守UNCLOS 下义务的监管制度，至少包括承包者的财务可行性和技术能力、颁发担保证书的条件和对承包者不遵守义务的惩罚；另一方面是协助ISA 实施监管的执行机制。[1]再次，措施的范围和程度取决于担保国的法律制度文化，但须满足三个条件：一是以有利于全人类利益为原则，合理、客观地确保承包者不得怠于执行UNCLOS 下义务，不存在明显制度漏洞；二是不得比ISA 的规定宽松，或比国际规则、规章和程序低效，关于海洋环境保护措施各国可以更为严格；三是分庭的裁判应以在缔约国境内以最高级法院判决或命令的方式执行。担保国应当就措施对形势变迁的适应性进行定期检查，以确保承包者有效履行义务。

第二，确保法律和规章的实施。担保国应当通过法律授权专门的执行机构，依法对相关具体事项采取行政措施。[4]

（二）担保义务的性质

UNCLOS139 条第2 款规定，如缔约国已经采取一切必要和适当措施，足以确保承包者遵守UNCLOS下义务的，则该缔约国对于承包者未遵守义务而造成的损害，应无赔偿责任。因此，只要担保国制定了可以合理的、足以使承包者遵守UNCLOS 下义务的法律、规章和行政措施，即可免除缔约国的担保责任。

在国际法背景下，担保国义务呈现三个特性：第一，担保义务是一种从属性义务。正如UNCLOS 附件Ⅲ第 22 条所指出的，在“区域”资源勘探开发法律关系中，主体是ISA 和承包者，担保国以承包合同为基础协助ISA 对承包者实施监管，随承包合同存在、变更而存在、变更，具有从属性；第二，担保义务又是一种行政义务。在国内法层面上，国家和承包者不是平等主体之间的担保与被担保关系，而是以管理者身份承担担保责任，依法对承包者进行监管，对其违法行为或采取行政措施，或追究法律责任，因此政府与承包者之间是行政管理关系。第三，担保义务是一种适当注意义务（Due Diligence①Due Diligence 也可译为合理注意义务。due 意为适当的、合理的；diligence 意为谨慎、注意。）。《韦氏法律词典》把适当注意义务解释为：“一个理性人在同样情况下应当施以合理的、但无须竭尽全力的努力”。[5]从理论上看，国家只有在两种情况下承担国际责任：一是依据责任归属理论（Doctrine of Imputablility）[6]，行为人代表了国家权力或者权威，即使超越权限，国家也应为其行为负责；二是依据适当注意义务，当国家负有适当注意义务防止某类国际损害时，应当对其管辖范围内的自然人、法人的行为承担责任。[7]当承包者为国有企业时，只有在适当注意义务理论下才能决定国家的责任。实践中，深海海底资源勘探开采面临新兴的技术和脆弱的环境，国家对承包者的控制能力也有限，难以承担绝对意义上的担保责任，因此国家担保义务是一种适当注意义务。[8]

因此，从主体、客体的设置上可以看出，国家担保义务的主要目的是监督承包者行为。国际海底区域及其资源具有人类共同继承财产的法律属性，所有制度安排都以保护人类共同利益为目的。国家担保义务设置的目的也在于保护国际海底区域的海床、洋底、底土以及锰结核、富钴结壳等自然资源及其所附着的利益。自然本身具有三种属性：经济性、生态性和精神性[9]。其中经济性将满足人类对其经济价值的追求，构成经济利益；生态性和精神性则满足人类维持生存发展的需求和对美的事物的需求，生态性和精神性一起构成环境利益。国际海底局和各担保国不仅要保护经济利益，也要保护环境利益。经济利益通过承包者按合同约定对矿址进行勘探、开采来实现；环境利益则通过对勘探、开采过程中所排放的污染包括噪声、震动、热能以及废弃物等的预防、控制、减少来实现，因此UNCLOS、协定及规章都尽可能通过制度约束承包者的行为，并通过所属国的法律制度使UNCLOS 和ISA 规章得到实质的遵守。担保国的作用在于“协助”管理局监督、管理承包者，其担保义务具有注意义务的性质。只要担保国制定了相应的监管制度并保证该制度的实施，即可免除担保国的责任。因此，监管制度的设置成为担保义务履行的核心内容。此外，鉴于担保国义务设置的目的是确保承包者遵守UNCLOS 下义务，因而监管制度设计的核心是法律效果，而非表现形式，只要该制度能够达到预期法律效果，允许缔约国据其法律制度文化，选择适合本国国情的制度履行担保责任。

二、我国履行国家担保义务的制度选择

目前，世界上16 个国家颁布了深海底资源勘探开发立法，13 部立法涉及对“区域”资源勘探开发活动的规范，中、英、德①还有斐济、捷克、新加坡、比利时、图瓦卢、汤加六国对UNCLOS 进行了立法回应。等9 国对UNCLOS、协定以及ISA 的管理规则进行了回应。对照上文所述UNCLOS 对国家担保义务内容的要求，各国基本履行了国家担保义务：第一，从形式上看，各国都采用了“法律”这一较高位阶的表现形式，并在立法中明确了监管机构。部分国家指定现有政府部门作为监管机构，如英国为国务大臣（Secretary of State）和苏格兰部长（ Scottish Minister）②英国在《深海海底采矿法》（Deep Sea Mining Act of United Kingdom）中指定了主管机关。其他在立法中指定监管机构国家还有德国的州采矿、能源和地理办公室（the Landesamt für Bergbau，Energie und Geologie），新加坡贸易与工业部（Ministry of Trade and Industry）等。；部分国家创立了专门管理机构，如斐济国际海底局（Fiji International Seabed Authority）③其他国家成立专门机构的国家还有汤加海底矿产资源管理局（Tonga Seabed Minerals Authority），图瓦卢海底矿产资源管理局（Tuwalu Minerals Authority）。。第二，从内容上看，各国法律未发现明显漏洞，也不存在比UNCLOS、《协定》和ISA 的规章更为宽松的规定，各监管制度至少都包含了对承包者财务可行性和技术能力的审核、规定了颁发担保证书的条件以及对承包者不遵守义务的惩罚。其中，英、德、中、新采用了许可制度，斐济、捷克、汤加、图瓦卢规定了担保制度，捷克还规定了主体资格审查制度。资格审查制度、许可制度和国家担保制度的主体都是政府，都代表国家履行UNCLOS 义务。

（一）资格审查是许可制度的表现形式之一

所谓资格，是“从事某种活动所应具备的条件、身份”[10]；资格审查，则是指主管部门依法律的要求和程序对申请人是否具备从事某活动的条件进行审核。[11]在我国，资格审查是通过认可许可制度实现的。依照《行政许可法》54 条规定，行政机关通过对申请人的专业构成、技术条件、经营业绩和管理水平等进行考核，可以决定是否赋予法人或其他组织特定资格、资质。深海海底资源勘探、开发许可的批准，首先是对申请人从事该活动的条件的认可。但是，鉴于该许可颁发目的主要在于确保被许可人遵守《公约》下的义务，单独适用认可许可制度，后续监督只能局限于审查许可条件是否仍旧被满足，而不能施以更多义务，无法达到“足以确保”程度，在实践中，捷克立法也是通过资格审查制度和国家担保制度共同完成的。课题组认为，可以将资格审查作为许可的前置要求，通过一个许可制度实现两个制度的功能，更符合制度的效率性原则。

（二）担保制度与许可制度具体内容的近似性

依据担保义务内容，课题组对各国担保制度和许可制度进行了梳理，发现二者的基本构架和制度内涵高度相似（见下表）：

1.制度基本框架一致，都包括四个方面：申请条件、相对方义务、变更撤销制度以及后续监督制度。其中申请条件又都包括申请人条件、环保要求；相对人义务都包括环境保护义务、信息提供义务、海上生命财产安全保护义务和保险提供义务；许可或担保的撤销条件都包括违反UNCLOS、协定、管理局规则及合同，造成海洋环境损害，未缴纳税费，程序违法等；后续监督制度都包括检查制度和相应行政措施。

2.制度具体内容高度相似。例如，关于申请条件，对申请人都要求提供资金和技术状况，对环境保护都重视是否采取环境保护措施、是否进行环境影响评价；环境保护义务中都要求承包者履行最佳环境措施义务；信息提供义务都要求信息的真实、准确和实质，以及事故发生及时报告等。

3.两种制度可以互相借鉴。担保制度与许可制度也存在不同之处，例如申请人的资质要求中，许可制度国家提出了诚信要求、国籍要求，担保制度国家要求提交无犯罪记录；申请人的条件中，担保制度国家对环境保护提出了较高要求，包括提供环境影响评价数据和环境损害保险。许可制度国家提出的作业方案和担保制度国家提出的物质基础条件（船舶的所有权或租赁权证书），都对履行勘探或开采义务有裨益，可以互相补充。再如相对方义务中，担保制度国家特别提出了在出现影响海洋环境、人员财产安全、其他合法用海活动的事项时停止项目的义务，许可制度则提出了勤勉要求。为保护人类共同利益，承包者的勤勉是应有之义，而停止项目以保护环境利益等合法利益也合理合法，二者可以相互借鉴。

采用许可制度的多为发达国家，其立法目的是发展本国深海产业，促进深海技术的进步，因此多要求申请人具有本国国籍；担保制度国家多为太平洋小国，立法目的是通过提供担保增加政府收入，因此不要求国籍，但对于环境风险的规避提出了更为严格的要求。两类制度的设计初衷虽然不同，所提出的要求却都有助于确保承包者履行UNCLOS 下义务，在制度框架和具体内涵上都具有高度相似性，都从应然层面上确保承包者遵守UNCLOS 下义务，因此选择担保制度或是许可制度，都可以适当地履行UNCLOS 规定的国家担保义务。

（三）担保制度在国内法背景下的歧义性

我国国内法上规定的担保制度与国家担保制度有本质的不同：首先，国内法上的担保制度是民事制度，主体之间法律地位平等，担保人与被担保人之间是契约关系；国家担保制度是行政制度，当事人之间地位不平等，国家和承包者之间是监管和被监管的关系。其次，国内法上担保责任具有连带性，除有特别约定外，担保人一般承担连带责任，担保责任设置目的也在于保证债权得到满足。为避免国家为个人偿还债务，依照我国《担保法》第8 条规定，除经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的，国家机关不能作为担保人。国家担保义务是一种注意义务，国家承担责任的原因在于国家未履行确保义务，承包者又因未遵守UNCLOS 下的义务而造成损害，制度设计的重点是实现国家对承包者行为的监管。再次，国内法上担保制度中，担保人与被担保人之间通过担保合同确立担保关系，国家担保制度中的担保函却是一种行政合同：担保函的一方主体是国家海洋主管部门，代表国家对海洋资源和环境事务实施管理；国家海洋局出具担保函的目的不是为了政府部门自身利益，而是为了维护人类共同利益，对承包者资金、技术、诚信等各个方面进行审查的目的是实现行政管理职能；国家海洋主管部门对承包者享有行政优益权，对承包者履行义务的情况有监督、敦促、变更和解除的权力。

鉴于国家担保制度与国内法上担保制度的迥然不同，如在深海海底资源立法中另建新的担保制度，不仅增加制度建设成本，还容易引起制度混淆，最终导致两个担保制度都执行不利。

（四）许可制度本质适合承担监督承包者行为的职能

自2001年起至今，中国已经在太平洋和印度洋申请了多金属结核、多金属硫化物、富钴结壳三种四块区块，合计16.1 平方公里。[12]深海产业发展现状和国内制度文化背景促使中国选择了许可制度。

首先，许可制度在我国有深厚的制度文化背景。许可是我国行政管理的重要手段，2003年颁布了《行政许可法》，依法形成了由许可申请、许可批准、许可证内容、被许可人义务以及许可后续监督等构成的较为完善的制度体系，积累了丰富的实践经验。这将有效降低立法成本和执法成本，益于确保义务的履行。

其次，许可制度的本质适合执行监督承包者行为的职能。深海海底资源属于人类共同继承财产，承包者经许可获得勘探、开发权，为防止承包者追求个人经济利益时损害人类共同利益，须通过法律途径来限制其行使权利时的任性。人类的需求是一切社会现象产生的根源，主要表现为追求与选择个人利益的需求以及在安全、秩序的环境中追求与选择个人利益的需求，前者导致了权利的产生，后者则迫使人们让渡出一部分权利，汇聚成公权，导致权力的出现。[13]鉴于权力的自身价值，它只能保护与公共利益相容的个人利益，造成权利与权力的冲突。解决冲突的理性手段即法律，一方面通过法律限制权利的种类及形式方式保护公共利益，另一方面通过限制权力的扩张和滥用保护个人利益。[14]许可制度的实质即通过设置合乎公共利益要求的条件限制个人权利，达到保护公共利益的目的。许可条件明确申请人应具备的条件和应尽的义务，许可授予后在授权范围内行使许可授予的权利并接受行政主体的监督在不损害公共利益的基础上保护个人利益。从本质上看，许可制度适合执行监督的职能。

再次，许可主体的地位有益于促进深海产业的发展。国家担保义务同时具有民事性、行政性和国际性。虽然担保义务的产生具有民事从属性，担保赔偿责任的承担具有国际性，但要实现担保义务的目的，确保承包者遵守UNCLOS 下义务，却具有显著的行政性，唯有依据行政制度并采取行政措施才能予以实现。采用许可制度，国家海洋主管部门处于主导地位，可以通过许可附带条件的设置指引深海产业的发展方向；借由许可产生、变更或消灭决定实施深海产业的承担者；借助许可监督及行政措施规范承包者的行为。这将对推动深海科技进步和深海产业发展大有裨益。

最后，特许方式有利于监管职能的实施和深海产业的发展。特许是指《行政许可法》12 条第2 款规定的，针对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等颁发的许可，具有赋权性。深海底资源许可，实质上是赋予申请人申请勘探、开发海底资源的权利，本质上也是一种赋权行为，可以适用特许许可。与一般许可相比，特许有利于监管制度的实施和深海产业的发展：第一，特许主体具有自由裁量权。特许是将国家专有的所有权或者经营权赋予个人使用或享有，因此特许主体享有自由裁量权，国家海洋主管部门可以依据科技的发展和对生境了解的加深，对许可条件进行适当的调整，或提高承包者的积极性，或保护公共利益；第二，特许的批准适用择优原则，特许的实质是对资源配置资源负外部性的内部化[15]是对市场配置资源方式的补充，因此特许也应当择优批准，或运用市场方法通过招、投标等形式决定许可；第三，特许监督力度更大，除了统一的检查制度以外，未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；未经行政机关批准不得擅自停业、歇业；对重要设施实行自检、监查等监督制度的设置，可以确保人类共同利益以及我国国家利益免受损失。①《行政许可法》第66、67、68 条规定，对资源开发利用被许可人实施限期改正，对市场准入被许可人未经批准不得停业，直接关系公共安全、认识健康和生命财产安全的重要设备实施，建立自检和监查制度。

对于国家担保义务的履行，法律、规章的制定是首要任务，取得预期的法律效果也是核心目标。基于对担保制度和许可制度的理论分析与实践考量，课题组认为采用许可制度将取得良好的法律效果，是当前我国履行国家担保义务的最佳选择。

三、我国履行“区域”国家担保义务的完善路径

DSMAC 共7 章29 条，属于框架性法律，关于许可制度的实质规范只表达为第七条。如付诸实施还需以部门规章形式进一步细化，课题组认为应当从以下几个方面展开。

（一）许可条件的细化

“赋权”许可的条件具有“最高要求”的特质，在必要的限度内，许可主体可以适当提高赋权标准，将权利转让给最有利于公共利益实现的民事主体。鉴于深海海底区域资源勘探开发的高收益性和高风险性，应当设定更为严格的许可条件，规避潜在风险。DSMAC 第7 条规定了许可申请应提交的材料，包括申请者情况、矿区情况、资金、技术状况、勘探开发方案、环境影响材料以及环境事故应急预案等材料。要在实践中取得满意的法律效果，还应当从以下几个方面完善：

第一，在申请人资质方面，要求提供诚信证明和无犯罪记录证明。深海海底资源勘探开发中，申请人是否遵纪守法、秉承诚信理念，对于许可目的实现，乃至公共利益的增进都有重大意义。申请人缺乏诚信，可能在勘探、开采活动中欺瞒虚报，导致经济利益和环境利益落空；申请人轻视法律，可能伺机规避法律，导致人类共同利益受损。因此，德国《海底矿产资源开采法》第6 条第2 款规定，申请人应当足够值得信赖，确保其许可行为有序进行……。捷克《勘探、探矿和开发国家管辖以外之海底矿产资源》第12 条和汤加《海底矿产资源法》第79 条第10 款提出了无犯罪记录的要求，加强对申请人守法意识考察。建议在部门规章中，除了要求申请人具备相应的技术、资金、人员条件外，增加诚信状况证明，无犯罪记录以及无深海资源利用违法记录的证明。

第二，为保护经济利益，要求提供具体作业方案和经济保险。许可条件的设定必须遵循利益衡量原则。我国《行政许可法》第11 条规定：设定行政许可，应当……有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。该规定清晰地界定了许可条件设定的基本尺度：公益与私益的平衡并以必要为限。[16]公益与私益的平衡即利益衡量原则，要求有权机关在行政许可条件设定时兼顾公益与私益，既要增进公共利益，也要意识到脱离私益，公益将无从附存，[17]即控制公益与私益的临界点，在维护公共利益的同时，最大限度保护个人的权利。德国《海底矿产资源开采法》第4 条第3 款要求申请人递交作业方案，以保护经济利益。海底矿产资源开发中经济利益是通过考察申请人的技术、资金条件来保护的，但新兴事物的实施中难免遭遇意外困境，因此应当要求提供详细的工作计划，预估各种潜在风险并予以避免；同时，资金与技术都处于动态发展中，为规避未来风险，应当增加保险条款。

第三，为保护环境利益，要求申请人提交环境影响评价报告，明确环境保护措施，增加环境保险条款。环境利益的保护首先要通过环境影响评价来实现，如斐济《国际海底矿物管理法》第26 条第2 款和汤加《海底矿产资源法》第79 条第5 款，要求申请担保时提交海底活动可能造成的海洋环境影响报告或数据。但环境影响评价报告的批准只能说明开发利用活动对海底环境的影响处于可控状态，损害仍然存在，故应当要求申请人采取具体措施保护海底的生物和生境，如英国《深海采矿法2014》3A 条第3 款要求申请人对海底加工活动产生的废物进行处置。深海海底矿产资源的勘探开发，不仅污染海水、带来噪音，开采活动本身就会破坏海底地貌，容易打破本就脆弱的海底生态平衡，因此我国应当要求申请人提交环境影响报告，并采取相应的环境保护措施。此外，为了防止承包者不能偿付潜在的环境损害赔偿，应当要求申请人提供环境保险。

（二）许可后续监督的加强

申请人获得许可后，由于缺乏利益驱动，会产生守法惰性，利用自身信息优势构造信息屏障，使监管机构和公众难以了解被许可行为的真实状况，从而造成监管失灵。因此，监管主体和被监管人之间的信息均衡是实现有效监督的关键所在。关于信息失灵的克服，应飞虎教授指出，如果信息优势方能够主动进行信息传递，信息劣势主体能够通过主动进行信息甄别，发现或者诱使信息优势方暴露有关信息，则能够有效缓解行政许可后续监管法律关系中的信息不对称问题：[18]

第一，完善检查制度。通过检查制度进行信息甄别，可以有效缓解信息失灵。在检查制度构建中，要注意避免检查的随意性。运动式的检查易使被监管者存在侥幸心理而疏于履行义务，还会诱使被许可人隐瞒真实信息，造成严重后果；但是，过于频繁的检查，也不利于维持正常生产以及监管人与被监管人之间的良性互动。因此，应当遵循利益衡量原则，在不妨碍生产经营的情况下，明确检查诱因，合理设置检查频率。

第二，重视信息传递。英国、斐济立法当中都对信息传递提出了特别要求，英国《海底矿产资源法》第3A 条第4 款要求呈报作业相关记录，第9 条第1 款第4 项要求被担保人提供海底矿产活动的信息；汤加《海底矿产资源法》第88 条第9 款规定，提供虚假信息可导致担保的撤销，强调了信息的真实性义务。斐济《国际海底矿物管理法》第35 条规定了观察员制度，派遣观察员到持证人活动区域监督特定活动，以评估许可条件及相关限制的执行是否有效。但是，各国都未对承包者信息的主动传递作出规定。建议我国除要求监管机构加强信息索取外，还应在规章中增加信息传递制度，要求持证人自行监控，定时汇报。信息传递制度有利于持证人及时发现问题，在监管者的协助下妥善解决，还易在监管者与被监管人之间建立一种信赖关系，有助于提高信息交流效率和检查制度效果。

第三，完善深海公共平台。基于行政许可的复效性，其实施状况还间接影响公众利益，故公众也有权在获取必要信息的基础上对承包者的行为实施监督。然而，由于公众受到信息搜寻渠道、专业分工等因素的限制，处于更为弱势的信息地位，获取信息的质量和数量完全受制于外在环境。因此，为有效补强公众的信息获取力，应当建立信息沟通平台，一方面强调监管机构和许可证持有人信息披露义务，制度化地强制信息从优势方流向弱势方；另一方面加强公众意见反馈机制的建设，保证公众在信息吸纳的基础上进一步索取信息或所提异议得到及时回馈。DSMAC 第十六条、第十八条规定了深海公共平台的建设，要求从事该项活动的公民、法人或其他组织向国家海洋主管部门提交相关资料，并依法向社会开放，但该平台建立的目的是促进深海科学技术的交流，而非鼓励公众监督。因此建议平台建立报告定期上传制度，要求国家海洋主管部门定期上传检查报告，要求许可证持有人定期上传自检报告，允许公众对报告进行质询，并在约定时间内给予及时回复，实现监管机构之间、被许可人之间和公众之间的信息共享，以实现检查制度的预期效果。

四、结语

对人类而言，国际海底区域仍是未知领域，深海海底的生态环境、生物习性、地形地貌有待认识，区域资源开发利用的技术亟待突破，商业开采对海底生态环境的破坏程度还未可知。在新生态、新技术的背景下，国际社会创制了国际海底区域制度，尝试对这种公域资源进行开发利用；《深海海底资源勘探开发法》也首次以国内法规范国外资源的姿态亮相于我国法律舞台。这一切，都处于不断探索、逐步完善的过程中。未来，国家担保义务的客体范围还将继续扩大。一方面，实现商业开采以后，会有更多超出人类预判的环境损害涌现，如热能、震动、噪声等的排放对海底生态系统带来的影响等；另一方面，随着科学技术的进步，更多开采相关活动将实现水下作业，如回收后的初级加工等。这将使担保国监管难度不断增加。作为承包者的实际控制者，作为一个负责任的大国，我国在该领域的立法不应仅仅满足于符合《联合国海洋法公约》的最低标准，免于承担担保国责任，还应当立足应然，在深入研究深海海底生态系统的基础上，创制出既兼顾现状又放眼未来的弹性法律体系，在维护人类共同利益方面发挥引领作用。