总体国家安全观视域下涉治安不稳定人员的管控

刘金洋

（中国人民公安大学 北京 100038）

一、问题的提出

安全是国家生存和发展的头等大事，维护国家安全不仅是时代发展的必然要求，更是党和人民义不容辞的责任。而国内安全作为总体国家安全的重要内容，是维护社会稳定，进行社会主义建设的重要支撑。在当前社会经济高速发展的背景下，社会结构日益复杂，社会内部矛盾凸显，各种违法犯罪活动对人民群众的生命财产安全甚至国家安全构成了威胁，治安秩序所面临的风险与日俱增。针对当前的复杂形势，习总书记创造性地提出了总体国家安全观的战略思想，阐明了国家安全的内涵与外延。习总书记指出“要坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。”[1]总体国家安全观的提出，不仅体现了习总书记对国家安全的高度重视，更为各项安全工作的开展指明了方向。就治安工作而言，治安工作重在预防，而对相关人员的管理工作也一直是治安管理的重要内容。为确保社会安全有序，对易引发治安风险，有破坏治安秩序倾向人员进行管理便是治安工作予以关注的重点。而学界对此类人员的研究只是侧重于某一方面。比如廖文举、裴佳黛所写的《城镇社区违法高危人群控制研究》重点强调了城镇社区的高危人群分类及其控制策略，但其立足点主要在城镇社区[2]；郭奕晶的《关于“治安高危人群”管理的思考》对治安高危人员的范围做出界定，包括公安机关列管的重点人口，社会闲散人员，外来人口中有过故意违法犯罪记录的人员，经常肇事肇祸的精神病人，重点上访人员中有报复苗头的人员[3]。但此分类并不全面，比如极端势力、越轨人员也会威胁社会治安，是否应纳入高危人群范围并未予以讨论；再如钟贤成、张志文的《新形势下破解重点人员管控工作难题的几点思考》强调的是人员管理工作的措施，缺乏对人员范围的界定[4]。因而对危害国家安全或社会治安，具有潜在或现实危险性的人员的研究有待进一步细化。在总体国家安全观的背景之下，如何准确界定涉治安不稳定人员？对此类人员的管控现状如何？怎样有效开展管控工作？这些问题成为当下治安管理理论和实务界关注的重点。

二、涉治安不稳定人员的界定及其分类

就涉治安不稳定人员而言，学界尚未使用此术语。而对违法犯罪可能性高，对社会治安有高度危险人员多使用“高危人群”“治安高危人员”“重点人员”等词语进行概括。但对仅具有越轨行为以及部分闲杂类人员能否归为治安高危人员却尚未达成共识。笔者提出的涉治安不稳定人员概念，不仅包括涉治安高危人员，还包括具有一定的危险性，尚未达到高危程度但需要公安机关予以重点关注的人员。此类人员的突出特征是非常态性或不稳定性，易对治安秩序造成干扰或破坏，有别于通常称之的普通人员。对此，笔者将涉治安不稳定人员界定为有危害国家安全或社会治安嫌疑、具有一定危险性、对公众生命财产安全造成潜在或现实威胁，需要公安机关予以重点关注的人员。并根据涉治安不稳定人员的特征，同时结合公安工作实际，将其归纳为以下十类人员：

（一）恶意上访人员

上访人员工作一直是公安工作的一大难题，上访人员可分为合理诉求的上访人员与恶意上访者。合理诉求的上访人员在他们的诉求得到回应并能够妥善处理时，便会消除自身的不稳定性。但对恶意上访者而言，其自身往往具有偏激、固化甚至对立的特点，更有甚者以上访为名敲诈当地政府，煽动对立情绪，造成当地治安秩序混乱。如山东退伍军人的串联上访闹事事件，犯罪嫌疑人通过微信、电话等方式进行串联动员，策划国庆期间以“旅游”名义进京非法聚集上访，在微信群内发布“被殴打”等虚假信息，煽动退役人员到平度“声援”。在经过一系列串联煽动后，犯罪嫌疑人在平度市人民会堂聚集，并实施暴力袭警、打砸车辆等一系列严重违法犯罪活动，对社会秩序和人民群众的生产生活造成了严重影响[5]。可见，恶意上访人员是当地社会治安的一枚不定时炸弹，随时都有可能实施各种破坏活动，不仅威胁人民群众的生命财产安全，也会严重扰乱社会秩序。

（二）涉毒类人员

毒品犯罪是刑法规定的严重犯罪，社会危害性极大。根据《2018年中国毒品形势报告》显示，2018年，全国共破获毒品犯罪案件10.96万起，抓获犯罪嫌疑人13.74万名，缴获各类毒品67.9吨，查处吸毒人员71.7万人次，处置强制隔离戒毒27.9万人次，责令社区戒毒社区康复24.2万人次。但是，新型毒品却不断出现，吸毒致死人数连年攀升。据统计，全球约有2.75亿人至少使用过一次毒品，其中近3100万人为吸毒成瘾者[6]。对吸毒人员而言，吸食毒品需要耗费大量的资金，其所带来的巨大经济负担往往使得许多家庭不堪重负。部分吸毒人员为了得到毒品，满足毒瘾，在吸食毒品的同时可能会实施贩毒，盗窃，故意伤害，寻衅滋事等严重违法犯罪活动。吸毒人员本身便是当地社区的风险因子，而其所涉及的毒品犯罪更是社会稳定的毒瘤。

（三）侵财类人员

侵财类人员主要指进行盗窃等违法犯罪活动的人员。侵财类案件属于多发案件，以团伙作案为主，犯罪主体低龄化，文化程度相对较低。但此类人员作案手段的多样化，作案地点的流动性，以及作案目标的广泛性却增大了公安机关对案件的侦破难度，且侵财类人员多为惯犯，具有较强的反侦察能力，公安机关在证据搜集等方面往往充满挑战。侵财类案件的危害性主要体现在对公民的生产生活造成直接干扰，不仅会侵犯公民的财产安全，也会降低民众的安全感和民众对公安机关的信任程度。

（四）涉恶类人员

涉恶类人员是指实施或可能实施黑恶类型违法犯罪活动的人员。根据央广网的统计，福建省法院共审结涉黑恶势力犯罪及其“保护伞”案件155件1003人，其中，判处有期徒刑5年以上重刑的罪犯共计257人，力图坚决打掉黑恶势力嚣张气焰[7]。黑恶势力的表现形式多种多样，包括：操控重点行业和重点领域、威胁政治安全的黑恶势力；把持基层政权破坏基层选举的黑恶势力；利用家族、宗族势力横行乡里、称霸一方、欺压残害百姓的“村霸”等黑恶势力；操纵、经营“黄赌毒”等违法犯罪活动的黑恶势力；跨国跨境的黑恶势力。他们拉帮结派，称霸一方，欺压百姓，犯罪性质极为恶劣，社会危害性极大。涉恶类人员所采取的控制手段也多种多样，既有打砸抢等硬暴力，也有威胁恐吓等软暴力，通过各种方法手段满足自身需要。涉黑类人员给当地民众带来了极大的恐慌，对当地社会稳定、公共安全构成潜在威胁。

（五）性侵类人员

性侵类的犯罪较为敏感，在短时期内即可造成较大影响，易引发民众的愤怒情绪，使当地女性产生焦虑与恐慌情绪。性侵人员实施的性侵行为具有成瘾性和选择性的特点，此类人员在特定时间对特定女性而言是一个高风险因素。且性侵人员本身具有一定程度的人格缺陷，其实施的违法犯罪行为具有多重性，在性侵行为的同时可能伴有抢劫、绑架等违法犯罪行为的发生。

（六）肇事肇祸的精神病人

肇事肇祸精神病人的管控是公安机关所面临的一大难题。肇事肇祸的精神病人由于自身生理缺陷，没有能力完全辨认和控制自己的侵害行为，因而他们并不需要承担与正常人相当的法律责任。此类人员的突出特点是行为毫无规律可循，一旦疾病发作实施侵害行为，往往会导致人员伤亡财产损失等严重后果。比如在2017年4月常熟1名40多岁男子赵某精神病发作，持菜刀砍伤1名成人和3名幼儿，事后赵某被鉴定为精神病发病期，虽无刑事责任能力，但却对被害人的身心造成极大伤害，严重危及到社会治安[8]。肇事肇祸精神病人所引发的案件往往会带来巨大的社会轰动效应，从而引发民众的不满情绪，具有较强的社会危害性。

（七）社会闲散类人员

社会闲散类人员主要指没有工作，无固定住址，游手好闲之人。此类人员因没有工作而游荡于社会。他们的突出特征是自由散漫，无所事事，难以约束。在恶意上访、闹访、缠访等事件中，多有社会闲散人员参与，此类人员也是影响社会稳定的因素之一。

（八）极端势力

当前随着经济全球化的深入，各国之间的联系更为紧密。一些极端势力打着文化交流、宗教传播的旗号进行意识形态的渗透，对痴迷者进行洗脑，并伺机鼓动他们实施严重暴力的违法犯罪活动。极端势力在发展初期较为隐蔽，通常采取网络交流，视频授课等模式传授其极端思想及犯罪方法，并通过线上线下相结合的方式招募人员，壮大自身势力，实施有组织有预谋的违法犯罪活动。在我国较为典型的便是“三股势力”“藏独”“疆独”分子，他们会通过各种途径向特定人员灌输极端思想，诱使他们实施各种各样的分裂活动。极端分子不仅危害社会治安，甚至会危及到国家政权，严重影响到国家安全。

（九）刑满释放人员

如何预防刑满释放人员再犯罪，一直是国内外的难题。当前我国刑满释放的安置制度还不完善，刑满释放人员的就业、受教育等权利并未得到切实保障，致使他们的失落感，边缘化情绪增强。此类人员在服刑期间脱离社会生活，犯人彼此之间也易产生依赖、盲从的心理，如果回归社会后他们自身生活得不到保障，其反社会性会进一步增强，极易实施更为严重的违法犯罪行为。比如从湖南省洞口县张居迁杀人潜逃一案中不难看出，此人的危险性极高，在杀人之前就表现出各种违法犯罪苗头。他不仅是当地的一名村霸，还曾因犯盗窃罪、流氓罪被多次判刑，也曾对村民扬言要杀人，种种迹象都表明张居迁是高危分子，时刻都可能进行违法犯罪活动。此类事件的发生可能与嫌疑人原有服刑未达到应有教育改造、对嫌疑人危险性评估不充分、服刑完毕难以回归社会等多方面因素有关。由此可见，刑满释放人员的管控工作也是不稳定人员管控工作的重点难点之所在。

（十）问题青少年

问题青少年主要指实施或可能实施越轨行为甚至是违法犯罪行为，有诸多不良嗜好的青少年。此类青少年因处在青春期这样一个特定阶段，其冲动性极强，实施活动往往不计后果，具有盲目性和随意性的特点。由于青少年自身身心发育还不成熟，极易被有关组织或相关人员利用，实施更为严重的越轨行为甚至违法犯罪行为。如不及时疏导，进行批评教育，他们便会更加肆无忌惮地实施违法犯罪活动，从而引发更大规模的混乱和恐慌。

三、涉治安不稳定人员管控中存在的问题

总体国家安全观的提出丰富了国家安全的内涵，对维护国家安全也提出了更高的要求。对涉治安不稳定人员的管控工作事关人民群众的生命财产安全与社会稳定，是国家安全的重要内容，需要公安机关全方位、多举措地做好此类人员的管理工作，但当前的管控工作还存在以下问题：

（一）重视不够，管理理念有待更新

对涉治安不稳定人员的管控工作是一项长期工程且见效较为缓慢，往往难以引起足够重视，部分民警单纯将此类人员的管控工作用于应付考核指标和上级检查，并未对此进行深入细致的研究。而公安机关也未将此类人员的管控工作与社会治安、国家安全相联系。再者，公安机关“重打轻防”的思想根深蒂固，往往是出现问题后再补救，因而对不稳定人员管理的预防工作较为欠缺，上述传统的管理理念严重制约了管控工作的开展。

（二）不能有效识别，管理范围缺乏针对性

当前无论是法律还是学界对对涉治安不稳定人员的范围都未明确规定，各地的实际工作情况也千差万别，致使公安机关在实际管控工作中缺乏针对性，从而进一步加重了公安民警的工作负担。由于治安不稳定人员的判断本身带有一定的主观性，难以从法律上予以明确界定，这便需要当地公安机关和社区民警依据管辖范围地实际情况进行分析研判，以此确定当地此类人员的范围，进一步加强管控工作。管理范围的模糊也使得公安民警不能突出重点，有的放矢地开展管控工作，对此类人员的思想动态也缺乏跟进了解。

（三）管控机制较为欠缺

对涉治安不稳定人员管理机制的缺失主要表现在以下两个方面：一是管理缺乏明确的法律依据，只有公安部1998年5月下发的《重点人口管理工作规定》，且该制度仅在公安机关内部发行，对上述存在危害社会治安嫌疑具有一定程度危险性的人员的概括也不全面，只能作为实际管控工作的参考。另一方面，公安机关缺乏内部信息交流沟通机制，缺少一套完备的管理工作机制，因而在人员管理工作中存在着随意性、不稳定性等弊端。体制机制的缺失造成了情报信息共享程度低，动态信息更新缓慢，管理工作的效率低下。这也使得管控内容缺乏明确性，衡量尺度难以统一。

（四）片面强调公安机关的单方作用，管理手段单一

公安机关对辖区涉治安不稳定人员的管理方式多采用传统模式，过度强调公安机关的单方作用，忽视发动人民群众参与管理工作，在开展工作时缺少管理方法的总结创新，部分民警对不同类型的不稳定人员大多采取相同的管理方法，采集信息项目基本一致，调查走访也多流于形式。就不同部门而言，各部门之间的信息壁垒情况突出，这使得不稳定人员的信息无法及时交流和共享。管理方式的单一间接导致了各种失管漏管等现象的产生。

四、解决涉治安不稳定人员管控问题的对策

在总体国家安全观之下做好对涉治安不稳定人员的管控工作，首先要转变管控理念，提高管控工作的重视程度，将各项工作落到实处。其次要根据当地实际情况明确管控范围，实施分类管控，提高管理工作效率。同时要在法律法规之下进一步完善管理工作机制，提高管理工作质量，以此维护社会稳定，为总体国家安全奠定坚实的基础。

（一）转变管控理念，实施管控帮教一体化

公安机关对对涉治安不稳定人员的管控工作要立足于总体国家安全观的视角之下，提高站位不断改进管理方法和手段，刚柔并济，在实施强力手段的同时给予此类人员必要的人文关怀。一方面鼓励此类人员参与公益性活动，在互帮互助中使他们感受到社会温暖，不断感化他们。可通过各种途径加大宣传力度，采用交流座谈会，社区宣传栏，举办文艺演出等多种形式弘扬社会正能量，重塑此类人员正确的价值观。另一方面对顽固不化，多次犯罪的治安不稳定分子则要加大处理力度，严厉打击他们所实施的各项违法犯罪行为。当然，管控理念的转变还要求公安机关要注重事前的预防工作，深入了解此类人员的思想近况和行为，发现闹事苗头要及时制止，尽可能地将矛盾化解在萌芽之中，消除其违法犯罪倾向，维护辖区良好的社会秩序。

（二）明确管控范围，实施分类管控

涉治安不稳定人员范围的确定一方面需要参照《治安管理处罚法》《重点人口管理工作规定》等有关法律法规进行界定，另一方面需要公安机关及相关社区民警根据当地实际情况进行更为细致的划分。对不同类型的人员，一方面可根据他们的人身危险性、实施违法犯罪活动的可能性采取针对性的管控措施。比如对于涉毒类、涉恶类等人身危险性高的要密切关注其思想动态，全面了解他们的基本情况，加强与其邻里之间的交流，实施动态监管。另一方面可根据治安不稳定人员的年龄、生活阅历等采取相应的管控方法。比如对于问题青少年，由于他们的自身心智还不成熟，应以教育手段为主，加大关注力度，给予他们应有的关怀，与青少年的家人加强交流沟通，促使他们回归正常社会生活。而对于老年人的管控则需考虑他们实际的身体情况，采取强制措施要适度，可以采取动之以情、晓之以理的方式予以规劝。公安机关及责任民警要在法律允许的范围内，采取松紧结合、内外兼顾的方式进行管控，做到分类管控、因类施策，提高人员管控的工作效率。

（三）健全管控机制，实施动态管理

法律制度的不完善也使得管控方式难以统一。管控工作质量的提高，一方面要建立健全法律法规，保证公安机关在人员管理方面有法可依，进一步明确公安机关人员管理的职责范围。另一方面应完善社会管控机制，多渠道综合性的做好人员管控工作。一要完善公安机关内部的各部门各警种之间互动互通的内部机制，以确保信息畅通，共享有关信息，及时进行材料转递，防止出现人员失管漏管现象，提高管理工作效率。二要建立信息收集制度，保证逐人建档，完善涉治安不稳定人员的档案资料。三要建立日常管理工作制度，对涉治安不稳定人员进行定期清理检查，分析研究此类人员近况，加强对他们的日常考核工作。四要建立健全列撤管审批制度，根据此类人员的近期表现以及调查了解情况动态调整管理范围，实施动态监管。五要进一步明确分工负责制度，将人口调查、材料清理等任务落实到人，明确各部门各人员的相关职责，提高管理工作效率。六要完善先进技术应用的体制机制。响应国家改革的号召，将互联网等先进技术应用到公安工作中，通过网络查询，网上比对等方式进行监管。最后要完善治安不稳定人员打击处理制度，对于有违法犯罪行为的人员要依法处理，实行教育打击相结合的方式管理相关人员。通过建立健全管控机制以提升公安机关整体管控能力，确保公安机关严格依制度，依规矩行事。

（四）加强社会动员，多主体协同配合

涉治安不稳定人员的管控工作不应是公安机关的一家之责，应尽可能地吸纳更多主体参与管控工作。这不仅是弥补警力不足的有效途径，也是提高管理工作效率，提升管控工作质量的重要保障。一是要多渠道发动人民群众参与。人民群众是公安机关工作之源，立足之本，是公安机关的直接信息来源。公安机关应了解人民群众的诉求，努力解决群众困难，与辖区民众保持密切联系，建立良好的警民关系，为管控工作奠定良好的群众基础。公安机关可利用微信群、微博、抖音等网络平台加强与民众的沟通交流，创新与民众的互动方式，多途径的了解不稳定人员的相关信息。社区民警可采取电话联系、微信交流、意见反馈箱、宣传栏等形式定期向民众了解有关人员的近况，鼓励民众及时上报形迹可疑的人员，倡导人民群众做社区秩序的维护者。二是利用社会治安自治组织进行管控，社会治安自治组织在治安巡逻，矛盾纠纷调解和人口服务管理等方面发挥着重要作用。公安机关可利用治安保卫委员会，社区志愿组织等有关力量密切监视此类人员的动态，同时安排适当警力进行巡逻检查等例行活动，确保管控工作效益的最大化，维护辖区良好的治安秩序。三是要发动企业、社会组织参与管控工作。公安机关可引入企业、社会组织的先进技术手段，与公安工作实际情况紧密结合，打造独特的治安不稳定人员管控技术模式。企业和社会组织还可亲身投入到治安不稳定人员的管控工作，成为治安不稳定人员管理工作的参与者。

五、结语

涉治安不稳定人员的管控作为维护社会安全的一环，是保障国家安全必须关注的内容。在习总书记总体国家安全方略的指引下，公安机关做好涉治安不稳定人员的管控工作是当今时代的需要，是履行职责、服务人民的体现。面对当前人员管控的突出问题，应循序渐进，通过转变管理思想，加大管理力度、明确管控范围、广泛发动群众等方式、不断提高管控工作质量，为维护国家安全奠定坚实的基础。