“健康中国”视域下《体育法》与《全民健身条例》的修改

田思源

(清华大学 法学院,北京 100084)

1 问题的提出

我国体育法治建设是在建立和发展社会主义市场经济、深化改革、从体育大国迈向体育强国和推进法治国家建设的宏观背景下进行的。体育法治建设既是现代体育事业发展和国家法治建设的重要组成部分,也是对体育事业发展的保障和对国家法治建设的推动。加强体育法治建设,提高体育法治化水平,是深化体育体制改革,推动体育事业发展,建设体育强国,完善中国特色社会主义法治体系的必然要求。改革开放40年来,我国的体育法治建设取得了巨大成绩,但这与党和国家的要求、全面深化改革和全面推进依法治国以及广大人民群众的期盼,还有很大的距离。加快体育法治建设步伐,“是全面贯彻落实习近平总书记重要思想的必然要求,是全面推进体育强国建设的重要保障,也是贯彻落实依法治国重大战略的具体体现”[1]。特别是党的十九大明确提出了“中国特色社会主义进入了新时代”,这对体育法治建设提出了新的要求,也为体育法治建设迎来了新的历史机遇。

体育法治建设:需要在全面推进依法治国的总体框架下,以法治国家建设为核心和指导;需要在从体育大国迈向体育强国的要求下,以体育强国建设为动力机制;需要在“健康中国”的战略背景下,以全民健康为目标任务;需要以体育改革发展为主题,反映体育自身规律,顺应体育发展潮流,实现体育法治对体育改革的引领、推动和保障作用。目前的研究对上述的体育法治、体育强国、体育改革等论述较多,而对于“健康中国”,则主要是从与全民健身的对接和实现全民健身的意义的角度进行研究,并未将其与我国体育法治建设联系在一起。对“健康中国”在我国体育法治建设中的作用、体育立法应如何反映和落实“健康中国”战略等还未予以足够关注和深入探讨。

在我国体育法体系中,唯一的一部法律《体育法》,全面反映了党和国家的体育政策,规范和调整了我国基本的体育关系,是我国体育的基础性、综合性立法,在体育法体系和体育法治建设中具有举足轻重的地位;而作为行政法规的《全民健身条例》,与“健康中国”的关系最为密切。作为国家重要发展战略的全民健身,是实现全民健康的重要途径和手段,是“健康中国”建设的有力支撑,是全面建成小康社会的国家名片[2]。2017年6月16日,国家体育总局召开修改《体育法》和《全民健身条例》座谈会,同年7月7日,国家体育总局成立《体育法》修改工作组并召开了第一次起草组工作会议,这标志着继2010年3月22日国家体育总局召开修改《体育法》工作会议着手修改《体育法》后,新一轮《体育法》修改工作的正式启动。本文以《体育法》与《全民健身条例》的修改为契机,探讨“健康中国”对我国体育法治建设的推动和促进作用,以及在《体育法》和《全民健身条例》修改中如何体现和落实“健康中国”战略。

2 “健康中国”对我国体育法治建设具有重要指引作用

2.1 “健康中国”是新时期党的执政理念的重要内容“执政为民”“以人为本”是中国共产党执政的根基,是中国共产党执政理念的基本立场与价值定位。中国共产党在近100年来的奋斗历程,70年来的治国理政探索以及40年来的改革开放实践中,始终坚持“人民本位”理念,将全心全意为人民服务贯穿于革命、建设、改革和发展等各个历史时期。习近平总书记在2014年俄罗斯索契冬奥会期间接受专访时明确指出:“中国共产党坚持执政为民,人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。我们的执政理念,概括起来就是:为人民服务,担当起该担当的责任。”这是中国共产党对全体人民的郑重承诺和对国家未来发展的政治宣言[3]。实现人民的美好生活,把人民放在心中最高位置,是中国共产党执政的最大合法性,是几代领导人秉持得最一贯、践行得最坚决的大原则,也是习近平总书记执政理念的核心思想[4]。

“健康中国”是新时期党的执政理念的重要内容。2015年3月李克强总理在国务院政府工作报告中指出“健康是群众的基本需求,我们要不断提高医疗卫生水平,打造健康中国”,首次提出“健康中国”的概念。2015年10月党的十八届五中全会进一步提出推进“健康中国”建设。2016年10月,中共中央、国务院印发了推进“健康中国”建设的行动纲领——《“健康中国2030”规划纲要》。习近平总书记在2016年全国卫生与健康大会上的讲话指出:健康是人的全面发展的必然要求和广大人民群众的共同追求,没有全民健康,就没有全面小康,推进“健康中国”建设是实现“两个一百年”和“中国梦”的健康基础,是中国共产党对人民的郑重承诺。“健康中国”坚持以人民为中心的发展思想,将人民健康放在优先发展的战略地位,把健康融入所有政策,全方位、全周期地保障人民健康,努力实现人民的幸福美好生活。“健康中国”是对中国共产党“执政为民”“以人为本”执政理念的继承和发展,是新时期党的执政理念的重要内容和具体体现。

2.2 全民健康是我国体育事业发展的重要价值目标中华人民共和国成立伊始,人民的健康水平较低,国家体育政策的重心是通过发展“国民体育”提高“国民健康”。1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》第48条明确规定“提倡国民体育。推广卫生医药事业,并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康”,使我们的国民有健康的体格和强壮的体力参加国家的建设事业[5]。1949年10月朱德副主席在中华全国体育总会筹备会议上强调,通过体育运动“把我们的国民都锻炼成为身体健康、精神愉快的人”[6]。1952年6月10日,毛泽东主席为中华全国体育总会题词:“发展体育运动,增强人民体质”,极大地推动了群众性体育活动的开展,奠定了新中国体育事业发展的基础,明确了全民健康的体育事业发展方向。

改革开放以来,随着经济和社会的发展,人民生活水平得到了极大提高,满足人民精神文化需求、提高全民族身体素质和生活质量、促进人的全面发展,成为新时期体育工作的着力点,也赋予了全民健康新的时代内涵。2014年10月《国务院关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》(国发〔2014〕46号,以下简称“46号文”)中提出“营造重视体育、支持体育、参与体育的社会氛围”,将全民健身上升为国家战略。2015年10月党的十八届五中全会提出“发展体育事业,推广全民健身,增强人民体质”,将全民健身置于体育事业发展和增强人民体质之中。2016年1月国务院印发《全民健身计划(2016—2020年)》,提出“实施全民健身计划是国家的重要发展战略”,将全民健身作为“实现全民健康的重要途径和手段”,要求使其“成为健康中国建设的有力支撑”。2016年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(2016—2020年)将推广全民健身,实施全民健身战略,发展体育事业,提高人民健康水平,作为推进“健康中国”建设的重要内容予以规定,实现了国家发展总体布局中全民健身与“健康中国”的对接。习近平总书记也强调指出:体育关乎人民幸福,关乎民族未来,要坚持以人民为中心的思想,把人民作为发展体育事业的主体,把满足人民健身需求、促进人的全面发展作为体育工作的出发点和落脚点,落实全民健身国家战略,不断提高人民健康水平。可以说,全民健康是我国体育事业发展的基本价值取向,是中国特色社会主义体育发展道路的根本任务与方向[7]。

2.3 落实“健康中国”战略、促进全民健康,是体育法治建设的重要任务践行“健康中国”理念,实现全民健康的体育发展观,需要法治的保障。我国《宪法》规定,国家发展体育事业的目的是增强人民体质,而增强人民体质的方式是开展群众性体育活动,群众体育成为了我国体育事业的重要内容(第21条第2款)。《体育法》进一步将全民健身作为体育工作的基础,将开展群众性体育活动上升到提高全民族身体素质的高度予以规定(第2条)。《全民健身条例》明确将公民健身权益的保障作为其立法目的(第1条)。尽管如此,我们仍应进一步认识“健康中国”对体育工作和体育事业发展的新要求,以及体育对于全民健康的重要意义。在新的历史起点上,统揽体育法治建设全局,通过《体育法》与《全民健身条例》的修改,进一步保障公民的体育权利,促进群众性体育活动的开展,落实全民健身战略,实现全民健康目标。“健康中国”对体育法治建设具有重要的指引作用,体育法治建设也将有力地推动和促进全民健康事业的发展和“健康中国”的建设。

3 “健康中国”视域下《体育法》的修改

3.1 《体育法》修改需要反映和体现国家健康战略“健康中国”的提出,为我国体育战略重心的转移提供了新的平台[8]。《“健康中国2030”规划纲要》系统全面地规划了国家健康战略,《体育法》修改应以此为契机,回应时代要求,服务国家健康战略。对于《体育法》的修改笔者提出以下建议:① 在《体育法》修改中明确规定体育在促进健康中的作用,实现体育与国家健康战略的对接。在《体育法》第1条规定的“增强人民体质”的基础上,增加规定“推进健康中国建设”的立法目的;在第2条规定的“提高全民族身体素质”的基础上,增加规定“促进人的全面发展”的体育工作方针;在第10条规定的“增进身心健康”的基础上,增加规定“实现全民健康”的“社会体育”工作任务。② 在《体育法》修改中强调公民身体健康与心理健康的统一,以“大健康观”为指导,丰富体育的功能和内涵。《体育法》第2条“提高全民族身体素质”的规定,仅仅强调的是身体健康而不包括心理健康,建议将其修改为“提高全民族健康水平”。同时要特别关注青少年的身心健康问题,在“培养德、智、体等方面全面发展”(第17条)的学校体育教育中,增加规定学生心理健康的内容,发挥学校体育教育在促进学生身心健康和全面发展中的作用。③ 在《体育法》修改中建立国家体育健康评价体系和标准制度。将现有关于“体育锻炼标准”“体质监测”等内容(第11、23条),与健康评价制度结合起来,用法律手段保障健康制度和措施的落实。

3.2 《体育法》修改需要规定公民体育权利,促进公民健康《体育法》的修改应以保障公民体育权利的实现为核心,明确规定公民享有体育运动和从事体育相关活动的权利[9]。关于将公民的体育权利(或称之为体育权)写入《体育法》,学界已形成共识[10],但是否需要进一步规定“健康权”,以及“体育权”与“健康权”的关系,还有待于进一步探讨。“体育权”和“健康权”都具有自身的权利属性和权利范畴,同时二者在功能和内容上又具有部分的融合与交叉。健康是体育的重要价值,也是体育本身所具有的功能;而体育则是实现健康的重要途径和手段,《体育运动国际宪章》第2.2条阐明:“就个人来说,体育运动有助于维持和增进健康。”公民享有的体育权利既包含了对健康的追求,又体现了对“健康权”实现的保障。关于“健康权”,我国《宪法》虽然没有明文规定,但第21条的规定可以理解为是“国家针对公民享有的‘健康权’应履行的义务提供具体的指示”[11],该条第1款和第2款将“国家发展医疗卫生事业”与“国家发展体育事业”,“开展群众性的卫生活动”与“开展群众性的体育活动”,“保护人民健康”与“增强人民体质”相互对应予以规定,反映了“健康权”所包含的医疗卫生和体育2个侧面,也体现了“体育权”与“健康权”的部分融合与交叉的关系。就《体育法》修改而言,由于《体育法》是调整国家基本体育关系的法律,其核心内容是体育权利与义务,所以不宜专门规定“健康权”,而是通过《体育法》(也包括《全民健身条例》等相关体育立法)关于体育权利的规定,依法保障和实现公民体育权利,进而促进和增强公民健康,实现“体育权”对“健康权”的作用。

3.3 《体育法》修改需要对国家公共体育服务做出制度安排,保障公民享受体育健康服务关注体育与健康,不能忽视公共体育服务问题。在我国体育立法层面和学术研究领域,还未将公共体育服务与保障公民健康直接联系起来,这不能不说是一种遗憾[12]。公民进行体育活动需要体育场地、设施的建设、开放、管理,体育健康、保健、技能的科学、专业指导等诸多体育服务。公共体育服务可以满足公民多元化的体育需求,推动全民参与体育活动,享受体育乐趣,增加健康途径,矫正不健康的生活方式,提升生活幸福感,提高全民族健康素质。

《体育法》未提到“公共体育服务”,从立法和观念上将公共体育服务与公民健康联系起来,既是国家履行保障公民“体育权”和“健康权”的人权义务的制度基础,又有助于提高体育事业发展对公民健康的保障水平。建议在《体育法》修改中对“公共体育服务”做出明确的制度安排:① 明确规定国家促进和发展公共体育服务,强化政府公共体育服务职能,明确政府在公共体育服务中的角色定位。② 保障公民平等地享受公共体育服务,实现公共体育服务均等化。重点扶持革命老区、少数民族地区、边疆地区和贫困地区体育事业的发展,保障老少边穷地区公共体育服务的供给。③ 建立基本公共体育服务体系及服务标准,提高服务质量,强化服务保障,为公民实现体育健康的权利创造条件。④ 发挥市场在资源配置中的作用,培育体育市场,增加供给渠道,制定政府购买公共体育服务的指导性意见,鼓励各级人民政府购买公共体育服务,鼓励社会力量参与公共体育服务。《体育法》的修改通过对国家公共体育服务的制度设计,保障公民享受体育健康服务,实现“体育发展为了人民,体育发展依靠人民,体育发展成果由人民共享”的“共享发展”理念[13]。

3.4 《体育法》修改需要专章规定体育产业,推动健身休闲和健康服务产业发展近年来,国家高度重视体育产业的发展,继2014年“46号文”发布后,2016年10月国务院办公厅又发布了《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》(国办发〔2016〕77号,以下简称“77号文”),国家体育总局(或会同相关部门)也密集出台了一系列相关政策文件(如《体育场馆运营管理办法》《关于进一步加强国家体育产业基地建设工作的通知》《马拉松运动产业发展规划》《自行车运动产业发展规划》《击剑运动产业发展规划》《水上运动产业发展规划》《航空运动产业发展规划》《山地户外运动产业发展规划》等),以推动和促进体育健身产业(包括体育休闲产业)的发展。体育产业与全民健康和“健康中国”建设关系密切。“46号文”明确提出,发展体育产业是提高中华民族身体素质和健康水平的必然要求,增强人民体质、提高健康水平是体育产业发展的根本目标,将倡导健康生活,形成投资体育产业的消费理念,积极发展体育消费市场作为体育产业发展的基本原则。“77号文”进一步将体育产业与“健康中国”联系起来,提出体育产业是保障和改善民生的新的经济增长点和建设“健康中国”的重要内容,发展体育产业有助于推动体育产业向纵深发展,实现全民健身和全民健康深度融合。从上述政策规定的体育产业发展目标、基本原则、功能定位等不难看出,体育产业对全民健康和“健康中国”建设具有重要意义。

体育产业的发展仅仅依靠政府政策的扶持是不够的,还需要通过立法予以推动和保障,以立法引领改革、推动发展、转变政府职能、保障当事人合法权益,使体育产业的发展为公民生活幸福感和健康获得感提供经济环境和经济条件上的有力支持。“46号文”也明确提出了“完善体育产业相关法律法规,加快推动修订《体育法》”的立法要求。《体育法》并未明确规定体育产业的概念,建议在《体育法》修改中设专章予以规定,以解决体育产业的法律依据问题,依法推动和促进体育产业的发展。具体应做到以下几点:① 规定体育产业发展的指导性原则。包括国家发展体育产业,建立体育产业法律规范体系,完善体育产业结构,扩大体育市场供给,规范体育市场服务,强化体育市场秩序,促进体育事业与体育产业、体育产业与经济社会的协调发展。② 规定发展体育产业的政府责任和政策支持。包括政府提供土地、税收优惠政策,建立国家财政投入机制,引导金融机构加大信贷、债券等融资支持[14]。③ 规定发展体育产业的具体措施。包括体育产品和服务标准、体育产业统计和监测机制、体育中介组织和市场监管等内容。④ 规定促进发展健身休闲和健康服务产业的内容。包括促进健身休闲产业与健康、养老、旅游等产业融合发展,鼓励健康投资,促进健身消费,倡导健康生活方式,建设特色健身休闲设施,满足公民健康需求等。

4 “健康中国”视域下《全民健身条例》的修改

4.1 《全民健身条例》修改需要明确全民健身在实现全民健康中的战略定位2013年8月31日,习近平总书记在会见参加全国群众体育先进单位和先进个人表彰大会的代表时指出:“全民健身是全体人民增强体魄、健康生活的基础和保障,人民身体健康是全面建成小康社会的重要内涵,是每一个人成长和实现幸福生活的重要基础。我们要广泛开展全民健身运动,促进群众体育和竞技体育全面发展。”《全民健身条例》作为全民健身的重要法律依据,在实现全民健康、推动“健康中国”建设中具有重要的战略意义。为在《全民健身条例》修改中明确全民健身在实现全民健康中的战略地位,我们应做到:① 在立法目的中增加全民健康的内容。《全民健身条例》在第1条立法目的中规定了提高“公民身体素质”而未阐述全民健康的概念。“公民身体素质”与全民健康的内涵和外延显然不同。全民健康的立意更高,内涵更丰富,外延也更广阔。它不仅包括身体(生理)健康,还包括心理(精神)健康、道德健康、社会健康和环境健康等。《全民健身条例》中涉及健康的规定只有2处,即不得利用健身活动损害公民“身心健康”(第25条)和对损害公民“身心健康”的行为依法给予处罚(第38条)。显然,现行立法对“身心健康”的规定是防御性的权利规定,即不得侵害公民健康,这与全民健康语境下的正面、积极促进健康不同。《全民健身条例》的立法目的应当突出强调全民健身在全民健康中的积极作用,建议将“提高公民身体素质”修改为“提升全民健康素养”,并增加规定“推动全民健身和全民健康深度融合”。将全民健身作为主动健康的手段,强化全民健身在全民健康中的基础性地位和作用,通过全民健身推动和促进全民健康。② 应明确全民健身工作方针,并将全民健身战略反映在《全民健身条例》的修改中。《全民健身条例》未规定全民健身工作方针,在第1条立法目的之后直接在第2条规定了全民健身规划。建议增加规定“全民健身工作方针”并将其作为第2条,即“国家实施全民健身战略,鼓励和促进全民参加健身活动,倡导健康文明的生活方式”。

4.2 《全民健身条例》修改需要强化全民健身工作的组织协调全民健身与全民健康的深度融合,全民健身与“健康中国”战略的实现,需要各项政策、制度的统筹协调和相关部门的协同配合。《全民健身条例》规定了各级人民政府、体育主管部门以及政府其他有关部门、企事业单位、社会团体、群众性体育组织和基层文化体育组织等诸多主体,在《全民健身条例》实施中各自的职责和工作范围。对于政府各部门之间、政府与非政府组织之间、非政府组织相互之间的全民健身工作如何统筹协调,除第11条规定的对于“全民健身计划”县级以上地方人民政府应当加强组织和协调之外,立法上并没有其他相关规定,导致实践中全民健身工作协调难、责任落实难等问题。为了解决《全民健身条例》实施中的组织和统筹协调问题,2016年底,国务院建立了由国家体育总局、国务院办公厅、中宣部等29个部门组成的“全民健身工作部际联席会议制度”,地方也相继建立了本地“全民健身工作联席会议制度”。建议《全民健身条例》修改中将该制度予以确认,强化全民健身工作的组织协调,规定“国家建立全民健身工作协调机制,保障全民健身各项工作顺利开展。国务院建立全民健身工作部际联席会议制度,负责全民健身工作的组织协调。县级以上地方各级人民政府建立全民健身工作联席会议制度,负责本行政区域全民健身工作的组织协调。”

4.3 《全民健身条例》修改需要为公民健身权利的实现创造条件“健身权利”意指公民享有“健身活动的权利”,是“体育权”的重要内容和重要组成部分,该权利由《全民健身条例》予以确认。保障和实现公民健身权利,是全民健身立法的重要宗旨和目的,也是推动和促进“健康中国”建设的重要环节。《全民健身条例》非常重视对公民健身权利的保障,专章规定了“全民健身保障”(第4章第26～34条),并用近1/4的《全民健身条例》条款,从财政投入、公共体育设施和全民健身活动科学指导等方面,规定了全民健身保障的具体措施。

还应从以下方面进一步修改《全民健身条例》。① 突出“全民健身日”的重要性。《全民健身条例》在第3章“全民健身活动”中,规定每年的8月8日为“全民健身日”,并进一步要求相关主体在“全民健身日”开展全民健身活动(第12条)。设定“全民健身日”是向社会传达健康向上的大众体育精神,倡导健康、文明、快乐的生活方式,彰显人人参与、人人受益的公民健身权利理念。因此,建议将《全民健身条例》第12条“每年8月8日为全民健身日”的规定从第3章“全民健身活动”中移至总则中予以强调。② 建议增加“引导公民在余暇时间从事健身活动”的内容。公民健身权利的实现需要综合条件的保障,包括时间条件、空间条件、经济条件、能力条件和兴趣条件等。《全民健身条例》所规定的保障条件包括了财政支持和发行体育彩票等“经济条件”,公共体育设施的规划和建设、使用和管理、开放和服务等“空间条件”,而社会体育指导人员传授健身技能、宣传科学健身知识、科学指导全民健身活动等的规定则是促使公民健身的能力条件和兴趣条件。对于公民健身的时间条件并未予以涉及。随着社会的发展,人们的余暇时间越来越多但不能科学有效地利用时间[15],这意味着健身时间并不一定会增加。《全民健身条例》应引导公民合理运用和分配余暇时间,使公民将余暇时间更多地投入健身活动。

4.4 建议将《全民健身条例》上升为《全民健身法》“健康中国”战略的提出,为全民健身提供了广阔而深刻的政策背景,使推动全民健身的学理论证、立法诉求和实践路线变得清晰可行。如果将全民健身置于“健康中国”战略下,那么全民健身将承载着新的时代使命。将《全民健身条例》上升为《全民健身法》,对于转变体育发展理念,推进“健康中国”建设具有十分重要的意义。

(1)《全民健身条例》上升为《全民健身法》有助于转变“重竞技体育、轻全民健身”的体育发展理念。“兴体为民、全民健康”是我国体育事业发展的基本价值取向,但在体育发展过程中,伴随着国家政治、经济、社会发展的不同阶段,我们对群众体育和竞技体育关系的认识时有偏差。特别是受奥运金牌战略的影响,过分强调竞技体育,使《体育法》所规定的“体育工作坚持以开展全民健身活动为基础,实行普及与提高相结合,促进各类体育协调发展”的方针未能全面落实[16]。金牌至上的政绩观扭曲了体育精神,损害了体育事业发展和国家利益,破坏了体育形象,与体育价值的追求背道而驰[17]。将《全民健身条例》上升为《全民健身法》,对于突出全民健身的国家战略地位,强化群众体育的重要性,树立正确的体育价值观和政绩观,转变“重竞技体育、轻全民健身”的体育发展理念,具有重要的意义。

(2)《全民健身条例》上升为《全民健身法》,将更有力地推动全民健身和“健康中国”战略的实现。全民健身和“健康中国”建设需要各项政策、制度的统筹与协调,需要法治的强力推动。提高立法层级,保障统筹协调的权威性、高效性和顺畅性,将《全民健身条例》上升为法律是十分必要的。一方面,《全民健身法》可有效地协调体育领域内的相关政策、制度,促进全民健身各项规定的有效落实,推动全民健身活动的顺利开展,实现全民健身战略;另一方面,《全民健身法》还能有效对接教科文卫等领域的相关法律,如与国家正在积极推进的《基本医疗卫生与健康促进法》的统筹协调,实现“体医结合”等,更好地发挥全民健身立法在推动全民健身、全民健康和全面小康中的作用。

5 结束语

在新时代社会主义体育法治建设中,应在充分认识“健康中国”对体育工作和体育事业发展的新要求,以及体育对于全民健康的重要意义,统揽体育法治建设全局,将落实全民健身战略,实现全民健康目标作为体育立法的重要内容和体育法治建设的重要任务。《体育法》与《全民健身条例》在体育法体系中居于核心地位。在“健康中国”建设视域下对《体育法》与《全民健身条例》予以修改完善,保障公民体育权利,完善体育公共服务体系,实现体育公共服务均等化,发展体育休闲和健康服务产业,倡导健康生活方式,满足公民健康需求,有助于推进我国体育法治发展、完善,实现全民健身和“健康中国”国家战略。