汽车产业产城融合发展营商环境法治化完善——以汽车产品消费者权益保护为视角

曾天然，朱腾伟

（1.华南理工大学 建筑学院，广东 广州 510641；2.华南理工大学 法学院，广东 广州 510641）

一、问题的提出

产业发展与城市发展之间是一种良性互动关系，产业为城市发展提供动力与条件，城市则为产业发展提供基础与保障，二者共同推动产城融合的发展。产城融合发展在推动国民经济可持续发展过程中取得了显著成效，“产业体系与城市体系相互渗透与自我调节，工业化与城市化相互协调和循环演进，逐渐形成了‘以产兴城、以城带产’、互推互促的螺旋式发展模式和‘产城双强’的发展格局。”[1]产城融合发展需要充分发挥产业的作用，尤其是支柱产业的发展直接决定着产城融合的发展。对于以汽车产业为支柱产业的城市而言，汽车产业的发展直接影响着城市发展远景。以广州为例，2011-2017年间，广州汽车制造业在广州三大支柱产业中一直处于领先地位，并一直保持高速增长，“2017年广州汽车产业继续保持高速增长态势，产销规模突破300 万辆、汽车工业产值突破5000 亿元大关，为广州地区生产总值突破2 万亿元大关做出重要贡献，作为广州支柱产业的地位进一步得到强化，为广州建设国家重要中心城市建设提供了强大支撑。”[2]足见汽车产业发展对产城融合发展所具有的举足轻重作用。

当前，随着产城融合发展的逐渐深入，不仅需要在产业布局、城市规划、配套建设等硬件方面实现产业与城市发展的协调，更需要注重产城融合发展所需的软性环境，营商环境法治化就是关涉产城融合发展的重要因素。营商环境法治化可以在多个方面对汽车产业产城融合发展发挥保障作用，而由于汽车产品与消费者之间具有直接关联性，消费者的人身与财产安全又受到汽车产品的直接影响，保护汽车产品消费者合法权益是完善汽车产业产城融合发展营商环境法治化的必然要求。在当前汽车产业产城融合发展营商环境法治化中消费者权益保护存在困境的背景下，结合汽车产业在产城融合发展中的地位与作用，从完善汽车产业政策、强化政府监管职能、规范市场公平竞争行为、完善消费者维权机制的角度，探讨完善汽车产品消费者权益保护的路径，对于促进广州等城市汽车产业产城融合发展营商环境法治化完善、加快汽车产业产城融合发展，无疑具有重要的现实意义。

二、营商环境法治化对汽车产业产城融合发展具有重要的保障作用

营商环境是一个国家和地区的核心竞争力的体现，习近平总书记在2019年2月25日中央全面依法治国委员会第二次会议上提出“法治是最好的营商环境”的重要论断，阐明了法治与营商环境的关系。营商环境法治化对于汽车产业发展具有直接的促进作用，对产城融合发展具有重要的保障作用。

（一）营商环境法治化为规范政府的汽车产业政策提供了保障

产业政策对促进产业发展具有重要作用，产业政策在宏观上优化产业结构与产业布局，制定科学的产业发展目标，在微观上细化产业政策的实施措施，促进产业生产效率的提高，尤其是在弥补市场缺陷、有效配置资源、应对经济震荡等方面，具有不可替代的作用。“近年来，我国在工业领域颁布实施了一系列产业政策，这些产业政策在促进工业结构调整、加快工业领域创新发展、实现节能减排以及培育新兴产业等方面取得了较大成绩。”[3]在汽车产业领域，我国早在1994年就制定了《汽车工业产业政策》，2004年6月1日开始实施《汽车产业发展政策》，此后又相继出台了多项汽车产业政策。汽车产业政策推进了汽车产业结构与产品结构调整，促进了汽车销售与售后体系的建立完善，加快了汽车产品法制化管理的进程，并在一定程度上保障了汽车产品消费者的合法权益。

汽车产业政策与其他产业政策一样，一般不以法律的形式出现，但汽车产业政策的制定与实施离不开法治的保障，同样要求营商环境的法治化。一方面，汽车产业政策的制定需要政府的科学与民主决策，既要高瞻远瞩地确定发展目标，又要立足于汽车产业发展实际，既要能够促进汽车产业自身的发展，又要通过产业政策落实保护汽车企业与企业家的利益，充分调动各类汽车生产企业与利益相关方的积极性，因此需要营商环境法治化的保障。同时，鉴于汽车产业政策的指导作用，必须加强汽车产业政策制定的慎重性，明确政策责任主体，完善责任追究机制，并提升汽车产业政策制定、实施和评估的精细化，这些也需要营商环境法治化的保障；另一方面，营商环境法治化也是汽车产业政策的内在要求，汽车产业政策以完善汽车产业市场制度与优化汽车产业发展环境为核心，这就要求加快完善营商环境法治化。营商环境法治化不仅能为汽车产业发展营造公正、透明、可预期的法治环境，而且能够有效维护汽车产业生产者、销售者与消费者等相关主体的利益，通过完善汽车产品知识产权保护、维护汽车市场主体利益、保护汽车产品消费者权益等法律体系及其执行机制，建立起以法治保障汽车产业政策实施的长效机制，最大程度发挥产业政策的积极作用。

营商环境法治化有利于明确行政行为的界限，保证汽车产业政策实施的稳定性与有效性。“构建产业政策体系的关键在于理顺市场与政府的关系”，[3]我国各类产业政策的制定权均属于国务院，各部门和地方政府只能结合本部门、本地区的特点拟定具体实施办法，并需报国务院备案，而不能擅自变更产业政策的具体实施。汽车产业政策一经制定便具有稳定性，实施产业政策必须排除行政行为对于汽车产业政策的擅自变更。营商环境法治化能够确定行政行为的边界，坚持政府部门对于汽车产业政策“审慎干预”的原则，排除行政行为对汽车产业政策的不当干涉，保障汽车产业的自主发展。

（二）营商环境法治化为汽车产品的有序竞争提供了保障

竞争是保持汽车市场活力的必然要求，汽车产业内部存在竞争，汽车产品之间也存在竞争，这都源于汽车消费对于汽车产业的重要作用。汽车生产的源动力与最终点都是消费，汽车产品只有销售完成才能实现汽车生产的目的，汽车产品消费直接影响甚至决定着汽车产业的发展。据公安部统计，2018年全国汽车保有量已达2.4 亿辆，同比2017年增长10.51%。2018年国内汽车产销分别完成2780.9 万辆和2808.1万辆，[4]如果缺少了汽车消费的拉动，汽车产业的发展不可能如此迅速。但汽车产品毕竟不同于一般的家用商品，汽车产品价格较高，这决定了其目标客户具有一定的限制性，导致汽车产品的竞争更加激烈。

营商环境法治化能够规范汽车产品的有序竞争。营商环境法治化通过完善法律制度，加强法律监管，有效维护汽车产业的市场秩序，构建起统一、开放、竞争、有序的汽车市场体系，打造公平公正的竞争环境，让汽车产品市场处于有序竞争的良性发展轨道。营商环境法治化首先可以为汽车产业的有序竞争提供法律依据。在汽车销售领域，我国于2005年4月1日起施行《汽车品牌销售管理实施办法》，2017年又正式实施《汽车销售管理办法》，在汽车售后服务方面，2014年9月3日交通运输部、国家发展改革委等八部门联合发布《关于促进汽车维修业转型升级提升服务质量的指导意见》，2015年9月八部委联合发布《汽车维修技术信息公开实施管理办法》，为汽车产品的有序竞争提供了法律依据。营商环境法治化为包括汽车生产者、销售者在内的汽车产业市场主体提供行为预期，规范汽车产业主体的市场竞争行为，指导汽车产业市场主体做出正确的行为选择，有效弥补汽车市场自身不确定性的弊端。营商环境法治化通过规范汽车产品有序竞争，让汽车市场在法治的范围内最大限度地释放活力。

（三）营商环境法治化为汽车产品消费者权益保护提供了保障

汽车产品虽已普及，但汽车产品的价格高度是许多家用产品所不能比拟的，从这一点来看，汽车产品与可以作为礼物馈赠他人的产品不同，消费者购买汽车产品基本是为了自己使用，汽车产品的购买者往往就是汽车产品的使用者，这决定了汽车产品消费者的权益内容包括了从购买到使用再到维保汽车的全部过程。这个过程中的每一个环节都包括了内容复杂的权利义务关系，因此就需要更为完善的法律法规体系对汽车产品消费者的权益作出具体规定。

汽车产品集多项专业技术于一身，具有较强的专业性，消费者对于汽车产品的了解只能局限于表面。消费者在购买汽车前会对汽车产品进行了解、比较与选择，但也只是基于社会普通大众的经验进行直观了解，而与汽车使用关联最大的汽车质量方面的信息，却是大多数消费者所不能掌握的。由于汽车产品是高价值的产品，消费者在购买和使用汽车时，最在意的仍然是汽车产品的质量问题。汽车产品的专业性以及消费者对汽车产品了解的不足，决定了对汽车产品的质量把控更加需要发挥政府监管的作用，需要行政监管部门在更加规范与完善的法律指引下，依法、积极、适当履行行政监管职能，防患于未然，维护消费者的合法权益。

汽车产品与消费者的人身安全与财产安全直接相关。与一般产品的危险性相比，汽车产品在使用过程中存在更多的风险。风险一方面来自车辆驾驶人的驾驶行为，另一方面则来自车辆本身的质量性能。前项风险尚可人为控制，而后者则完全无法受人为控制，只能通过保证汽车产品的质量加以预防，尤其是汽车断轴、刹车失灵、发动机故障、车辆爆胎等严重质量问题，直接危害驾驶人与乘车人的人身安全。由于汽车产品的使用一般处于公共交通环境，因此还关系着社会公共安全。汽车产品的质量问题对于人身安全、财产安全以及公众安全的重要性，决定了不仅需要完善的法律制度体系将汽车质量问题消灭在萌芽状态，尽量避免侵害消费者权益的情形发生，而且要完善救济机制，对于已经发生的损害消费者合法权益的纠纷妥善解决，真正维护消费者的合法权益。

汽车产品的前述特点决定了汽车产品与消费者之间的直接关联性，汽车产品消费者权益的保护更加需要营商环境法治化的完善，这是汽车产品的固有特点在消费者权益保护方面所提出的内在要求，也只有营商环境法治化才能够真正维护汽车产品消费者合法权益。

三、汽车产业产城融合发展营商环境法治化中消费者权益保护的困境

汽车产品消费者的权益需要营商环境法治化的保护，但在现实中，由于多方面的原因，汽车产品消费者权益保护状况并不理想，导致了汽车产业产城融合发展营商环境法治化中消费者权益保护的困境。

这样，我们就得到了k时刻的系统状态的最优值 x(k k)，为了让整个滤波过程不断地自回归的运行下去，x(k k)对应的 p(k k)需要再一次的更新。其中p(k k)的表达式如式(7)所示：

（一）政府在汽车产业产城融合发展的产业政策对汽车消费者权益保护的忽视

我国汽车产业政策对于消费者权益的关注经历了一个过程。1994年7月的《汽车工业产业政策》首次提出鼓励汽车消费，2000年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中提出鼓励轿车进入家庭，刺激轿车消费。2004年6月1日实施的《汽车产业发展政策》首次将汽车产业政策与汽车消费政策合二为一，明确提出“培育以私人消费为主体的汽车市场，改善汽车使用环境，维护汽车消费者权益。”2016年的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：“稳步促进住房、汽车和健康养老等大宗消费。推动线上线下融合等消费新模式发展。实施消费品质量提升工程，强化消费者权益保护，充分发挥消费者协会作用，营造放心便利的消费环境。”但从总体上看，汽车产业政策对消费者的关注更多地在于刺激消费，对汽车产品消费者权益保护则未给予充分重视。

汽车产业政策对于消费者权益保护缺乏理念层面的重视。《五年规划纲要》等涉及全国经济与社会发展的规划中没有对汽车产品消费者权益保护做出规定无可厚非，但专门的汽车产业政策中也没有规定汽车产品消费者权益保护的内容，则暴露了汽车产业政策在理念上未曾重视汽车产品消费者权益保护。以至今仍在实施的2004年《汽车产业发展政策》为例，其内容体例设置了政策目标、发展规划、技术政策、结构调整、准入管理、商标品牌、产品开发、相关产业、营销网络、投资管理、进口管理、汽车消费以及其他方面，但缺少了对汽车产品消费者权益保护的专门规定，其“汽车消费”部分也只是制定了刺激汽车消费的措施，而缺少了保护汽车产品消费者权益的具体措施。

汽车产业政策缺少了对于消费者权益保障的政府监管职能设置。我国汽车产业政策对于政府监管职能的设定均在于对产业发展的监管，呈现出“重事前审批、轻事后处罚”的特点，对于汽车产业的生产审批把关较严，但对于汽车产品质量的监管却反而缺位。对于实际发生的汽车产品质量问题，政府部门往往只对违法者仅采取约谈、督促等措施，导致汽车生产过程中存在着降低产品质量标准的情况，严重侵害消费者权益。2019年1月10日起施行的《汽车产业投资管理规定》对于政府的监管职能作出进一步改变，加大了简政放权的力度，将汽车投资项目核准改变为地方备案管理，强调政府的“事中事后”监管，但对于汽车产品质量监管仍没有明确规定，这与消费者对汽车产品质量政府监管力度的需求仍不相符。

汽车产业政策缺乏对于汽车产品消费者权益保障的直接规定。汽车产业政策是汽车企业最为看重的国家政策，在作用意义上可以说是汽车产业发展的“宪法”。由于消费是汽车产业发展的持久动力，汽车产业政策只有保障了消费者的权益，真正消除了消费者的后顾之忧，才能真正刺激汽车产业的发展。但目前的汽车产业政策对汽车产品消费者权益保障是缺乏的，只是笼统地提出应该保护消费者合法权益，但没有具体规定如何结合汽车产业的自身特点推进消费者权益保护，也没有规定违反保护规定的处罚措施，不能真正实现对汽车产品消费者权益的保护。

（二）汽车产业在产城融合发展中的无序竞争损害了汽车产品消费者的权益

由于汽车企业对于利润的追求，汽车产业在产城融合发展中存在大量的无序竞争，如4S 店捆绑保险、包办上牌、加价提车、保养昂贵等情况，严重损害了消费者的合法权益。除了大量的汽车买卖合同纠纷以及售后服务纠纷以外，对消费者权益损害最大的是汽车产品的质量问题。汽车产品质量良莠不齐，频繁引发侵害消费者合法权益的事件。

以汽车召回为例，在《缺陷汽车产品召回管理条例》和《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》出台之后，汽车生产企业召回力度加大，“自2004年缺陷汽车产品召回制度实施至2018年上半年，我国已累计实施汽车召回1657 次，涉及车辆6160 万辆。”[5]这些数据反映了汽车召回制度产生的实效，也反映了汽车产业产品质量问题的严重性。召回原因中与汽车安全性能相关的占多数，据笔者统计，国家市场监督管理总局仅在2019年1月4日至2019年4月22日期间发布的汽车召回通告就已达60 个，召回原因包括传动轴法兰、空气囊、燃油泵、自动变速器、右后轮毂轴承单元、发动机低压油轨零件、制动系统模块（BSM）软件问题等，这些都与汽车安全性能直接相关。

无序竞争损害了汽车产品消费者的权益，引发大量的汽车产品问题投诉。根据全国消协组织受理汽车产品投诉情况分析数据显示，2017 全年汽车产品投诉案件共受理19348 件，其中汽车经营者的售后服务、合同及质量问题所占投诉比重较大，分别为30.59%、22.19%、20.40%。[6]2018年全国消协共受理汽车相关消费投诉17773 件，主要集中于售后服务、合同及质量问题，占比分别为32.2%、20.7%和20.0%。从经营者的侵权数据来看，消费者在汽车消费中的安全权、公平交易权、求偿权是经营者侵权的高发区。[7]这些数据与情况分析，足见汽车行业无序竞争损害汽车产品消费者权益的严峻形势。

（三）汽车产业产城融合发展中汽车产品消费者维权方式的不完善

一旦发生因汽车产品侵害消费者合法权益的事件，应依靠完善的消费者维权机制及时维护消费者的权益，但现实中消费者仍处于相对弱势地位，维权之路艰难，2019年4月的“西安奔驰车主哭诉维权”事件就是典型例证。①根据新闻报道，西安一女子在某奔驰4S 店购买了一辆价值60 多万元的奔驰车，但新车尚未开出4S 店就出现了发动机泄漏机油的问题，该女子多次就发动机漏机油问题与4S 店沟通，达成的解决方案多次被4S 店变更，先从退款到换车再到补偿，最后却被告知只能更换发动机，该女子维权无门就采取了坐在奔驰车前盖上哭诉的非常措施，其哭诉维权的视频也引爆了网络。后经过市场监督管理局联合质监、物价等部门联合介入调查，又历经多次协商，哭诉维权的女车主与奔驰4S 店最终达成了包括更换新车、作出补偿等在内的和解协议。这一事件充分暴露了汽车产品消费者权益保护不力、汽车产品消费者维权方式不完善的现状。

消费者维权方式的不完善首先源于汽车产品的特点。汽车产品消费者依法维权所遭遇的首要困难是汽车产品的专业性问题，大多数消费者对汽车产品质量的认识能力未达到足以鉴别汽车产品质量问题的程度，消费者无法确定质量问题的原因，也就无法提出恰当的维权请求。以2019年1 至4月间的汽车召回通知为例，大多数消费者对于传动轴法兰、右后轮毂轴承单元、发动机低压油轨零件、制动系统模块（BSM）软件等名词都比较陌生，更无法谈及判断相关的质量问题。消费者依法维权还面临着维权成本过高的问题，从车辆出现质量问题到提起维权或主张损害赔偿，再到维权成功或获得赔偿，消费者需要投入的时间、精力、金钱等成本均较高，这让消费者在维权时会基于成本的考虑而选择有损自身利益的协商方案。尤其是消费者采取司法途径维权时，往往需要聘请专业律师，而无论是否胜诉消费者都需要支付律师费用，这些都增加了维权成本。

消费者协会的调解难以真正发挥作用。消费者协会是消费者维权的重要机构，各级消协组织均承担着保护消费者合法权益的职责。2017年消协受理的汽车产品投诉案件中，达成调解协议的为13931 件，未达成调解协议的2445 件，投诉解决率68.88%。[6]2018年仅有67.8%的汽车产品投诉经调解后达成协议。[7]消费者协会的调解难以达到理想效果，与消费者协会的现状直接相关。《消费者权益保护法》对消费者协会的定性为社会组织，只能履行公益性职责，而且消协的工作经费无法稳定保障，“全国消费者权益保护组织还普遍存在着人员结构老化、专业水平不够、机构和队伍不稳的问题。”[8]消费者协会同样缺乏对汽车专业技术的了解，虽然消费者协会受理投诉后应当进行调查、调解，也可以视情况提请鉴定，但由于消费者协会的调解缺乏强制力，既不能强制要求汽车企业参与调解，也无法保障调解协议实际履行，消费者协会的调解并没有发挥实际作用。

汽车产品消费者的司法维权存在多种困难。汽车产品消费者维权最重要的就是司法途径，但司法维权在实体与程序方面都存在着诸多困难，典型的是举证责任分配问题。按照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条的规定，①《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四条第六项的规定内容为：“因缺陷产品致人损害的侵权诉讼，由产品的生产者就法律规定的免责事由承担举证责任”。产品责任纠纷案件缺陷的举证遵循“谁主张、谁举证”的一般规则，即消费者举证产品存在质量问题，生产者举证免责事由。由于汽车产品涉及专业技术，消费者难以举证汽车产品存在质量问题，而汽车的生产者和销售者却容易举证其产品符合国家标准。“司法实践中也有法官从保护消费者权益的角度出发，要求举证能力较强的生产者对汽车不存在产品质量问题承担举证责任，即实行举证责任倒置。”[9]但由于现行法律（包括司法解释）并没有明确规定产品缺陷的举证可以采取举证责任倒置，消费者举证汽车产品存在质量问题仍面临较大困难。与举证关联紧密的是汽车产品质量的司法鉴定问题。汽车质量问题大多不能依靠生活经验轻易判断，需要借助于司法鉴定。目前法律尚未明确司法鉴定程序应如何启动，司法实践中大多由主张汽车存在缺陷的消费者申请鉴定，鉴定费用一般由消费者垫付，这导致消费者的维权成本进一步增加。同时，由于汽车的专业性，目前具备汽车产品质量司法鉴定的机构数量有限，消费者申请司法鉴定存在一定程度的困难。

由于前述举证责任分配的问题，导致司法实践中出现“同案不同判”的情形，个案正义受到损害。以三起案情相似的汽车安全气囊质量纠纷为例，广州法院要求上诉人（消费者）对其主张的涉案车辆存在气囊质量不合格、存在缺陷提出证据，并须证实损害事实与产品质量不合格、缺陷之间存在因果关系，上诉人因无法举证最终败诉。②温某某与黄某某、广州长凯汽车销售服务有限公司、广汽丰田汽车有限公司产品责任纠纷二审案，广东省广州市中级人民法院（2016）粤 01 民终 5295 号。湖北法院认为原告提交的证据能够构成证明涉案车辆安全气囊产品存在缺陷的表面证据，从而将举证义务转移给了汽车公司，汽车公司因不能证明免责事由而败诉。③彭跃华等和郑州日产汽车公司产品责任纠纷再审案，湖北省高级人民法院（2014）鄂民申字第01357 号民事裁定书。四川法院则以车辆实际所具备的性能低于生产者明示的产品标准，存在产品瑕疵和缺陷，因此判决汽车企业承担民事责任。④东风日车汽车公司和熊力等产品责任纠纷二审案，四川省雅安市中级人民法院（2014）民终字第259 号民事判决书。湖北、四川两地法院的裁判更有利于消费者，但广州的司法判例却对消费者有失公平。

四、完善汽车产业产城融合发展营商环境法治化保护汽车产品消费者权益的路径

针对汽车产品消费者权益保护不力现状导致的营商环境法治化困境，应通过多种途径强化对汽车产品消费者权益的保护，促进汽车产业产城融合发展营商环境法治化的完善。

（一）完善政府在汽车产业中的监管职能彰显消费者权益保护

强化政府的监管职能，充分发挥政府监管“防患于未然”的作用，是完善汽车产品消费者维权路径的基础。具体来说，针对汽车销售流程烦琐的问题，政府部门应出台购车流程指引，并要求汽车销售企业严格按照流程进行销售，尤其是详细公开汽车销售中的收费项目与计价规则，防止巧立名目、捆绑销售、借机收费等违规情况。政府监管部门还可以通过制定汽车销售示范文本，贯彻国家关于消费者权益保护的法律法规，将书面的静态法规变为生动的合同条款，明确汽车销售者（包括汽车生产者）与消费者各自的权利、义务与责任，并以合同条款的书面化杜绝销售过程中的口头承诺、虚假宣传、误导销售等情形，为汽车产品消费者权益的保护提供基础保障。

在消费者权益保护方面，政府最重要的职能是对汽车产品质量的监管。政府部门应转变“重事前，轻事后”的行政监管模式，强化对汽车产品质量的干预力度，尤其是对于近年来迅速发展的新能源汽车，要加强对动力电池、电机、电控系统等重要部件的质量监管，对存在产品缺陷的汽车企业要采取停业整顿、停止销售等处罚措施，并辅以罚款等经济手段，严重者则可以吊销其生产执照。对已经销售的存在缺陷的汽车产品应督促企业立即采取召回措施，即使汽车产品的缺陷是汽车产品投入流通时的科技水平所不能发现的，“在产品投入流通后，生产商的警示义务并不随着消失，而是继续存在。生产商应当不断跟踪获取与已经投入流通的产品有关的新知识、新技术，在发现新的产品危险后立即对消费者进行警示。”[10]因此，政府部门的监管必须具有持续性，并不断强化对汽车产品质量的检查监督。

为提高政府执法水平，应在政府部门的主导下建立权威的汽车产品缺陷鉴定机构。鉴定机构不仅负责汽车产品投入流通前的检测认证，而且协助监管部门进行缺陷汽车的分析与认定调查，还可以协助质量监管部门制定汽车产品安全标准。由于参与纠纷解决的人员也难以鉴别汽车产品是否存在缺陷，如消协的工作人员、法官等都面临着专业知识障碍，这就使得汽车产品缺陷鉴定机构的设立更有必要。在诉讼活动中，鉴定机构既可以接受当事人或人民法院的委托进行司法鉴定，也可以根据《民事诉讼法》等法律的规定作为专家证人出庭提供专家证言，增强法官对案件事实的判断能力。

（二）规范汽车产业产城融合发展中汽车产品的有序竞争保护消费者权益

以完善的法律法规体系规范汽车产业产城融合发展中汽车产品的有序竞争。政府部门要根据汽车市场监管的实际需要以及汽车市场的变化，及时修订完善相关法律法规。2017年的《汽车销售管理办法》已经打破了品牌授权销售单一体制，经销商也可以销售未经授权的汽车品牌，这在打破汽车产业不正当竞争方面迈出了一大步。未来，随着汽车行业由卖方市场向买方市场的转移，汽车生产厂商与汽车经销商之间的矛盾将逐渐激化，加上互联网创新对汽车销售的冲击等多种因素，汽车产业的竞争将更加激烈，更加需要完善的法律制度保障正当竞争，尤其是汽车行业的反垄断法应该尽快出台。自2008年《反垄断法》施行以来，为打破汽车企业的垄断行为，国家先后出台了多部法规与政策。为进一步落实破除汽车产业垄断的政策，2016年3月国家发改委发布了《关于汽车业的反垄断指南》（征求意见稿），对汽车行业的垄断行为进行全面厘定，明晰了垄断和豁免的情形，划定了汽车行业经营红线。《汽车业反垄断指南》的最终出台，必将促进保障汽车产业正当竞争相关法规的进一步完善。

着力解决汽车产业发展中现存的不正当竞争行为。当前，要重点打击以行业潜规则形式出现的汽车销售不正当竞争行为，如与汽车销售捆绑在一起的汽车周边产品消费、店内保险、包办上牌、金融服务等，将消费选择的自由权归还给消费者。而对消费者权益影响最大、最需要解决的是汽车产品售后维修的不正当竞争。由于汽车生产企业只为其授权的4S 店提供汽车故障诊断、故障维修以及人员培训等技术支持，汽车维修技术并不为4S 店以外的社会性修理厂所掌握，这使汽车4S 店凭借技术优势单方垄断了汽车维修市场。汽车维修市场的不公平竞争导致消费者的维修选择严重受限，侵害了消费者的权益。另外，由于维修技术与原厂配件的垄断，即使有社会性修理厂可以维修汽车，也容易导致维修后车辆存在安全隐患。保护消费者合法权益，必须以有力措施消除这种技术垄断与配件垄断行为，实现汽车维修行业的公平竞争。

通过落实法律责任制度打击无序竞争，促进有序竞争。追究违反公平竞争行为的法律责任，是维护汽车产业公平竞争的重要内容与重要手段。为保障汽车产业的公平竞争，相关政府部门应严格依照反垄断法、反不正当竞争法、价格法等有关规定，严肃查处汽车行业虚假宣传、价格欺诈等损害公平竞争、损害消费者权益等行为，加大对垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为的审查力度，有效防范通过获取垄断地位损害公平竞争的行为。2019年6月，国家市场监管总局就对长安福特汽车有限公司在重庆区域内限定下游经销商整车最低转售价格所实施的纵向垄断协议依法作出了处罚1.628 亿元的决定。[11]此外，应建立健全汽车行业失信惩戒机制，对违背公平竞争和侵犯消费者权益的汽车生产企业与销售企业实施“黑名单”制度，并对严重违法失信主体实行汽车市场禁入制度。

（三）构建更加完善的汽车产品消费者维权的方式保障消费者权益

完善的汽车产品消费者维权的方式，首先应充分发挥消费者协会维护汽车产品消费者权益的职能。一方面，要大力推进完善消费者协会调解案件的流程，规范消协处理纠纷的程序。从加强投诉与受理平台建设入手，从便捷性、安全性、全面性的角度考虑，大力开展网络投诉、微信投诉等新型方式，便于消协更直观地掌握案情、更清晰地了解消费者的维权诉求。为提高消协调解纠纷的效率，应出台配套规章制度，细化并完善消协调解纠纷的流程。在调查取证阶段，应针对汽车产品的专业性特点，赋予消费者协会协助启动司法鉴定的职能，并为消协前往汽车企业调查取证提供方便与安全保障。

另一方面，应赋予消费者协会调解一定的强制力。鉴于消费者协会属于社会组织的定位，因此无法赋予消费者协会调解的直接强制力，但可以通过构建消协调解与诉讼救济相衔接的纠纷解决机制，提高消协调解的强制力。具体来说，除了纠纷性质不适宜消协调解，或者已经过依法成立的其他调解组织调解等情形外，一方当事人（尤其是汽车企业）无正当理由不参与消协调解或者不履行调解协议的，人民法院对因此成诉的诉讼案件可以酌情增加其负担诉讼费用。同时，消协组织在调解阶段提出调解方案，一方当事人不予接受，在后续诉讼中人民法院判决结果与消协的调解方案相近的，由不接受调解方案的当事人承担案件诉讼费用以及对方当事人的合理律师费用。①这种处理方式在广东省道路交通事故案件调解中已经适用。2019年4月广东省高级人民法院在《关于进一步加强道路交通事故损害赔偿纠纷一体化处理工作的通知》（粤高法［2019］8 号）文中明确提出：“充分发挥诉讼费用、律师费用的杠杆作用。除案件性质不适宜调解或者经过依法成立的调解组织调解等情形外，一方当事人无正当理由不参与调解或者不履行调解协议、故意拖延诉讼的，人民法院可以酌情增加其负担百分之三十以上的诉讼费用。调解组织在调解阶段依照《纪要》提出调解方案，一方当事人不予接受，在后续诉讼中人民法院判决结果与《道交纠纷调解情况登记表》中记载的调解方案相近的，由不接受调解方案的当事人承担案件诉讼费用、对方当事人合理律师费用。”通过诉讼费用与律师费用的杠杆作用，变相赋予消协调解一定的强制力，不仅能大大缓解法院的审判压力，也能更快速、更高效地维护汽车产品消费者的合法权益。

完善汽车产品消费者维权的方式，最根本的还是要回归到完善司法制度上来。人民法院在公正司法前提下，应结合汽车产品纠纷的特点，针对汽车产品消费者的弱势地位，在法律允许的框架内对汽车产品纠纷的司法程序进行适度变更。首先是对汽车产品质量纠纷案件适用举证责任倒置规则，由生产者或销售者举证汽车产品不存在缺陷或证明消费者存在使用不当等情形。这种规则改变充分考虑了汽车生产者具有更强的举证能力（更强的财力、物力与更多的专业知识，更方便的取证条件），是公平原则在举证责任分配方面的具体运用。通过举证责任分配的转变，减轻消费者的举证责任或降低消费者的证明标准程度，更有利于程序正义与实体正义的实现，也是营商环境法治化的必然要求。对于涉及汽车产品质量鉴定的，应由人民法院按照程序，组织消费者与汽车生产者或销售者一起选择鉴定机构，并由汽车生产者或销售者先行垫付鉴定费用。在无法通过司法鉴定判断汽车产品是否存在质量问题时（如汽车严重损毁无法鉴定），应结合举证责任分配原则及现有证据情况，同时借助逻辑推理和日常生活经验，综合考虑案情予以判断，并按照“有利于消费者”的原则作出判决。

此外，在司法判决中改变律师费用的承担方式，降低汽车产品消费者司法维权成本。2016年9月《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发［2016］21 号）中明确提出“充分发挥诉讼费用、律师费用调节当事人诉讼行为的杠杆作用”，为律师费用承担方式改变打开了窗口。司法实践中，在有些侵权案件中，即使律师费用承担没有明确约定，在当事人将律师费用作为自身财产损失的一部分而提出诉请的情况下，人民法院也会支持由侵权人承担被侵权人律师费用的诉请。这一做法可以在汽车产品纠纷中加以适用，在汽车产品确实存在缺陷的情况下，人民法院应酌情支持胜诉的消费者为诉讼所支付的律师费用，解除消费者对于诉讼成本的后顾之忧，以实际行为支持汽车产品消费者的维权行为，促进汽车产业产城融合发展营商环境法治化的完善。

五、结语

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国，高度重视营商环境的法治化建设，以有力的法治举措不断推动营商环境的优化。消费者权益保护作为营商环境法治化的重要内容，也是衡量营商环境法治化完善程度的重要指标，“打造消费者友好型的法治化营商环境应依法保护消费者合法权益。”[12]在汽车产业产城融合发展的背景下，汽车产业发展中应注重保护汽车产品消费者的合法权益，在汽车生产、销售及售后服务环节将消费者权益保护置于中心地位，建立公平公正、竞争有序的汽车产品市场和安全放心的消费环境。实现前述目标，不仅需要以更加完善的法律制度明确汽车企业的义务并维护汽车产品消费者的各项权利，而且需要构建更加完善的纠纷解决机制妥善高效地处理侵害汽车产品消费者合法权益的行为。唯有如此，才能促进汽车产业产城融合发展营商环境法治化的完善，为产城融合发展提供保障与动力，并进一步创造发展空间。