制度环境与社会工作专业发展：澳门的实践与借鉴

胡杰容

社会工作专业在中国内地恢复重建已逾30年，当前中国社会转型和社会治理亟需社会工作专业的参与，但是社会工作专业的服务领域依赖体制的授权让渡，服务供给在一定程度上依赖政府购买社会服务的资源投入，限制专业自主性的发挥。要推动社会工作从初期发展阶段走向成熟，一是要加强社会工作制度建设，二是要加强社会工作能力建设，其中制度化建设是社会工作运行和发展的重要基础，只有通过制度建设才能建构社会工作服务体系和社会工作专业人才队伍（关信平，2017：21）。制度建设和专业能力建设正是体现了社会工作“有位”与“有为”的关系，制度无论是作为正式的规则和组织体系，还是价值观念或象征符号系统，会引导、规范、塑造相关的行动，制度环境无疑构成了社会工作专业发展的机遇或条件。因此，无论是客观方面的专业自身能力建设，还是主体间性的专业地位“承认”（王思斌，2013），亟需制度建设和组织保障。本文在描述澳门社会工作专业萌发历程与特点的基础上，从制度环境与专业发展关系的角度，探究回归以来在社会服务团体增长和政府福利职能扩张的条件下，社会福利和社会工作相关制度的推进与完善给社会工作发展创造了哪些有利的制度环境？而澳门实践对内地方兴未艾的社会工作专业制度建设可以提供哪些镜鉴？这些是本文试图回答的问题。

一、澳门社会工作专业的萌发

作为历史文化名城，澳门具有悠久的社会服务传统。早在1569年，葡萄牙贾尼路主教创立的仁慈堂弟兄会就在澳门设立麻风病医院、传染病医院、孤儿院，为贫病者提供医疗、住宿服务和生活援助（仁慈堂，2019）。如果说仁慈堂是澳门社会服务的先导，同善堂则是民间社会救济的代表，创办于1892年的同善堂在成立之初即开展施医送药服务和日常生活的紧急救济，并在1924年开办“同善堂贫民义学”，后来还提供免费托儿保育服务（同善堂，2019）。虽然早期澳门民间社会的慈善事业，还没有完全科学化与专业化，与现代意义上的社会工作专业有所不同，但在服务内容与服务目标等方面又有很大的一致性，可以说是澳门现代社会工作先声。1960年代，随着澳门现代化进程的加速，澳门民间社会服务进一步发展，澳门妇女联合总会、工会联合总会、街坊会联合总会、母亲会、利玛窦社会福利服务中心等社会福利服务团体得以成立并迅速发展，并以扶危济困作为组织的职责和工作的重心。

近400年时间里，澳门社会救助依赖民间的慈善组织和社会互助，直到1930年代政府才开始介入，并建立相应行政体系。1930年，当时的澳葡政府立法征收慈善印花税用于救济贫民、孤儿和难民。1938年，政府成立慈善救济委员会，并于1960年更名为公共救济处，其建立并管辖的饭堂、灾民中心、康复中心、盲人中心等社会服务设施直接为贫民、灾民、残障人士提供膳食与服务。1967年，改组成立的社会救济处不但向有需要的居民直接提供现金救济和物质援助，而且开始资助民间慈善活动和监管民间社会服务团体的工作，社会救济处被作为今日澳门社会工作局的前身（澳门社会工作局，2018：22—25）。随着防治药物滥用、预防问题赌博、社会重返工作的先后并入，澳门社会工作局的职责范围不断扩张，成为政府防治社会问题、干预公民福祉、资助并监管社会服务的核心职能部门。

在民间社会慈善事业和政府社会救济工作的基础上，澳门社会工作专业教育也获得了发展的支持条件。社会工作不仅具有实践性和明确的目标性，具备与强烈个人责任相伴随的智力性，而且需要从科学和知识中提取原材料并运用它去实现实践性，通过教育来传授专门的技巧等（弗莱克斯纳，2011：202—203）。为了培养专业社会服务人才，1977年，澳门嘉诺撒仁爱女修会修女高志慈创办澳门第一所专门教育机构“澳门社会工作学院”，开设两年制的社会工作课程，这是澳门社会工作专业教育的开端。澳门社会工作学院的建立推动了澳门社会工作专业化发展道路。1983年澳门街坊会联合总会成立，实现社会服务的专业化管理。1990年代初期，随着澳门高等教育的发展，澳门大学社会科学系设立社会工作学士学位课程，澳门理工学院也开设社会工作副学士学位课程。1994年，这3个社会工作培养项目合并为澳门理工学院社会工作大专（高级）文凭课程。2000年，澳门理工学院增设社会工作学士学位课程，又2007年与香港理工大学合作创办社会工作硕士课程。澳门理工学院成为这一时期澳门社会工作教育基地（梁启贤，2008：95—96）。此外，具有宗教背景的澳门高等校际学院即圣若瑟大学也开设有社会工作学士学位课程。迄今为止，澳门开展社会工作专业教育的高等院校有澳门理工学院、澳门圣若瑟大学和澳门城市大学等3家。

纵观澳门社会工作专业的发展，具有三个明显的特点。第一，宗教起源、民间先导。澳门开埠后，教会及其教士是开展慈善救济和西方文化传播的重要力量。贾尼路主教当时创办仁慈堂即是遵循天主教救治社会的原则——应该给饥饿的人食物、给干渴的人饮水、给衣不蔽体的人衣物、给穷人和朝圣者庇护、给生病的人医疗并且让死去的人得以安息。在一定意义上，社会工作专业与教士具有一定的关联，教会慈善救济活动亟需社会服务专门人才推动社会工作专业教育的创建。从16世纪中叶到20世纪早期，澳门社会服务领域长期缺乏政府责任承担，公共物品的政府供给严重不足，宗教服务团体和社会互助组织成为社会服务传递的主体。第二，实践先行、教育随后。民间慈善活动和政府社会救济显然早于社会工作专业教育，在宗教或本土慈善团体就业的社会服务专职人员需要提高专业技能、构建可传播的知识体系，才创建社会工作专业教育。当时慈善工作的科学化亟需社会工作专业人才的参与，推动社会工作专业化发端。在这个意义上，社会服务实践成为澳门社会工作专业教育发展的先在条件，社会工作职业化早于专业化。第三，后发外生、善于学习。澳门在回归之前长期处于葡萄牙的殖民统治，在接近400年时间里，澳葡政府忽视民生改善，社会服务工作依靠宗教慈善和民间社会互助。除了澳门华人社团的慈善救济与社会互助源自本土社会人道传统，无论是教会组织的宗教慈善和社会工作专业教育，还是当时澳葡政府推行的社会服务，都受到葡萄牙宗教和政治文化的影响。但回归后澳门社会工作的发展受到香港很大的影响，与香港比较，澳门的现代化进程相对滞后，社会工作专业教育起步晚，香港为澳门提供了学习榜样和示范。由于香港和澳门同根同源，文化传统和本土情境趋近，无论是在社会服务实践上，还是在专业人才的培养和引进上，澳门得到了香港大力支持。虽然澳门的社会工作专业发轫具有后发外生的特点，但当前非常重视本土人才的培养，这从澳门社会工作专业教育的逐步扩大可见一斑。2016年，立足于服务澳门本土，澳门城市大学设置了社会工作本科专业，并于2018年正式获批社会工作硕士课程。

二、外部环境与澳门社会工作专业发展

马尔科姆·佩恩（Malcolm Payne）指出，社会工作本质是由每个社会在特定时空的主体及体制之间的互动建构而成，如果了解社会工作本质，就应该检视三种力量及其之间的互动法。第一，“创造社会工作成为职业之力量”，即社会工作者及社会工作专业的文化及其对社会处境的专业反应；第二，“主动或被动寻求帮助的人创造服务关系之力量”，即服务使用者对切身需要及社会处境的反应；第三，“创造社会工作实务运作之社会脉络之力量”，包括社会政策、社会立法和社会服务制度等影响社会工作目标的各种社会环境因素（Payne，2005：15—22）。沿着这一关于社会工作本质建构的理论框架，下文从社会公众包括服务使用者对社会工作的需求、社会服务团体的发展、政府的福利责任扩张等3个方面来分析制度环境如何推动澳门社会工作专业发展，可以看到社会问题与社会需求、社会服务团体和社会工作专业人士、特区政府等3大力量之间的互动如何形塑澳门社会工作专业发展。

（一）澳门社会问题和社会需要的推动

澳门正处于经济转型和社会发展的重要时期，复杂的社会问题和高涨的社会福利需求不仅要求一个负责任的政府在服务和福利职能方面做出响应，而且对社会福利服务及其专业社会工作者构成重大挑战，要求通过提升社会工作专业能力来保障社会服务传递的效果。概言之，澳门社会问题和社会需要为澳门社会工作专业的发展提供了动力。

回归以来，澳门经济获得高速增长，人均国民生产总值位列全球第三。但经济繁荣的表象下潜藏着贫富差距过大、人口老龄化与高龄化、问题赌博、药物滥用等复杂社会问题，而澳门社会福利制度建设缺乏长期规划，不能应付经济结构转型的严峻挑战。仅以老龄化问题为例，截至2018年初，澳门65岁及以上老年人口已达6.89万人，占总人口的10.5%，预计到2036年，这一水平将达20.7%（澳门统计暨普查局，2017）。但截至2017年，澳门基本的社会保障制度（第4/2010号法律）强制供款金额才提升到每人90澳门元/年，才建立非强制性公积金制度（第7/2017号法律），养老金待遇水平上限才达到3450澳门元。不断加剧的老龄化意味着老人服务的需求持续上升，亟需社会工作专业人员为老人提供日常生活照顾、病患护理等服务。澳门社会尤为凸显的贫富差距问题、青少年违法犯罪问题、药物滥用与问题赌博等社会问题也构成了经济与社会协调发展的重大挑战。同时，随着物质生活水平的不断提高，澳门居民加大社会福利包括社会服务供给的诉求也不断上升。预防与解决社会问题，回应社会公众包括服务使用者的需求，要求澳门政府完善社会福利政策及其社会服务传递系统，也要求社会服务机构和社会工作专业人士提升服务质量和效果，推动社会工作专业发展。

（二）澳门社会服务团体和社会工作专业人才的需求

澳门社会服务团体在满足人们的福利需求上发挥了重要的作用，但进一步加强社团管理、提升社会服务人员专业水准也是当务之急。澳门是一个社团社会，法律赋予公民的自由结社权和社团登记管理的自由体制，使得澳门社团的数量和密度非常之高，社会服务团体曾经对填补政府社会福利责任不足发挥了重要作用（娄胜华，2009：57）。回归后，澳门社会团体包括社会服务团体的数量逐年不断增长，根据澳门特区政府印务局的数据，截至2019年2月，澳门有9022个社团，其中社会服务类社团数量居于第3位，达到1302个，占澳门社团总量的14%（澳门印务局，2019）。澳门的社会服务团体提供各种社会服务，包括经济援助、个人及家庭辅导服务、儿童青少年服务、长者服务、康复服务、灾难性援助、小区服务、膳食服务、机构转介服务、禁毒预防与负责任博彩等。社会服务团体试图通过完善社会工作岗位设置，配备社会工作专业人员，提高专业化社会服务水平。一方面，社会服务团体的工作人员参加社会工作职业培训，提升专业服务素质。另一方面，社会服务团体吸引社会工作专业毕业生的参与合作。

澳门社会服务团体、医院、学校、相关政府部门都设置专门社会工作岗位，为社会工作专业人才提供了广阔就业空间。相对于本土社会的需求来说，专业人才呈现供不应求的状态。根据澳门高等教育辅助办公室委托澳门理工学院公共行政高等学校开展的澳门社会工作行业未来人才需求调查显示，在1999—2012年间，虽然各级社会工作人员数目持续上升，但未来数年澳门社会工作人才的需求还将稳步上升。在2012—2022年间，澳门对社会工作人员需求的平均增长率分别为活动协调员7.3%、社会工作专科毕业生5.3%、社会工作学士9.8%、具有社会工作学士学位的辅导员6.3%、具有社会工作学士和硕士学位的社会工作主任分别为8.4%和7.4%，具有社会工作专科及以上人才的总人数将从655人上升到1413人，平均每年需求人数为76人（澳门理工学院，2013：6）。如果澳门本土的社会工作专业院校每年培养的毕业生80—90人全部投入社会工作领域，才能满足澳门社会对社会工作专业人才的需要。从地区之间的比较来看，澳门的社会工作人才的数量也存在一定短缺。2012年，一衣带水的香港社会工作与总人口比例是1∶405，而澳门这一比例为1:809（澳门理工学院，2013：9）。香港社会工作人员的密度是澳门的近两倍，如果要达到香港地区社会工作人数与总人数的比例，以澳门2019年65万总人口计算，专业社会工作总人数要达到1605人，目前尚存在约800人的缺口。此外，澳门社会工作从业者是一支相对年轻的团队，具有职业提升的强烈期待，亟需专业教育提供系统培训。总之，社会工作的岗位设置和高度的职业化水平催生了专业人才的需求，创造了社会工作专业发展的空间。

（三）政府福利责任的扩张

政治合法性是“基于某些社会共同价值而对统治者及其活动的拥护，以及对特定统治者的认定”（艾森斯塔德，1992：11）。人们对政府和政治体系在认知和心理上的积极认同和忠诚信仰，是需要政府通过实际行动才能取得。澳门回归以后，特区政府把“以民为本”、“共建和谐”作为核心施政目标，以扩大教育文化、医疗卫生和社会福利等社会公共服务的供给为己任，履行社会福利责任成为政府政治合法性的重要来源。

首先，政府扩大了社会保障和社会福利财政责任承担。从澳门特区政府施政报告可以看出，民生问题一直被作为政府重要的政治议程，政府服务职能和福利责任不断扩张，政府在社会福利上的财政投入稳步提高。其次，通过社会立法授权保障专业社会工作活动范围。仅以青少年违法矫治为例，澳门政府立法授权专职的社会工作者全面参加违法青少年教育监管制度，可以依法展开社会调查、撰写社会报告、参加证据调查联合会议、执行感化令或社会服务令等（胡杰容，2015）。在实现政府和社会共治的过程中，社会工作专业不再囿于为社会边缘群体提供补缺性与治疗性服务，而是为全体社会成员提供普惠性的专业服务。目前，社会工作在澳门社会整体发展中扮演了重要角色，活动范围已经从最早期的扶危济困，扩展到扶助贫弱群体、预防儿童受虐、协助危机青年、关怀长者需要、支持残疾人士、辅导问题赌徒、防治家庭暴力、推动睦邻互助、新型家庭综合服务、社会企业等（甄炳亮，2012：28）。最后，大力支持社会服务机构。澳门政府试图通过家庭、政府和专业社会服务体系的合作，共创一种责任分担、三方合作、多方共享的法团主义社会福利模式（霍慧芬，2011：55）。一个“强大而有限的政府”履行社会服务的职责不是直接提供服务，而是充分发挥社会服务团体的力量，由社会服务团体提供社会工作的专业服务来推动政府社会政策的有效实施（霍慧芬，2011：94）。政府通过购买服务等形式为社会服务团体提供资助与资源输入，使其向居民传递社会福利服务，来满足居民的社会福利需求，并预防和解决社会问题。

三、制度建设与澳门社会工作专业发展

社会工作专业发展受到宏观环境的影响，如果说防治社会问题和回应社会需要、社会服务机构和社会工作专业人才的需求、政府福利责任的扩大构成了社会工作专业发展的有利环境，社会工作组织管理体系和各项社会工作相关制度建设，则提供了制度保障。回归以后，强调福利和民生的特区政府不仅逐步健全了社会工作组织管理体系和社会福利制度，完善了对社会服务团体的资助制度，并尝试建立社会工作职业资格认证制度，这些给社会工作专业发展创造了一个良好的制度环境。制度是为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源（斯科特，2010：56）。埃莉诺.奥斯特洛姆（Elinor Ostrom）认为，制度系统包含着操作规则、集体选择规则、宪法规则和元宪法规则，它们具有不同的抽象层次、影响效力、变迁难度，形成了一种规则寓于规则的嵌套关系，即所有的规则都嵌套于另一组规则当中，后者制约并影响前者改变的可能与方式（萨巴蒂尔，2004：80）。制度系统的嵌套结构揭示了制度之间的多层次性，澳门政府强调民生的施政方针和福利责任扩张是更高层、更核心的制度规则，它制约与指引了中观层次的社会福利制度和社会工作组织管理体系建设，而社会工作制度属于操作层次规则，直接影响社会工作专业发展。

（一）完善社会工作组织管理体系和社会福利制度

1.建立相对健全的社会工作组织管理体系

澳门形成由行政长官、社会工作委员会、社会工作局组成的“三驾马车”式的组织管理体系。各部门分工明确，行政长官负责制定与监督评估社会工作政策，政府部门代表、民间社会服务机构人员和社会服务领域杰出人士组成的社会工作委员会负责政策制定和执行的咨询与评估，而社会工作局对行政长官负责，全面负责社会福利方面政策的执行（甄炳亮，2012：27）。

社会工作局作为社会工作事务最重要的执行部门，澳门第28/2015号行政法规进一步推动了社会工作局内部组织体系职能分工的优化和资源配置的合理化，除了研究及规划厅、行政及财政厅外，社会工作局根据社会服务的领域设有四个厅，包括负责社会援助、家庭服务和社区协作的家庭及社区服务厅，负责儿童及青少年服务、长者服务和康复服务的社会互助厅，下辖预防药物滥用、戒毒康复和防止问题赌博三个处的防治毒赌成瘾厅，及其负责违法犯罪人员教育监管的社会重返厅。近年来，特区政府根据服务对象和服务内容的专门性又先后成立了与社会工作委员会同样具有决策咨询职能的长者事务委员会、复康事务委员会和禁毒事务委员会。

2.完善社会福利制度、重视社会福利服务

澳门的社会福利制度除了给付养老金、残疾金、失业津贴、疾病津贴、出生津贴、结婚津贴等各种现金福利，还包括各项社会服务，如个人及家庭服务、儿童及青少年服务、安老、康复、防治药物依赖、防治问题赌博、社会重返等。在社会福利制度的整体框架中，社会福利服务不仅是重要的组成部分，而且比起现金福利来更受倚重。首先，澳门实行相对普惠的免费医疗服务，根据澳门居民卫生护理规则（第24/86/M号法令）和残疾津贴及免费卫生护理服务的制度（第9/2011号法律），由各个卫生中心向10周岁以下、65周岁以上的澳门居民，传染病、药物依赖、肿瘤病、精神病等特定疾病患者，经济贫困者，还有中学生、孕产妇、囚犯、公务员提供免费的护理服务；其次，通过《非高等教育制度纲要法》（第9/2006号法律）和《免费教育津贴制度》（第19/2006号行政法规），实行从幼稚园至高中免费15年教育。在医疗和教育机构中，非常重视社会工作职能，各医院和学校都配备有专职社会工作者。再次，先后颁行非强制性公积金制度（第7/2017号法律）、长者权益保障法律制度（第12/2018号法律），并通过第6/2018号法律“修改第4/2010号法律《社会保障制度》，提升老人福利待遇和权益保护。因为澳门社会养老金水平偏低，政府建立大量安老院为老人提供托老服务。此外，还通过《违法青少年教育监管制度》（第2/2007号法律）、《预防及打击家庭暴力法》（第2/2016号法律）、《禁止不法生产、贩卖和吸食麻醉药品及精神药物》（第10/2016号法律）。总之，澳门社会福利制度不仅重视现金福利，更强调社会福利服务，社会工作专业依其在社会福利服务传递中的作用而显得尤为重要。

（二）社会工作制度建设

1.完善社会服务团体资助制度

澳门已经制定并实施社会服务机构的资助、管理与监督规范，完善了社会服务团体的资助制度。根据1995年《订定澳门社会工作局对从事社会援助活动之私人实体之援助形式》（第22/95/M号法令）的规定，社会工作局对从事社会援助活动机构的支持方式以财政资助和技术辅助为主，财政资助包括社会服务设施的定期资助、偶发性活动资助、资本转移等项目；技术辅助则是对社会服务机构在服务运作、人员培训和技术信息方面提供协助；而设施、设备和物质让与主要是由社会工作局通过委托服务方式，为社会服务机构提供服务场所和相关物质条件。澳门回归以后，随着社会经济的发展变化，社会服务机构面临着运营成本上升和人员流失等问题。为了稳定社会服务人员队伍、实现社会服务机构良性运转，促进社会工作发展，进一步优化资助制度成为必要。澳门社会工作局于2013年成立资助制度改革专责小组，专门研究如何完善资助制度。自2017年7月推行“合理成本组合”模式作为厘定社会服务机构定期资助的核心结构和资助制度的方案框架。同时，社会工作局编制《定期资助拨款指引》，为受资助的机构提供资源运用、机构管治、财务及人事管理方面的意见及指引，以协助社会服务机构不断提高服务素质和管理水平。定期资助分为四大部分，第一是人员开支资助，包括人员每月基本薪酬（工资）、额外报酬、人员津贴、离休补偿、年度双粮津贴、额外资助和公积金等类似项目。第二部分是经常性费用资助，主要用于服务使用者膳食及用品、设施电费、水费、通讯费、燃料费、物业管理费、清洁卫生用品、办公室文仪用品及资产维修保养费等维持设施日常运作所需的直接运营费用；第三部分是行政费用资助，即用于购买会计、法律及顾问服务的费用和人员培训、保险、购买维持设施日常运作所需服务的费用；最后是年度活动开支资助，这一项的资助金额根据当年施政方针、财政预算拨款及相应年度的活动计划来确定。除了定期资助外，政府还为社会服务机构提供偶发性活动资助和资本转移，前者属于按照实际需要给予民间福利机构举办活动、小型维修及购置设备的非定期性资助，后者是资助民间社会福利机构大型维修工程、购置车辆或其它器材的开支等。

社会服务机构是澳门社会服务传递的主体，除了社会捐赠和一部分的服务收费外，政府资助成为社会服务机构的重要资金来源。政府根据机构的资金来源、已获得其它补助以及使用者的数量来确定资助的金额，从近5年来澳门社会工作局的年度报告看，政府资助在逐年上升，目前大约占社会服务机构运营资金的80%。以2017年为例，政府给予社会服务机构的财政支持从2016年的12.14亿澳门元上升到13.06亿澳门元，占社会工作局实际总支出的比重增长到53.8%，受到政府资助的社会服务机构占85%，每个机构每年获得约600万澳门元（澳门社会工作局，2017：50-52）。社会服务机构资助制度要求更加全面地支援社会服务团体，将包括社会工作者在内的各职业社会服务人员纳入资助范围，使社会服务机构具备更充裕的物质条件来提升运营能力及服务质量，推动社会服务的专业化。另一方面，政府在给予社会服务机构充分的经营自主权的前提下，这一制度也推动了政府对社会服务机构的财务及服务监管。

2.创建社会工作职业资格认证制度

为了响应建立社会工作专业制度、提升专业素质的要求，澳门社会工作局2009年委托香港理工大学开展《澳门特区社会工作认证制度可行性方案》研究。2011年，澳门政府在社会工作委员会下设两个专责小组，开展社会工作职业资格认证制度建设。通过两次公众咨询、多次引介会、集思会及辅助会议，澳门立法会于2017年11月正式通过《社会工作者专业资格认可及注册制度》（法案），为健全专业社会工作者的培养、评价、使用、激励提供政策指引和制度保障（澳门立法会，2017）。这个法案首先明确社会工作专业委员会的组成及其职责，其次对社会工作者专业资格的认可、申请、注册、续期或注销，对社会工作者的权利、义务、违纪处分及其申诉程序做出非常明确规定，最后是关于社会工作者资料库建立与更新相关规定。社会工作职业资格认证制度的创建对确定社会工作职业规范和从业标准提供了指引，有利于促进社会工作专业化发展。

四、澳门社会工作专业实践的镜鉴

澳门已经形成独具特色社会服务体系，在回归祖国20年间，面对社会问题防治和社会公众福利的需求，社会服务团体数量和社会工作专业人才需求增长，特区政府在改善民生和履行福利职责方面非常重视社会工作角色。这些为社会工作专业发展创造良好的外部环境，社会工作组织体系、社会福利、社会服务团体资助、社会工作者职业资格等各项制度建设为社会工作专业有所作为提供了制度保障。针对当前中国内地社会工作专业发展尤为突出的“服务抓不住民心、机构留不住人才、政府管不住机构”问题（徐道稳，2017：28），如何通过制度建设扩展社会工作专业的发展空间，澳门的实践可以提供一些借鉴。

一是社会服务机构的组织管理制度。在从“总体性社会”走向政府与社会相对分化的过程中，尽管内地社会服务和公益慈善团体可以直接登记获得合法身份，但社会服务机构与政府难以形成平等合作伙伴关系。在社会工作嵌入性发展过程中，难以确保专业自主性，容易被权力网络吸纳，从而产生外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化的问题（朱健刚，2013）。在政府与社团关系上，澳门实行社会团体自由登记制度，政府虽然也出台法令规范社会服务设施准照颁发，严格社团的财务和服务监管，但社团与政府之间边界清楚、职责范围明晰，给予社会服务团体充分的经营自主权。

二是社会服务机构的资助制度。内地尽管出台《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，但政府自上而下主导购买项目清单的厘定，缺少服务使用者需求评估和社会服务团体能力评估，导致服务供需不匹配问题。这种项目制的运作方式对社会服务机构的资源支持缺乏持续性和规划性，而且缺少对社会服务机构能力建设的支持，难以满足专业岗位建设、专业能力的形成与发展的需要（关信平，2017：26）。澳门是通过社会立法推行社会服务机构资助制度，保证制度运行的规范化和常规化，而且对社会服务机构的支持不仅包括财政资助，还包括技术辅助为主，即由社会工作局定期组织对社会服务机构工作人员开展专业技术培训，促进机构落实“专业为基”和“成效为重”的社会服务目标。因此，要健全政府支持社会服务团体的财政制度，推动长效化和稳定化，扩展社会服务机构及其社会工作者专业能力发展的制度性空间。

三是社会工作人才使用与激励制度。社会工作专业制度是一个外嵌入特定社会政治环境、内嵌套分层化的庞大而复杂制度系统，包括社会工作教育培训、岗位设置、执业资格、职业晋升、薪酬待遇、购买社会服务制度、财税支持制度等，相对于社会工作人才培养与评价制度，内地社会工作专业人才使用和激励制度不健全，严重掣肘专业发展和社会服务供给（王思斌，2013：17）。《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》虽然明确要求政府定期公布社会工作薪酬指导价格，要求政府购买社会服务的合同明确规定用于支付社会工作薪酬的资金，但是总体看，社会工作的工资福利偏低已经成为社会工作人才流失的重要原因（徐道稳，2018：31）。在澳门，医院、学校、监狱、一些相关政府部门普遍设置了社会工作岗位，提供社会工作者作为专业技术人员享有的薪酬待遇。社会服务团体更是为社会工作者提供了就业场所，经由特区政府对社会服务团体的财税支持制度，充分保障社会工作从业者的薪酬福利待遇水平和职业地位，吸引了社会工作毕业生的就业。根据《定期资助拨款指引》，政府对社会服务机构的工作人员提供薪酬及其各项福利方面的资金支持，并授权社会服务机构根据人力资源管理、市场需求和社会工作者资历能力等，确定社会工作的薪酬可以在社会工作局规定标准的80%—130%范围内浮动，以激励社会工作者的工作积极性。更重要的是，已经列入立法议程的《社会工作者专业资格认可及注册制度》（法案）通过职业准入门槛规定社会工作的从业资格，将从法律上保障社会工作者作为专业技术人才的职业地位和待遇。