新时代中国体育法治路向论绎

姜 熙

(上海政法学院 体育法治研究院,上海 201701)

习近平总书记在党的十九大报告中指出,经过长期努力,中国特色社会主义已经进入新时代。在迈进新时代的背景下,中国社会主义的各项事业也进入了新的发展阶段。对于中国的体育事业而言,党的十九大对中国特色社会主义新时代的体育事业发展发起了新的动员,即“广泛开展全民健身活动,加快推进体育强国建设,筹办好2022年北京冬奥会、冬残奥会”。同时,党的十九大报告对全面推进依法治国进行了阐述,提出全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国的全过程和各方面,坚定不移地走中国特色社会主义法治道路[1]。新时代中国体育事业发展与中国法治建设同步进行,应将中国特色社会主义新时代的体育事业发展与中国特色社会主义新时代的法治建设密切结合。基于此,本文拟结合党的十九大关于中国特色社会主义新时代体育事业发展的战略指引与全面依法治国的要求,探寻中国特色社会主义新时代背景下的中国体育法治路向。

1 体育法治:体育治理的必由之路

法治和德治是人类文明发展史上2种重要的治理方式。在不同的人类文明、历史环境中,这2种治理方式均有着重要的地位。就古老的中华文明而言,德治是一种传统的治理方式;而就西方文明而言,法治具有更加悠久的历史。当代社会,法治无疑成为最受关注的一种治理方式。法治打破了文明形态、社会形态、意识形态的界限,是许多国家基于理性而选择的现代治理之路,也是现代国家治理和社会治理的基本方式。正如托马斯·卡罗瑟斯所说:“虽然法治与民主主义、资本主义之间存在密切的关系,但它能够独立地作为一种非意识形态的,甚至技术性的解决方法。”法治的兴起是人类社会基于理性思维判断的选择,是当今社会治理、国家治理的一大趋势。

在现代社会,体育作为一个重要的社会领域在20世纪中叶就开始与法治产生密切联系。20世纪中叶众多国家开始进行体育立法活动,这标志着现代体育法治的兴起。据不完全统计,已有70多个国家出台了体育法。当然,体育法治的历史源起更为久远,可以追溯到古希腊。Alexandre Miguel Mestre[2]对古代奥林匹克运动会中的奥林匹克法(Olympic Law)进行了研究。赵毅[3]还对罗马体育法进行了系统研究。20世纪80年代,前国际奥委会主席萨马兰奇倡导建立国际体育仲裁院(CAS),这意味着国际层面和全球层面的现代体育法治开始启航,之后国际足联、国际篮联的争议解决机构以及世界反兴奋剂机构(WADA)相继成立,将法治在当代体育治理中全面铺开。无论是国家层面、国际层面,还是全球层面,现代体育法治的兴起都是因为进入当代社会后,体育领域各主体之间利益日益复杂化,体育与社会各领域不断融合,以往相对独立的体育王国开始与政治、经济、人的权利等诸多方面产生紧密联系。利益冲突、权利冲突在体育领域不断涌现。运动员权利保护、兴奋剂滥用、操纵比赛、合同纠纷、市场垄断、体育暴力、体育腐败等诸多新问题已经不得不由法律解决,而人治的弊端在相关国际体育组织所出现的腐败事件中有所体现。德治更是在诸多的利益冲突面前显得无力。那么,现代体育的治理就需要基于理性价值之上,通过执之有据、行之有效的法律之治实现。体育法治成为现代体育治理的潮流,是体育治理现代化的主要标志,也是实现体育善治的重要基石。就我国而言,体育法治是中国特色社会主义法治体系的有机组成部分,是中国特色社会主义法治理念在体育领域的贯彻与实践,同样是中国特色社会主义体育事业发展的重要保障,是实现我国体育善治的基本前提。欲实现体育治理体系和治理能力的现代化,必然依靠体育的良法善治。

2 新时代中国体育法治路向

2.1 新时代体育法治应实现对人民体育权利的全方位保障权利保障是一个国家法治的基本要义,其超越了国家制度、意识形态的界限,是人类法治文明共通的基本原则。纵观西方的法治历史,从《英国大宪章》(Magna Carta)的人身保护权到《权利法案》的人权,都是将公民权利置于重要的地位。同时,权利也是法治研究永恒的论题。随着政治、经济、社会的发展,由于诸多基本权利功能的扩展,许多的新型权利以宪法解释的方式不断被发现和确立,如作为基本权利的“健康权”和“环境权”开始兴起[4]。在当今体育领域,体育权利已经成为人的一项重要权利。对体育权利的保护已经成为国家层面和国际层面越来越重视的事项。在国家层面,诸多国家已经确认这一权利,许多国家的立法(宪法或体育法)都有对体育权利的规定。在国际层面,一些国际性文件、宪章、公约也对体育权利进行了规定。如1976年的《欧洲大众体育宪章》第1条规定“每个人均具有参与体育运动的权利”;1978年联合国教科文组织的《体育教育和体育运动国际宪章》第1条也规定,参与体育运动和体育教育是所有人的基本权利。作为奥林匹克运动最高章程的《奥林匹克宪章》在基本原则中也规定“参与体育是一种人权”[5]。

新时代中国特色社会主义法治的一大要义就是对人民各项权利进行全面保障。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)就对权利的保障进行阐述,要求依法保障公民权利,体现权利公平……保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化[6]。从党的十八届四中全会全面推进依法治国开始,中国的法治建设开始向全面保障人民权利转变,是对权利观念的“唤醒”,也是新时代中国法治建设新的起点。同时,党的十九大报告提出,中国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。其中“人民的美好生活需要”并不是一种抽象的存在,而必须要有“权利”的支撑。1776年,杰斐逊在起草《独立宣言》时,将洛克《政府论》中列举的人所拥有的3种“与生俱来”的“权利”——生命权、自由权和财产权改为了生命权、自由权和追求幸福的权利。追求幸福的权利是什么,其中并没有明确的说明,但这一权利使得人们在“追求幸福”的激励下,按照自己对“幸福”的想象,发挥自己的潜能,追求个人与国家的成功[7]。杰斐逊对这一权利的改动为美国“新权利”的创造提供了依据。党的十九大高度认同了新时代人民对美好生活的向往,这种对人民愿望的高度认同为保障我国人民的各项权利同样提供了思想和价值基础。党的十九大还明确地提出到2035年基本实现社会主义现代化。到那时……人民平等参与、平等发展权利得到充分保障。

新时代的中国法治将更加全面地落实权利保障。新时代体育法治也将以保障人民的体育权利作为基本要义。新时代应广泛而全面地开展全民健身活动,全民健身成为国家战略,体育活动也已经成为人民精神文化生活必不可少的部分。通过参与体育活动实现人的全面发展和获得幸福生活是所有人的权利。保障体育权利实际上就是保障人民追求美好生活的重要举措。新时代的体育是以人民为中心的体育,新时代体育法治将全方位地保障人民的体育权利。

2.2 新时代体育法治应实现体育行政权力的法治化运行权利和权力是法治的2个方面。对古今中外的政治实体而言,权力不是一种陌生的存在。从权力和权利的角度看,近现代不同的国家体制之间的关键区别并不在于其各自宣示的哲学理念的不同,而在于它们如何界定和保障国家权力的公有性和正义性,如何界定和保障公民权利的普遍性和实效性,以及如何保障权力和权利能够在体制内进行良好互动。由于我们是社会主义国家,国家的权力是人民赋予的,这与西方国家存在差异,西方国家法治中权力与权利更多的不是互动,而是博弈。因此,新时代中国法治建设的一大任务就是如何进一步让权力保障人民的权利在法律的框架内合理地运行,实现权力和权利的良性互动。

《决定》对规范行政权力的运行进行了部署,把依法行政作为全面依法治国的6项任务之一,指出“依法履行政府职能……通过完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”[6]。《决定》还提出 “法定职责必须为、法无授权不可为”,行政机关不得法外设定权力,推行政府权力清单等基本原则。党的十九大则进一步提出权力法治化运行的要求,指出要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

实现体育行政权力的依法运行是新时代体育法治建设进程中的重要任务。以往体育事业的发展行政色彩较浓,体育行政机构与体育社会团体、体育企业等各种主体关系复杂,究其因是体育行政权力过度扩张,使政社不分、政企不分的局面长期存在。这种局面造成的影响使得行政权力主导着体育领域资源的配置。随着中国全面深化改革的推进,尤其是2014年国务院46号文件和《中国足球改革总体方案》等出台,近年来中国体育领域新一轮的全面深化改革拉开了序幕。中国足球协会(以下简称“中国足协”)和中国篮球协会(以下简称“中国篮协”)等全国性单项协会相继实现了与行政机构脱钩。体育行政机构、社会团体和体育企业之间的关系正在逐步理清,体育行政权力运行也将更加规范。当然,全面深化体育改革还在向纵深发展,所面临的各种新问题也必将出现,如单项协会行政机构脱钩后的权力运行合法化问题。因为这些单项协会多是被法律、法规授予了一定的公共事务管理职能,同时这些协会又直接涉及相关体育产业组织的运行,可以说是介入市场的有效力量。权力同样需要法律的约束,否则容易导致权力过度扩张,使得全面深化改革的成果大打折扣。因此,随着全面深化体育改革的推进,体育领域各种权力的规范化、合法化运行将是新时代中国体育法治建设的重要内容,也是法治中国建设的重要组成部分。

2.3 新时代体育法治应实现体育产业发展的法治化党的十九大报告提出,要加快推进体育强国建设。纵观世界上任何一个体育强国,其体育产业都是高度发展的。高度发展的体育产业市场是体育强国的重要组成部分。2014年国务院46号文提到,到2025年中国将基本建立布局合理、功能完善、门类齐全的体育产业体系……市场机制不断完善……对其他产业带动作用明显提升,体育产业总规模将超过500 00亿元[8]。进入新时代的体育产业必将从一个新兴产业发展成为一个支柱性产业。随着社会主义市场经济制度的不断完善,新时代中国的体育产业应坚持市场化的改革方向。党的十八届四中全会明确指出,市场经济本质上是法治经济,这是对改革开放以后中国社会主义市场经济发展经验的总结。成熟的市场经济必然要有完善的法治体系,这样才能保证市场在资源配置中决定性作用的发挥。可见,新时代体育产业必须走法治化发展道路,具体策略如下。

(1) 明确政府和市场之间的关系。发挥好政府这一“有形之手”,使政府在提供基本公共体育服务和产品、保障市场公正有效运行、进行宏观调控、避免和纠正市场失灵等方面发挥积极作用。政府还应通过政策进行积极引导,做好市场监管和服务,充分发挥市场的功能,促进有序竞争,摆脱过去以行政为主导的发展模式,让体育市场在法治框架内良好运行。

(2) 依法保护体育产业市场主体的合法权益。市场中的各主体既要在法律约束的范围内合法进行市场活动,又要保护其合法权益。只有保护好市场主体的权益,在法律上承认和保护投资人、企业的经济利益追求,才能激活市场的活力,体育产业才能有长足的发展。因此,新时代的体育法治既要规范市场主体的行为,也要保障市场主体的权益。

(3) 依法清理、废除妨碍统一市场和公平竞争的做法,打击不正当的市场竞争,维护公平的市场竞争环境,使市场在资源配置中起到决定性作用。打破体育市场的各种壁垒,破除行政垄断,防止体育产业市场垄断,完善体育产业领域的投融资法律法规,平等对待所有市场主体。

(4) 完善体育产权制度,加大体育领域的产权保护力度。以目前体育产业领域广受关注的赛事转播权为例,由于体育赛事转播权立法上的不完善使得体育赛事转播权市场上相关利益主体的权益得不到保障。赛事转播市场是体育产业至关重要的一个市场,赛事转播权立法的不完善将直接影响体育产业市场的发展。

2.4 新时代体育法治应实现体育社会组织治理法治化新时代的体育法治除了政府的依法行政与市场的依法运行之外,体育社会组织的依法治理也是重要的内容。体育社会组织的自治权一般也受到各个国家的认可,然而,体育社会组织的自治并不是与法治相对立的概念。自治的前提即依法自治,自治行为要在法律规定的范围内进行,要具有合法性。因此,新时代中国体育法治建设的一项任务就是要实现中国体育社会组织治理的法治化,具体而言即依法自治。由于中国的体育社会组织多与体育行政机构是“两块牌子,一套人马”,如目前已经实现行政机构脱钩了的中国足协、中国篮协以往都是与国家体育总局的相关项目管理中心一体的,以行政治理为主;而进入新时代后,体育体制的全面深化改革使得这些体育社会组织脱离了行政机构,那么这些体育社会组织的治理就必须打破以往的行政治理模式,进行依法自治。

一方面,这些体育社会组织要按照中国社会团体相关的法律法规进行自治;另一方面,由于中国的体育社会团体如单项体育协会都是有法律授权的具有一定公共事务管理职能的组织。例如,最高人民法院在“粤超公司”与广东省足球协会和“珠超公司”案审理中就已经认定广东省足球协会属于《反垄断法》第32条的规制对象[9]。那么这些具有公共事务管理职能的体育社会组织还应遵守相应的行政法规。此外,中国体育法治建设还有一项重要任务就是依法明确体育社会组织的职能和活动边界。目前针对中国体育社会组织职能和活动边界的法律、法规还不完善。例如,中国的单项协会是非营利性社团法人性质,但是中国足协和中国篮协都深度介入了市场运营,甚至成为相关市场规则的制定者。如何依法规范这些体育社会组织权力的运行,成为体育社会组织与体育行政机构脱钩后中国体育法治面临的新问题。如果对体育社会组织的法律治理不到位,很可能会使中国的体育改革大打折扣,极易使以往由体育行政部门行政权力主导的体育变成体育社会组织权力主导的体育。总之,应依法规范体育社会组织的权力运行,对于涉及公共事务管理的权力,一定要依法列出权力清单,使体育社会组织能够有自己明确的职能边界。

2.5 新时代体育法治应实现体育争议解决的法治化纠纷解决机制的建设是法治建设的重要事项。纠纷解决的合法性、公正性以及结果的正义性和及时性直接反映了法治的水平。体育纠纷解决是新时代体育法治建设的重要内容。中国体育在以往的“举国体制”下,主要以行政为主导,加之体育领域的主体较为单一,利益冲突并不明显。即使存在一些体育纠纷也都是通过体育行政机构的命令或协调解决。或者说“举国体制”下较为单一的体育管理体制本身就避免了许多纠纷和矛盾的发生。在此发展环境中,体育争议解决机制也就相对滞后。随着新时代体育事业的发展和体育领域全面深化改革的推进,体育领域的主体更加多元化,由利益冲突所引发的纠纷不断涌现。加之中国体育的开放程度越来越高,涉外体育纠纷也不断出现。因此,在新时代中国法治建设全面发展的大背景下,以往以行政手段解决体育纠纷的方式已不符合新时代体育发展和体育法治的要求。中国体育领域的纠纷解决必然要走法治化的道路。

目前,中国体育纠纷解决机制还未建立起来,许多的体育纠纷案件由于《体育法》第33条的规定而不被法院受理。如在近期的陈某与沈阳某俱乐部的纠纷案中,法院认为“足球行业属于特殊行业,职业足球球员与俱乐部之间属于特殊的劳动关系,根据特殊优于一般的原则,双方之间纠纷解决方式应适用《体育法》规定,而不适用劳动合同法和劳动争议调解仲裁法规定。参照中国足协章程和国际足联章程规定,考虑到足球行业的特点以及根据《体育法》的规定,职业足球球员与俱乐部之间的劳动争议纠纷并由人民法院民事案件受理,而由中国足协仲裁委员会处理,其处理结果为最终结果”[10]。然而,该法院不知目前中国足协的仲裁委员会并非《体育法》意义上真正的体育仲裁机构。一方面,《体育法》第33条规定“……体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定”,从1995年《体育法》颁布至今国务院从未颁布过具体的规定。另一方面,2000年出台的《立法法》和2015年全国人大审议通过的新《立法法》关于仲裁和授权立法的规定,都使得关于体育仲裁的立法需要重新启动。因此,中国足协目前的仲裁仅仅是一种协会内部的争议解决机制,不能称为严格法律意义上的仲裁。在体育实践中,此类不被法院受理的案件不少。一方面,法院不受理体育纠纷,另一方面真正的体育纠纷解决机制未建立起来,使得体育领域的纠纷处于一种无解决途径的状态,运动员和相关主体没有合适的救济途径,这不得不说是中国体育法治建设的一大遗憾。

新时代中国体育法治必须建立包括调解、仲裁和诉讼在内的多元纠纷解决体系。应通过修改《体育法》明确建立体育调解和体育仲裁制度。CAS的仲裁实践已经证明了仲裁对于解决体育纠纷的高效性,体育仲裁被国内外体育领域的各种主体所接受,已经成为国际层面和许多国家体育领域纠纷解决的首选。因此,中国也应该建立独立的国家体育仲裁机构,为体育纠纷的解决提供快速、公正、有效的途径。体育调解作为体育仲裁和诉讼之前的一个选项为纠纷当事人多提供了一种选择。体育仲裁的兴起并不应排除诉讼这一最具权威性的纠纷解决途径,因为通过诉讼向法院请求给予司法救济是法治社会要保障的一项重要权利,体育领域不应完全排除这种权利。换言之,体育调解和仲裁是体育纠纷解决可选择的途径,且是国家鼓励采用的体育纠纷解决途径,但不应该是唯一的、强制性的纠纷解决途径。

国际体育领域包括奥运会期间的强制性仲裁能够存在的原因是,国际层面没有一个更为权威的司法机构;而对于国家法院而言,由于文化传统、法律制度等的多样性,不可能为国际性、跨国性的纠纷提供公正裁决,因此强制性仲裁应运而生。作为一个国家的内部体育法治系统,“一刀切”式地规定体育纠纷一定要强制性走体育仲裁程序则不符合法治精神。即使是实践较为成熟的商事仲裁领域,仲裁也只是当事方约定了的有效途径,并未强制性要求仲裁而完全排除司法救济途径。如果体育领域的纠纷都强制性要求仲裁,则极易造成体育成为一个法外之地。因此,新时代中国体育的纠纷解决机制应该是多元的、开放的,纠纷解决的途径应该交给纠纷当事方自己去选择。

当然,为了避免诉累,可以排除“先裁后审”的制度,采取“或裁或审” 的制度。如果当事人选择或约定了纠纷解决采取体育仲裁,那么体育仲裁就是一裁终局。如果当事人选择上诉至法院,则不能再选择仲裁途径。这样选择权归当事人所有。从目前国际层面和相关国家的实践看,基于体育仲裁的诸多优势,大量的体育纠纷当事方都选择通过仲裁途径解决,因此法院受理案件的数量不会急剧增加。纠纷当事人会基于理性的考量而做出最优选择。毕竟法院诉讼程序对于大多数体育纠纷当事人而言,所带来的时间成本和机会成本都很大。体育纠纷当事人可以选择或不选择进行诉讼,但我们不能把诉讼的“大门”预先封死。新时代的中国体育法治应建立一套开放、高效、公正的,尊重各主体选择权的多元化体育纠纷解决体系,这是体现新时代中国体育法治水准的重要内容。

2.6 新时代体育法治应实现多法共治在以往“举国体制”下,中国体育治理以行政为主导,是一个相对封闭的领域。体育法治多以1995年颁布的《体育法》为主要法律,其他部门法涉及体育领域的条款并不多(如《信托法》《公共文化服务保障法》等都只有很少的条款涉及了体育领域的内容)。此外,体育领域的配套性法规政策和行业规章虽然数量很多,但是在稳定性、科学性、可执行性等诸多方面还存在问题。

进入新时代后,随着体育领域全面深化改革的推进,以往体育管理体制所形成的固有藩篱将被打破,体育与其他社会、经济领域不断融合。体育与其他领域所发生的利益关联也越来越多,体育利益相关方已经不仅仅局限于体育领域内部,包括《体育法》在内的各部门法律共同调整体育领域的各主体关系将成为必然,体育领域的法治将全方位融入整个中国法治之中。体育领域将迎来包括《体育法》、其他相关部门法律、配套性政策、行业规章等在内的多法共治的局面。

(1) 应形成《体育法》与其他部门法协同治理的体育法治体系。以《体育法》为基本法,与其他领域交叉的部分可主要由相应部门法解决。如《反垄断法》《反不正当竞争法》将对体育领域的市场竞争进行保障,《著作权法》或许在不久的将来会对体育赛事转播权加以规定,《信托法》对体育信托加以调整。

(2) 如果存在体育特殊性问题,则可以在《体育法》中加以明确。如目前体育赛事转播权的问题,在《著作权法》中如果无法解决,就可以在《体育法》中增加相关条款进行规定。同时,针对一个体育领域的特殊性问题还可以由相关部门法律做出例外的规定。如针对体育市场竞争问题,基于职业体育市场竞争的特殊性应给予职业体育市场一定的反垄断豁免权,可以在《反垄断法》中增加相关豁免条款。

(3) 体育配套性法规政策和行业性规章应进一步发挥作用。体育法治并不仅仅要发挥体育法和其他相关部门法律的作用,还应积极发挥相关的配套性法规和其他行业政策规章的作用。配套性法规政策是对上位法的进一步细化和落实,行业性规章则是对相关领域治理的进一步补充。如此才能形成多法共治的一体化治理局面。

2.7 新时代的体育法治应实现体育立法的科学化立法是关系法治发展至关重要的环节。立法的质量直接影响法治的效果。中国《立法法》第6条规定:“ 立法应……科学合理地规定……权力与责任。”[11]《决定》中对科学立法进行了专门的论述。提出“深入推进科学立法、民主立法……推进立法精细化。同时,《决定》还阐明了立法在全面推进依法治国过程中的重要性,明确指出中国特色社会主义法治体系建设要坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这一关键。另外,还指出了中国立法中存在的法律针对性、可操作性不强等一系列问题[12]。可见,新时代中国立法的首要任务是进行科学立法、提高立法质量,进一步重视立法的科学性,实现从“有法可依”到“有良法可依”的质变。

新时代的体育法治建设应更加注重体育立法的质量,实现体育立法的科学化。目前,中国体育立法除了《体育法》之外,主要还有国务院的行政法规,国家体育行政部门的部门规章和规范性文件,各省市自治区的地方性法规、规章和文件及其他相关法律中涉及体育的条款。新时代的体育立法就是要实现这些类别体育立法的科学化。

(1) 新时代的体育立法应实现立法、修法的及时性。随着体育事业的快速发展,各类体育法律法规都会在出台一段时间后出现滞后的情况或随着体育实践的发展需要进行一些新的立法满足新的实践需求,那么及时立法、修法以适应体育实践的需求就变得尤为重要。就立法而言,关于体育仲裁的立法、关于赛事转播权的立法等都已经是学界和业界多年来呼吁的立法事项。就修法而言,比较典型的是1995年颁布的《体育法》历经20多年未进行系统修改,其中许多条款都已经无法适应新时代体育实践对法治的需求。因此,新时代体育立法要实现科学化应先实现立法和修法的及时性。

(2) 新时代的体育立法应具有系统性。以往中国的体育立法缺乏系统性,以及长远而系统的立法规划和统筹。如1982—1995年《体育法》颁布之前,国务院出台的国家体育行政法规主要有1990年出台的《国家体育锻炼标准实施办法》(已报请废止)、1990年出台的《学校体育工作条例》和1991年出台的《外国人来华登山管理条例》。《体育法》颁布之后主要有2000年出台的《立法法》、2002年出台的《奥林匹克标志保护条例》、2003年出台的《公共文化体育设施条例》、2004年出台的《反兴奋剂条例》、2009年出台的《彩票管理条例》和《全民健身条例》。20世纪80年代至今,国务院颁布的现行有效的体育行政法规共8部。立法主题、立法内容和立法时间没有呈现出系统性、规划性的特点。

(3) 通过科学立法,提高体育立法的前瞻性。提高立法的前瞻性:一方面能够使得立法不仅能满足当前实践的需求,还能应对未来的挑战;另一方面,可减少立法成本,降低法律的废止率。目前,中国体育立法的废止率较高,主要体现在国家体育行政部门的规章和规范性文件上。据不完全统计,20世纪80年代开始,国家体委的规章立法共68件,部门规范性文件共79件,有约束力的文件总计147件。1998—2016年,国家体育总局的规章立法共49件,部门规范性文件共412件,有约束力的文件总计461件。中国立法数量较高,体育立法的废止率较高。国家体委规章的废止率为63%,国家体育总局规章的废止率为48%。这说明国家体育行政主管部门出台的规章稳定性和确定性都不高,过于频繁的立法和废止导致了立法成本的增加。

(4) 实现新时代体育立法科学性应建立体育立法评估制度。中国体育立法还存在一个较大的问题即缺乏立法评估制度。一方面,未对所出台的法律就实施效果、存在的问题等进行科学的立法后评估;另一方面,在进行新的体育立法前没有对新立法存在的障碍、风险、效果等进行立法前的评估。无论是立法前评估还是立法后评估,都是进行科学立法的关键环节,新时代的体育法治应建立科学的立法评估制度和评估标准。

2.8 新时代的体育法治应进一步重视体育领域法律的实施法律的实施是实现立法目的、实现法律作用的前提,也是实现法的价值的必由之路。正如罗斯科·庞德所说,“法律的生命在于其实施”。《决定》确认了“法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施”的命题。法律实施主要包括法律遵守(守法)、法律执行(执法)和法律适用(司法) 3个方面。就体育法治而言,由于多方面的原因,以往在体育法治发展过程中工作重心主要放在立法上,在体育法律的实施方面做得不够,体育法律实施过程中存在诸多的问题。新时代的体育法治应着力解决体育法律的实施问题。

(1) 新时代的体育法治应进行严格的执法,法律出台后如何执行是发挥这部法律作用的前提。严格执法才能把体育事业发展纳入法律的调整范围之内,立法的效果才能得以体现。目前体育执法存在较为普遍的问题是执法队伍缺乏,很多省市体育执法人员较少,甚至没有体育执法队伍且体育执法人员执法水平不高。因此,新时代体育法治应加大体育执法力度,明确体育执法主体,充实体育执法队伍,严格体育执法规范,提高体育执法水平。

(2) 新时代的体育法治应重视守法。守法是对体育领域所有主体的要求,包括体育行政机构的依法行政、体育社会组织的依法履行权责,市场主体依法从事经营活动、公民个体依法从事体育相关活动以及各类运动员、教练员、裁判员和其他相关体育工作者依法进行体育实践。应加大体育法治宣传教育的力度,提高各种主体的守法意识。如通过行政法律教育提高政府行政人员依法行政的意识。通过加强运动员的反兴奋剂法律教育,提高运动员的反兴奋剂意识。

(3) 新时代的体育法治应提高体育领域的司法水平。以往由于体制、机制等诸多原因,体育领域的司法实践存在较多问题。如由于立法方面的问题导致《体育法》在体育案件中的适用率很低;体育领域的类似案件在不同的法院会出现截然不同的判决结果,甚至在同一个法院、同一个法官前后不同案件中出现不同的判决等。因此,新时代的体育法治只有不断提高司法水平才能调整体育领域各主体的关系和维护他们的合法权益。

(4) 新时代的体育法治应建立体育法律、法规实施的评估制度,对体育法治中的执法、守法、司法进行评估。应对法律实施的情况进行周期性通报,最好是定期发布体育法治指数,使体育领域的法律得以真正实施。

2.9 新时代的体育法治应提升国际体育法治话语权(1) 新时代中国体育应重视自身在国际体育事务中的法治建设,快速掌握国际体育法治体系的基本法律规则、原则和发展动态,能在国际体育事务中维护中国体育的利益。以往,由于在国际体育事务中的法律意识不强,对国际体育法律、规则认识不清,使得在出现体育争议时,我们未利用好国际体育法维护自己的合法权益。如在2016年里约奥运会女子4×100 m接力赛中中国队受到不公平对待时,中国代表队没有律师团队能够及时介入维护自己的利益。

(2) 新时代中国应深度介入国际体育法治体系建设,参与国际体育法治规则的制定和立法活动。同时,中国应更积极地参与国际司法实践。积极培养体育法律人才,力争让更多的中国体育法律人才进入国际体育法律机构。以国际体育仲裁为例,应积极让中国体育组织的人才进入国际体育仲裁理事会,推荐更多的体育法人才成为CAS的仲裁员。

在提升国际体育话语权的同时,新时代的体育法治建设还应为国际体育法治建设贡献中国智慧。党的十八大提出了“中国坚定地走和平发展道路,在国际事务中弘扬平等互信、包容互鉴、合作共赢的精神,共同维护国际公平正义”[1]。党的十八大之后,习近平总书记向全世界呼吁构建 “人类命运共同体”。党的十九大则更加清晰地明确了 “坚持和平发展道路,推动构建人类命运共同体”的主张。就体育事业而言,近年来中国已经为国际体育的发展作出了诸多的贡献。在此背景下,新时代中国的体育法治建设不仅要立足国内体育法治事业的发展,还要思考如何为国际体育法治贡献智慧。尤其是在解决国际性的体育法治议题中,如在打击兴奋剂滥用、体育腐败、假球、黑哨、操纵比赛、地下赌球、体育暴力(足球流氓)等国际体育事务中,中国应发挥更大的力量。

3 结束语

新时代中国特色社会主义各项事业都将迎来新的发展阶段,中国的法治事业和体育事业也将进入新的发展征程。根据党的十九大精神,在全面推进依法治国和全面深化改革的大背景下,新时代的体育需要新的法治保驾护航。新时代的体育法治建设:① 既要符合体育全面深化改革与发展的需要,又要全面融入法治建设的整体布局之中。② 更加注重对人民体育权利的保障,贯彻以人民为中心的思想。③ 更加注重体育行政权力的法治化运行,在权力的制约与监督方面更有作为。④ 实现体育产业发展的法治化,保障体育产业成为中国社会主义市场经济的重要组成部分。⑤ 实现体育社会组织治理法治化,在法治框架内实现体育社会组织的依法自治。⑥ 实现体育争议解决的法治化,维护新时代体育领域的公平正义,让纠纷当事人的合法权益得到保护。⑦ 实现体育法治的多法共治,使体育的治理融入整个中国社会主义法治体系之中。⑧ 实现体育立法的科学化,不断提高体育立法质量,从过去的“有法可依”转变为“有良法可依”。⑨ 不断提升自身在国际体育法治中话语权,并在不断提升自我治理水平的同时为国际体育法治贡献中国智慧,为人类命运共同体的建构贡献中国体育力量。