《监察法》留置措施探究——以“两规”措施为比较视角

于小龙，肖妍柔

（四川警察学院 四川泸州 646000）

为进一步遏制贪腐现象、打击贪腐行为，构建国家独立监察体系，2016年12月，十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，首次提出设立监察委员会，试行国家监察制度[1]。2018年3月20日，第十三届全国人大第一次会议审议通过了《中华人名共和国监察法》（以下简称《监察法》）标志着我国独立监察制度的成功建构。相关数据统计调查显示：自《监察法》颁布实施一年来，全国纪检监察机关共立案63.8万件，处分62.1万人。显著的成就使得纪律检查机关办案数达到了恢复重建40年来案件办理的最高值②。

留置措施是监察制度十二项调查措施中能够限制人身自由的手段，也是“两规”的进阶产物，具有合法性、合宪性。在进一步遏制贪腐现象，协助构建国家独立监察制度进程中，留置措施功勋卓著。然而，一年来各地对其的具体运用仍存在差异。考察中发现，留置相较于“两规”进步明显，彰显了依法治国，但实践中对留置的监督、程序性制度的具体构建、被调查人员的权利保障等问题还存在诸多模糊地带。文章从小问题、具体问题出发，提出留置措施进步的可行性建议；希望能为进一步深化监察体制改革，促进监察制度的规范化、合理化，推进监察制度的纵深化发展贡献绵力。

一、“留置”概念之探究

“留置”作为一种法律概念很早就在我国各种部门法领域中出现。故认识《监察法》中的留置措施还应当对法律法规以及党纪中的“留置”有一个全面认识，本文将根据时间脉络对相关概念进行简要梳理。

（一）相关部门法中的“留置”

“留置”概念在我国正式出现法律文件是1995年颁布的《中华人民共和国担保法》的合同债权领域③。随着我国民商法领域的开放式发展，2007年颁布的《中华人民共和国物权法》第230条④中也出现了“法定留置权”的概念。此为“留置”在私法上的适用，是保障债权人实现债权的一种私力救济措施，属于授权性法律规范，主要是债权人意思自治的权利。

此后，2012年修订实施的《中华人民共和国人民警察法》（下称《人民警察法》）中出现了采用“留置”方式的行政强制措施。因此有些观点也认为这是监察制度中留置措施的前身[2]。《人民警察法》第9条规定，人民警察对违法犯罪嫌疑人在必要条件下，经出示证件后可以采取留置的强制措施。《人民警察法》中留置适用的对象相对抽象，只要有涉嫌违法犯罪的人员，其在符合留置法定情形的前提下均可能会被采取留置；在留置程序上来说相对简单，人民警察出于行政管理、维护社会治安等目的，出示相应证件即可实现短期的留置[3]。

（二）“两规”措施中的《监察法》留置措施雏形

监察体制下的留置措施概念首次出现是在2016年监察体制改革的试点工作中。党的十九大报告中也明确提出，用留置取代“两规”措施。这一论述的提出，是对国家监察体制改革中关于试点实行留置措施效果的肯定，展现出对于过去饱受争议的“两规”措施的取缔决心，突出对反腐败工作的重视，旨在使反腐败调查工作全面法治化，依法按照法定程序开展调查工作，让监察体制的运行步入法治正轨。2018年颁布的《监察法》从立法层面上确定了留置措施正式成为我国监察权限之一，《监察法》第22条中的“留置”是在调查涉嫌职务违法犯罪的相关人员时认为需要进一步调查且具有紧急情况下的一种公权力调查措施。

“两规”措施与留置措施均是在被调查人可能涉及职务廉洁性问题或职务犯罪时，证据收集不足，无法进入检察机关起诉（“两规”措施是检查机关进入职务犯罪立案侦查阶段）；而案情的紧迫，需要控制被调查人，要求被调查人如实交代案情时进行的一个初步调查。两者都对证据前期搜集保护、敦促国家机关工作人员以及公权力行使人员依法履职等方面起到了较大的作用。故大多数学者也认为，将《监察法》留置措施看作是“两规”措施的立法规范化与法治化更为合理[4]。

二、《监察法》留置措施与“两规”措施的比较

留置措施与“两规”措施对反腐工作的顺利开展，提高办案效率，监督公权力的行使都有重要意义。但就其本质而言，二者仍然存在巨大差异，笔者做以下对比研究梳理：

（一）两者适用对象不同

“两规”措施作为党内法纪在适用对象上较为狭隘，仅适用党内人员；且仅在行使公权力不当、存在严重违反党纪法规时，要求被调查人积极配合谈话与询问。因此在反腐工作的开展中，会存在大量的调查空白地带。例如，被委以公权力、行使或协助开展公职但又不具备党员身份的工作人员也可能存在贪污腐败、渎职等情况，这时就难以“两规”作为依据进行事先介入调查，搜集证据，案件的调查难度也会增加，也让反腐工作在非党内人群范围开展显得乏力。

留置措施较之于“两规”在调查适用对象上明显扩大，实现了反腐工作开展全覆盖——上到全国人大代表下到基层公职工作者，凡涉及公权力行使的人员，甚至是行贿人员，都要全方位监察。2018年2月9日，黑龙江省林业厅厅长杨国亭（非中共党员）涉嫌严重职务违法，接受黑龙江省纪委监委调查。这是黑龙江省监委成立后采取的首例留置措施，同时杨国亭也成为全国首个由监委留置的非中共党员正厅级领导干部，留置措施的设置跨越了这条无党籍不可进行调查的“鸿沟”。再例如，《监察法》第22条第2款明确指出对涉嫌行贿犯罪或者涉嫌共同犯罪的相关人员在符合留置必要的条件下，监察机关可以依照前款规定依法采取留置措施。这样，那些行贿人员也难逃监察人员的法眼，也将对公权力的行使人员的“诱惑”扼杀在摇篮里。

（二）两者实施主体不同

“两规”措施实施主体为县级以上的纪检部门，纪检部门作为中国共产党的纪律检查机关，是党内的自我监督机关，并不是法律规定的监察部门。“两规”措施也并不是纪检部门的惯常性调查手段，它没有专门的“两规”办案人员，一般是在党内人员出现严重违纪行为，满足适用条件且经过审批后，纪检部门从内部调动人员进行办案；有时由于案件的需要纪检部门也会从司法机关调配人员协助办理。所以，其实施主体和人员的合法性即值得探讨[5]。

2018年宪法修正案通过并实施，国家和地方监察委员会设立，一个全新的监察机关展现在社会大众面前：由各级人民代表大会选举或者委任产生的监察委员会成员组成的监察机关。从实施主体而言，设区的市以下监察机关有权实施留置措施，但要求报上一级监察机关批准；省监察机关实施留置报国家监察机关备案；其他监察机关实施留置，由监察人员上报监察机关，在经过监察机关领导人员集体研究决定后实施。从实施人员而言，《监察法》授权监察机关的调查人员行使监察权，对被调查人展开调查，依法按照正当程序进行监察活动，留置措施的采取就是十二项调查权中的重要监察权限。

（三）两者实施程序不同

“两规”制度仅要求在规定的时间、地点进行询问，但在“两规”措施的具体实施程序中并没有相关细则对程序加以规范，一般按照操作惯例进行。例如，在实践中，对调查对象采取“两规”措施建议是由承办党员违纪案件的纪委调查组向纪委常委提出，特殊人员经过任命机关同意⑤；又如采取“两规”的场所在文件中未作出明确规定，适用中多选择郊区或偏僻地区宾馆；再如，各地纪委办案采取“两规”措施，一般在48小时内通知被调查者所在的单位或家属，但却有超期或违反也没有任何程序违法认定甚至是处罚；最后，对被调查人采取的“两规”期限初核阶段并无绝对限制，措施时间具有较大任意性⑥。

如前所诉，《监察法》第43条明确了留置措施的实施主体。同样，留置措施中的审批程序、通知程序、询问权利保障等方面《监察法》也更为具体。例如在决定对被调查人采取留置措施后，除存在有碍调查的特殊情形，都应当在24小时内通知被留置人所在单位或家属；留置期限不得超过3个月，在特殊情况下报上一级监察机关批准可延长3个月。留置程序的进步还特别体现在与刑事诉讼法监视居住的同一设置：留置期间应当保障被调查人的生活以及人身安全等权利；被调查人的留置时间，可以在判处刑罚后进行折抵等。

（四）两者证据适用情况不同

“两规”措施调查后，确认被调查人员涉嫌职务违法犯罪，纪检部门会将案件移交检察机关，由检察院启动职务犯罪侦查程序。这不可避免地出现了证据转化的尴尬，从法理和证据法的角度出发，“两规”措施中收集的证据本身缺乏合法性；进入侦察阶段，前期证据的合法性认定和和后期转化适用都没有明确的法律依据，但实践中却往往直接转化适用。反观之，如果不能直接适用，会增加职务犯罪侦查的负担，也会一定程度增加被调查人的诉讼负担，这种双向悖论不仅是立法的漏洞，也着实让实施主体和被调查人员头疼。

根据《监察法》45条第四项规定，在留置措施过程中认为被调查人构成犯罪的，其收集的证据需连同案卷材料一并移交检察院审查起诉。据此可知，监察机关留置过程行使的调查权类似于侦查权，可认为检察院关于职务犯罪的立案侦查权已归属于监察机关。所以，其获得的证据可以直接移送审查起诉，省去了“两规”措施采取后确认被调查人存在职务犯罪又将交由检察院重新立案侦查的环节。此项规定是监察机关与检察机关刑事诉讼的司法衔接，正因为监察机关是依法设立的职务犯罪调查机关，所以证据的合法性也当然具备。如此一来，在留置过程中依法讯问被调查人所获得的调查证据材料是可以直接适用于诉讼阶段，这不但有利于减轻被调查人的诉讼负担并且在很大程度上也节约了司法资源。

三、留置措施的思考与建议

通过前述比较可见，留置措施较之于“两规”措施的积极意义主要表现在提高案件调查效率，节省案件调查时间；防止被调查人逃跑、自杀，防止毁灭、伪造证据以及串供情形的发生；帮助公职人员及时更正错误，更加高效履行自身职责；实现程序的正当化和法制化转变等[6]。

当然，问题的研究应当全面、深入、系统，对留置措施的研究亦是如此。法律本身具有时代印记，对留置措施的研究也应当发展。从“两规”到留置无疑是法治的胜利，是法治反腐的重要体现，是党规和国法的协调统一，在合法性、合宪性层面具有重要进步意义。作为一项突破性较大的限制人身自由措施，虽意义重大，但深度了解实施现状并认真分析后，仍然可发现诸多不足之处。笔者在梳理留置措施存在不足的同时，也提出相关完善意见，希望能为《监察法》乃至我国监察制度的完善贡献绵薄之力。

（一）《监察法》留置措施存在的不足

1.留置措施场所选择不明确。根据《监察法》第22条第3款的规定，留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。但《监察法》实施以来留置场所的设置管理并未出台相应法律文件加以规范和细化，法律规定并不明确。在京、浙、晋监察制度试点的过程中，有两地将留置场所选在过去“两规”地点中，而有一地将地点选择在看守所，可见场所没有统一规范[7]。留置措施作为极少数限制人身自由的措施之一，在程序上的细微程度应该高于其他普通调查措施，若在场所的选择上具有不确定性且留置场所配套设置未统一标准，那么监察机关就有了极大的自由裁量权，这将会存在巨大的隐患。在调查过程中，若选择被调查人员人身安全没有保障的场所，抑或留置场所调查讯问设备科学程度低，将难以保证被调查人在整个留置措施过程中的各项权利。

2.留置程序的监察力度不够。享有权力者都容易滥用权力，所以自古以来对权力的监督都尤为重要。在监察机关行使监察权的过程中，为防止其监察权限过大，加强对监察机关的监督是法治的应有之义。在监视居住措施中，《刑事诉讼法》中明确指出，检察院对监视居住的决定和执行是否合法实行监督。但在留置程序中，从批准到执行都是机关内部的决定和执行，《监察法》几乎未涉及对整个留置程序的过程监督。留置措施在立法和实施方面存在的不成熟，难以保证反腐工作深入开展。打铁还需自身硬，监察人员要充分保证自身的廉洁性。留置程序过程中的外部监督也要加强，制度的监督体系都是由内外相结合构成，其中外部监督是为增强自我约束力的有效客观手段。

3.留置措施中被调查人权利保障力度不够。我国《宪法》明确规定，尊重和保障人权。留置措施作为类似于司法侦查权的措施，在《监察法》中未提及任何关于律师介入的问题，这其实是回避了侦查过程中被调查人的辩护权保护问题⑦。根据现有研究材料，笔者认为留置过程中适当地引入律师的介入，有利于被调查人辩护权的保障，是人权的保障的体现。完备的监察程序看似可以保障被调查人的权利，但缺乏程序救济的结构性完善；律师的参与是现代法治举足轻重的程序性制度创举，在留置过程中，它有利于站在被调查人角度保障其各项权利，也对提高办案质量、避免冤假错案的发生具有重要意义。

4.留置措施中非法证据排除的要求规范不明确。在留置措施实施过程中，无疑会涉及案件的调查以及证据的收集。按照现行《监察法》的规定，留置过程中仅有监察调查人员以及被调查人员，不会涉及第三方的介入，此时就可能存在刑讯逼供以及其他非法收集证据的情形。纵观整部《监察法》仅有第33条第3款、第40条第2款之规定涉及到留置措施中非法证据的排除。表面看来《监察法》中的证据排除更加严格，只要出现非法证据一律排除；但若深究实质，监察制度中关于非法证据的排除仅有一笔概述，并没有对非法证据排除的具体情形、程度、适用等作出更加清晰明确的规定。证据是论证基石、是案件的核心支撑，只有经得起考验、程序上合法的证据才能在查明案件事实的同时又保障被调查人的合法权益。因此，留置过程中的证据收集程序，以及调查过程中可能出现的刑讯逼供或者其他非法收集情形的程序规定的细化要求，势在必行。

（二）关于《监察法》留置措施完善的思考与建议

《监察法》是我国法律体系的重大革新，留置措施是改革的重点，其中有很多细微之处值得完善。只有在理论层面反复推敲实践过程中暴露的各种问题，才能进一步深化我国监察体制改革。结合以上问题思考，在完善的总体方向上建议在中央层面统一出台《监察法（实施细则）》，各省市根据地方情况具体细化，而当下有以下几点建议：

1.留置场所的选择。在留置场所的设定上可以通过监察机关与公安机关的工作衔接予以解决。对于留置场所的选择，多数观点认为可以选择在看守所，尽管看守所作为处理司法行政案件的场所若直接应用于留置措施有些许不合适宜，但看守所作为各种侦查过程中所使用的场所，在设施上（如监控设备、录音录像设备）配置齐全、管理程序上基本完备与成熟；并且较为完备的硬件设施与场所运行机制，也有利于被调查人员的管理，与人身安全的保障。所以，留置场所的选择可以采取一种综合性的解决方式，考虑在看守所中专门设置留置区域，结合留置自身案件特殊性加以改造后予以使用。《监察法》中也明确指出，监察机关采取留置措施时，可以根据工作需要提请公安机关相互配合。在留置过程中加入公安机关的管理，由更加熟悉类似强制措施的公安人员（亦或者协同）加强对留置人员的看护，有利于规范和监督留置措施、提高办案质量、保证被调查人的人身安全，并促进了公安机关与监察机关工作的相互制约和协调作用[8]。

2.留置措施的监督程序。权力必须关进制度的笼子，特别是程序性制度。对监察机关的监督，除了宪法修正案中监察机关对各级人大负责并向人大汇报工作以外，其他监督几乎乏力。为防止调查措施中留置权力的滥用，仅凭监察机关内部的自查自纠和人大监督显然是不够的，可以选择在留置措施过程中介入检察机关的监督。例如，留置措施批准后，采取留置的被调查人员的基本案情可备案到检察机关。对在留置措施实施过程中是否存在可以解除留置措施的情况，或者对于不适宜继续采取留置措施的人员以及在留置过程中可能会存在的非法取证的现象，检察院可以通过实施定期留置必要性审查以及被调查人申请的留置必要性审查，审查是否被调查人仍有留置的必要性以及监察机关是否在留置过程中存在违法行为。

在监察机关自行审查的同时介入检察机关的监督有利于防止权力滥用，保障被留置人员的基本权利，以及让监察机关自身更高效地行使留置权，同时还加强了监察机关与检察机关的工作衔接。当然，社会监督也应跟进加强，阳光是最好的防腐剂，要进一步深入监察体制改革就应当让人民群众了解监察制度运行及其实施效果，能够公开的环节适当公开，使监察机关在社会监督环境下增强自我约束感。

3.律师介入问题。律师介入问题，学界持不同观点，争议较大。由于监察案件的特殊性质，既不可全面否定律师的介入，也不可全面肯定律师的参与。因此可以制定相应的律师制度标准，明确划定律师行使辩护权的阶段与权力行使的范围，以及可以采取律师介入的案件类型等。例如《刑事诉讼法》中规定律师介入的时间，自第一次讯问或采取强制措施之日起，并且在整个刑事诉讼过程中针对律师所拥有的辩护权做出了系统全面的规定。假设留置过程中也同样采取这种律师辩护权规定，即可保证被留置人员的合法权益，又有利于对案件自身的保密性。若完全否定律师的介入，留置过程中可能状况百出：如若被留置人员对法律认知水平低，留置过程中自身的合法权益易受到侵害（遭遇非法取证、调查人刑讯逼供以及不宜继续采取留置措施等问题）；其不懂如何主张权利，亦会使案情变得更加复杂，导致调查成本和资源的浪费。

4.留置措施中非法证据排除。笔者认为相较于《监察法》中的程序规定，我国《刑事诉讼法》对非法证据的排除具有更多理论基础积累和实践经验。2017年颁布的《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》是我国非法证据排除规则的进步性规定，这一规定以及《刑事诉讼法》与相关非法证据排除的司法解释一同构建了我国刑事诉讼的非法证据排除体系。如今我国非法证据排除的原则规定有长足进步。同样作为证据收集程序，初步形成的《监察法》留置措施中可能出现的非法证据的排除问题可以借鉴《刑事诉讼法》中非法证据排除规定的具体操作流程，并结合自身监察性质作出更加明细具体的非法证据排除规定。

5.留置措施笼统性规定的细化。《监察法》的定性更多的偏向于程序法，尽管作为新颁布的程序性制度，面临复杂多变的现实情况无法做到全覆盖、面面俱到，但一系列概括性规定还是可以进一步细化明确。例如《监察法》第42条第3款中提及“调查过程中的重要事项”以及第44条第2款中，讯问被调查人员应当合理安排时间。何为“重要事项”、何为“合理时间”，没有任何说明；特别是讯问时间，若不作出明确规定，很有可能存在变相刑讯。既然留置程序的正当性和留置程序的可操作性相辅相成，互为补充和促进；立法和实践更应当在《监察法》严格程序下灵活实施、在动态过程中实现监察法完善。因此在深化监察体制改革过程中可以结合如今监察制度实施出现的问题（例如留置的部分规定过于概括）加强调研，进行经验总结；进而出台相关的立法解释，完善立法空缺，将部分不明确的程序问题加以解决，增强可操作性，细化（留置）各项流程，形成一个完备的（留置措施）程序体系。

四、结语

监察体制的创新打破了我国“一府两院”的国家机关格局体态，由此形成了行政机关、司法机关以及监察机关并驾齐驱的“一府两院一委”的新型国家治理格局。从北京、浙江、山西试点探索到全国推开，再到组建国家和省市监察委员会，监察体制改革取得了重要阶段性成果。其中留置措施作为改革的重点内容，更应当结合我国国情和实践进行深入分析研究，鼓励更多专家学者结合各地实际提出科学性建议。促进新形势下监察机关与各机关部门衔接也势在必行。将监察法中原则性、概括性的规定具体化问题仍须引起重视。要在实现留置措施系统完备、科学规范、有效运行上下功夫，以此不断完善和发展我国监察制度体系。

[注释]：

①本文中的“两规”是指1994年的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条第3项所规定的“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”，有的学者使用“双规”代指“两规”。1997年《中华人民共和国行政监察法》将“两规”修改为“指定的时间、地点”，这次修改的“两指”旨在名称上将党内法规与行政监察法的措施相区分开来，但事实证明自纪律检查机关与行政监察部门合署办公后，两者的行使主体以及适用对象（具有党员身份的公职人员）上自然就发生了重合，因此两者在本质属性上难以区分，故前期调查职务违法犯罪案件时都以“两规”措施适用。

②数据来源于《开启党和国家反腐败工作新篇章——深化国家监察体制改革一年扫描》参见人民网，http://dangjian.people.com.cn/n1/2019/0301/c117092-30951963.html，2019年5月15日查阅。

③我国民事领域的留置有这样一个变迁过程。1995年的《担保法》，留置只适用于合同之债的某些合同类型中，为封闭式原则。1999年《合同法》稍有拓展。2007年《物权法》出台后，民事领域的留置才适用开放性原则，符合法定要件，都可适用留置。

④《中华人民共和国物权法》第230条：债务人不履行到期债务，债权人可以留置已经合法占有的债务人的动产，并有权就该动产优先受偿。

⑤如直属部门正部级，政府组成局的两规必须报请同级党委同意。如果涉及同级党委的组成人员必须报请上级纪检部门，并移送上级纪检部门管辖；中央委员必须报请中央同意。

⑥“两规”有时限规定始于2005年，时限一般为3个月，可以延长3个月，合计最长时限为6个月。该时限的规定被后来相关文件吸收，沿用至今。但是经中央批准立案的重大复杂案件还可以再延长。

⑦关于律师的介入，学界争议较大，一种观点认为《监察法》草案并没有把留置等调查措施定性为定性为侦查，所以律师无法以《刑事诉讼法》介入。这一观点在法理上具有一定的合理性，监察程序和司法程序并没有一以贯之,律师在留置期间的介入缺乏法律依据。另一种观点认为从权力性质出发，监察权具有行政、司法两重属性，职能上又具有行政监察和刑事监察两重属性。可以从二元角度出发，在调查腐败案件过程中区分违纪案件和违法案件，以解决律师介入和行使辩护权的具体问题。