环境行政公益诉讼的逻辑、功能与限度

肖妮娜

（广西大学 法学院，广西 南宁 530004）

一、引言：风险社会下的环境治理

20世纪五六十年代，环境问题带来的市民运动成为社会运动的主流，反核与倡导环境保护成为公众的主要诉求，1986年发生的切尔诺贝利核电站泄漏事故，造成了地区性灾难，给欧洲人们留下了极大的恐惧。①参见永井清彦「解説」ウルリヒ·ベック『危険社会』東廉監訳〔二期出版、1988年〕8-17 頁，转引自王贵松：《风险社会与作为学习过程的法——读贝克的＜风险社会＞》，《交大法学》2013年第4 期。在此背景下，以贝克和吉登斯为代表的一些社会学者开始关注和反思工业化与技术进步可能带来的社会风险问题，如何应对工业化和现代化带来的环境污染、食品安全、劳工权益等不确定的风险，即成为现代社会发展中难以绕开的主题。[1]其中，环境治理问题则成为风险治理的主要内容，各国交织出现的生态危机也促使政府开始转变职能，由以推动和促进经济增长为主的传统发展观，转为兼顾社会风险的控制、生态环境维护、非经济性社会公共利益以及弱势群体权益的保护的新发展观。[2]在我国，由生态资源破坏和环境污染问题所引发的公共事件频发，以康菲石油渤海湾污染案②2011年6月，美国康菲石油和中海油合作开发的蓬莱19-3 油田发生溢油事故，漏油污染面积达5500 平方公里，事故发生后，康菲公司及其合作方签订了赔偿补偿协议，但是，山东部分渔民因处于“索赔盲区”委托律师又提起了诉讼要求康菲公司继续赔偿。参见蔡先凤：《“康菲溢油案”首启环境公益诉讼的法律焦点问题解析》，《环境保护》2016年Z1 期；李想、李豪：《康菲溢油案一审宣判原告获赔 168 万元》，《法制日报》2015年 10月 31日，第8 版。、祁连山系列环境污染案③祁连山系列环境污染案是指近年来在祁连山保护区内，因为违规审批、未批先建，导致局部生态环境遭到严重破坏的系列案件。2017年1月至10月，甘肃省检察机关经审查，共批准逮捕祁连山破坏环境资源犯罪案件8 件16 人；建议行政执法机关移送破坏环境资源犯罪案件23 件30 人，监督公安机关立案侦查破坏环境资源犯罪案件14 件15 人。参见徐日丹：《最高检派员督导甘肃祁连山系列环境污染案》，《监察日报》2017年 11月 21日，第1 版。等为代表的一系列大案要案都将环境治理问题推向了社会舆论的中心，而环境问题本身所具有的多样性、系统性、复杂性等特点，都使得作为环境治理中心的环境行政部门承受了空前的压力，其既要面对现有监管手段无力和监管资源紧张的难题，还要面对地方政府以保障经济发展为由所提出的各种无理要求。所以，作为环境治理首要主体的环境行政部门，只能在环境压力和经济发展的压力的夹缝中踟蹰前行，这样的尴尬境地导致了环保部门既是生态环境的守护者，也可能在地方政府的政治压力下成为环境污染的帮凶。今年年初，生态环境部在检查中就发现了临汾市6 个国控空气自动监测站部分监测数据异常的情况，事后查明为临汾市环保局原局长张文清授意局办公室主任张烨和监测站聘用人员张永鹏，组织指使人员通过堵塞采样头、向监测设备洒水等方式，对国控空气自动监测站实施干扰，导致监测数据严重失真。[3]由此，可以看出当前我国的环境监管机制还存在着不少的漏洞和盲区，需要反思的不仅仅是如何解决污染个案的问题，而是如何完善环境治理体制的问题，尤其是如何监督环境行政部门积极作为的问题。各地环保部门不断出现的包庇和纵容污染的现象，表明其已经存在了严重自我规制失灵的问题，必须引入外部监督和制衡机制来恢复失范的权力运行方式，以防止环境公共利益成为经济发展的工具和牺牲品，促进整个社会生态文明建设的发展。在此前提下，由检察机关所提起的环境公益诉讼即成为未来环境治理的一个可能途径，值得我们认真研究。

二、环境行政公益诉讼的法治逻辑

（一）从单中心到多中心的环境治理格局

环境治理是现代国家治理的重要组成部分，任何国家的发展都离不开良好的环境质量和丰富的生态资源的支撑[4]，而我国经济社会发展恰好面临着环境资源被严重破坏的现实难题，根据生态环境部发布的数据显示，2017年全国338 个地级及以上的城市中，环境空气质量达标的仅占29%，全国2591 个县域中，生态环境治理在“良”以下的占比58%[5]，环境治理形式极其严峻。对此，党和政府高度重视环境治理工作，十八大报告就明确指出，“要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，十九大报告又进一步强调要加快生态文明体制改革，提出了“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，“实行最严格的生态环境保护制度”，以及“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”等主张，再次明确了环境治理的重要地位和未来环境治理的基本方向。

从十九大报告提出的环境治理体系内容来看，未来的环境治理工作将由政府、企业、社会组织和公众共同参与，当然，需要注意的是，此处“政府”应该做扩大理解，不仅包括行政机关，还要包括与之相关的行使公权力的诸多主体，如提起环境公益诉讼的检察机关，审理环境案件的审判机关，以及履行监察监督职责的纪检监察机关等。而之所以要将以上主体都纳入环境治理体系，主要是为了解决以往环境行政单中心模式下环保部门独立性和权威性不足，容易被地方经济发展这一所谓“大局”目标吸附，从而出现严重的角色错位，使环境利益和生态利益成为地方发展的牺牲品。[6]当生态环境沦为了经济社会发展的工具，而非发展目标时，就会带来严重的环境秩序失衡的问题，而构建多元主体共同参与的环境治理体系正是为了从根本上解决单中心治理模式下利益代表性不足的问题，在政治多元主义的理论中，非政府主体（企业、社会组织和公民）加入环境治理过程，将加强公私主体之间的联系和互动，优化环境治理责任分担形式，使得更多的社会力量能沟通助力于环境问题的解决。对此，有国外学者就认为社会环境治理是非政府主体为弥补政府在环境治理方面的不足，从而对环境进行的自发自律性的治理行为[7]，多元主体的互动性的提升将有助于培育新的环境治理形式[8]。当然，参与性和互动性的提升并非一定会带来环境治理绩效的提升，但无论如何，提高我国环境治理过程的民主性，促进多元主体的协力与合作，仍然是环境治理的重要方向。

（二）从私益到公益的行政诉讼制度

从各国行政诉讼制度产生和发展的历程来看，设置行政诉讼的初衷并不完全是出于保障公民私权的目的，而首先是出于其所拥有的维护客观法秩序之价值，正如有学者指出的那样，“行政诉讼肇始于客观之诉，即最初目的主要不在于保护行政相对人的权益，而在于监督和维护行政机关依法行政，这在大陆法系与英美法系国家都是如此”。[9]例如，在有“行政法母国”之称的法国，行政法院的建立就在于避免普通法院对行政体系的干扰[10]，以保障行政权的有序、充分行使。不仅在大陆法系，在英国，司法审查制度诞生之初的主要目的也是为了控制行政权在议会立法授权范围内行使。[11]总之，各国行政诉讼制度设置的初始目的基本为权力之间的监督与制衡，对个人利益的保护只是其附带价值，但随着行政诉讼案件增多，各国法院的主要精力转向了对私益的保护，当然，在加强公民个人权利保护的同时，不应忽视对公共利益的关注，以及行政诉讼所的权力制衡功能。

与域外行政诉讼制度的发展略有不同，我国行政诉讼制度在建立之初，就确立了权利保护与权力制约的双重目的，《行政诉讼法》修改前后都规定了“保护公民、法人和其他组织的合法权益”和“监督行政机关依法行使行政职权”两项基本目的。但在实践中，无论是学界还是实务界，对行政诉讼权利保障之功能关注较多，甚至不少学者还提出了行政诉讼目的单元论的看法，即主张行政诉讼的唯一目的就是保护行政相对人之合法权益[12]，并认为多元的立法目的会失去对各项目的主次之分，反而使得立法目的的设定缺乏针对性，还有学者认为“由于法规之维持与权利之保护不易以独立之目的并存，因此，即使欲并存两者于同一制度，亦必须有主从之别，并使诉讼制度产生不同之结构及要求”。[13]由此可以看出，私益保护目的在当前行政诉讼制度运行中具有核心地位，受此影响，在2017年《行政诉讼法》再次修改之前①2017年6月27日，全国人大常委会第二十八次会议通过了关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定，在第二十五条增加了第三款关于“行政公益诉讼”的规定。，我国行政诉讼制度之构建中也存在原告资格限制严格和受案范围较窄的问题，使得环境公益诉讼等保障公共利益的诉讼请求难以被制度所保护。所以，在当前我国已经迈入风险社会的情况下，为了解决环境、国土资源、国有资产等公共问题，司法机关在重视公民私益保护的同时，有必要更新传统单一化的立法目的和理念，为公共利益的保护打开通道，以适应现代社会对行政诉讼制度的功能需求。

三、环境行政公益诉讼的功能定位

（一）监督环境行政部门权力行使

环境行政具有明显的风险行政特征，这既体现在其处理的行政事务为非常典型的现代公共问题，也反映在其权力行使过程的科技化、复杂化和系统化，同时，环境行政在环境治理过程中的重要性不容忽视，环境行政部门的监管失灵或者权力滥用就会对生态环境产生不可逆的损害和破坏。政府基于科学不确定性的风险行政，如转基因生物安全、气候变化等方面的决策，以及基于科学确定性的风险行政，如核泄漏、PX 等化学品污染等方面的决策，都是典型的现代环境行政内容，当然，除此之外，环境行政还涉及到传统的消极行政和给付行政，如在修复受损的生态环境、治理被污染的河流等过程中，即涉及到公权力不为不法行为和解决环境损害的义务，而为受污染者提供经济补偿、进行环评、颁发许可证等方式则为积极的给付行政。[14]环境行政的形式和内容虽有不同，但是，环境行政部门滥用职权、失职或者渎职所造成的危害后果是同等严重的，即使在给付行政行为中，环保部门的权力滥用也会造成本应得到救济的权利未得到解决，或者本应避免的损害不能得到避免的问题。故而，对环境行政部门的公权力行使过程进行有效监督是非常必要，只有通过外部监督力量的加强，才能避免环境监管的失灵，矫正环境监管的问题，提升生态环境保护效益。

从当前的监督体系来看，能够对环境行政部门产生监督和制约作用的公权力主体有权力机关的监督、内部监督、监察部门的监督、检察机关的法律监督以及审判机关通过行政诉讼的个案监督。总体而言，对环境行政部门的监督同对其他行政权的监督一样，方式和手段都是多种多样的，但是其基本处于“一种未经整合的状态”[15]，各类监督手段既未能有效组织、形成体系，亦未能在各自领域产出监督的实效，所以，导致对环境行政的监督长期停留在消极被动的事后监管上，只有等污染爆发和事故形成之后，相关主体才会有效行动起来。所以，如何盘活现有的外部监督资源，成为监督环境行政部门全力行使的主要任务。具体而言，人大监督因其精力有限以及开会时间的限制，无法对环境行政部门进行长时间的专门监督，而监察机关的监督形式主要是针对公职人员的监督，重点是对行使公权力的公职人员廉洁性的监督，而不能对整个环保部门的权力行使行为进行监督。所以，在制度化了的权力监督体系内，检察机关和审判机关的监督反而成为了能够常态运用的主要监督手段，就检察机关而言，作为国家的法律监督机关，其对环境行政部门行政权的监督是法律监督的应有之义，但以往检察机关并无直接的法律授权，无法以提起公益诉讼的方式展开监督。而审判机关虽一直有受理对环保部门行政诉讼的权力，但是，碍于行政诉讼制度中对原告资格的限制，进入诉讼过程的环境诉讼就是普通的私益诉讼，无法体现公共利益，也无法在更大范围内矫正环保部门权力的滥用和监管的失灵。故而，直到中央决定开展环境公益诉讼试点和相关制度确立之后，监察机关和审判机关其在此领域权力监督功能才被真正地激活，并由此带来了检察制度和行政诉讼制度的进一步发展和完善，下文将分别进行论述。

（二）激活检察机关的法律监督功能

根据我国宪法规定，“人民检察院是国家的法律监督机关”，享有广泛的监督职能，同时，作为公共利益的代表，检察机关还要担当起保护各种利益包括国家利益、集体利益的任务，可见，法律监督职责与维护公共利益职责在性质上是一致的，其共同统一于我国的检察制度之中。[16]在我国检察实践中，提起公诉是检察机关履行法律监督职责的主要方式，但是公诉的手段只能解决已经涉及到犯罪的案件，对于现实生活中大量存在的行政违法行为，检察机关目前还尚无相应的监督权力和手段，虽然其在履职过程中发现特定问题也可以向涉案单位、行业主管部门提出检察建议，但是检察建议的刚性和效果都相对较差，这就导致了监察机关的法律监督职能在实际上主要体现为侦查、批捕、审查起诉以及诉讼监督等具体监督职权，宪法上赋予其的广泛的法律监督职能则因相关制度的缺失而无从实现。所以，在实际生活中，人们往往将检察机关作为了刑事司法机关，并将“公检法”一起置于了社会控制和秩序维护的职能范畴之中，反而忽视了其原有的法律监督机关的宪法定位。对此，很早就有学者提出应当在理念上“将检察机关的功能由单一的社会控制调整为以权力制衡为主、兼顾社会控制”[17]，通过加强其对公权力行使过程尤其是行政权行使过程的监督，实现权力的制衡和公共利益的维护，并且有不少学者已经对检察机关提起行政公诉制度进行系统研究，认为检察机关提起行政诉讼制度，可以加强对行政行为的监督，完善对行政行为的司法审查，从而实现行政诉讼制度和检察制度在权力监督功能上整合，促进对行政权行使的有效监督。[16]

作为行政公诉制度的破冰之举，检察机关提起环境行政公益诉讼，可强化对行政违法行为的监督，促进行政机关依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。从环境公益诉讼的制度发展与演进过程来看，在社会各界的呼吁之下，全国人大常委会做出了授权检察机关在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域开展公益诉讼试点的决定，并明确对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼为试点工作的重点①参见2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。。这一特别授权事实上丰富了检察机关进行法律监督的方式和手段，加强了司法机关对行政权的监督和制约，有利于政府依法行政和积极履责，从而解决了在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为得不到有效监督，公共利益得不到有效维护的情况。[18]

（三）完善行政诉讼制度架构

长期以来，我国行政诉讼制度多注重对私人权益之保护，在公共利益维护的制度设计上则略显不足，行政诉讼原告资格限制过严，诉因和诉讼范围也设置较窄，从而导致司法机关在此类案件的审查上始终处于非常克制和谨慎的状态，对环境行政部门的监督也力不从心。但是，随着当前环境领域、国土资源领域和国有资产保护领域的问题频发，司法机关有权力也有义务加入环境治理的过程中来，以往消极被动的状态已经不能适应社会对其履责行为的需求，加之，中央对于环境公益诉讼改革的重视和支持，环境行政公益诉讼制度的构建已经成为当下行政诉讼制度完善与发展的重要内容。

从性质来看，行政公益诉讼是典型的客观诉讼，其与普通的私益诉讼案件有很大不同，也因此会在诸多领域实现对环境诉讼制度架构的完善。首先，从诉讼主体的角度来看，传统行政诉讼以“法律上的利害关系”为中心，规定只有行政相对人或法律利害关系人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，具有可诉之利益，才有具备提起行政诉讼的原告主体资格。在环境公益诉讼中，法院事实上已经摆脱了以“法律上的利害关系”作为原告是否适格的判断标准，允许无直接利害关系人对环境行政部门侵害公共利益或者不作为的行为提起行政诉讼。而从世界范围来看，原告资格的扩展也是当代行政诉讼发展的重要趋势，只有放松起诉主体的限制，才会使更多的行政争议获得诉诸司法解决的机会[19]，“倘若限制公民只有在权利受到侵害时才能起诉，不仅会混淆公法关系和私法关系的性质，还会过分束缚法院对公共机构违法行为的监督”[20]，不利于诉讼制度功能的实现。

其次，从受案范围的角度来看，我国《行政诉讼法》第十二条所确立的能够为人民法院所受理的诉讼内容基本限制在行政相对人认为侵犯了自己合法权益的行政行为，而对于受害人为不特定多数、涉及公共利益的行为则很难被法院接受和认可。另外，传统行政诉讼针对的都是已经发生了的违法事实和违法损害，而鉴于生态环境领域破坏的不可逆性以及高修复成本，环境公益诉讼不仅要包含已经发生的损害，还要将行政机关的违法行为可能对环境公益造成的潜在损害也纳入其中，由此，当前被严格限制在具体的、非国家性的、私益的，且已经对直接利害关系人权益产生了现实损害的受案范围，已经与当代诉讼制度的发展格格不入，正如有学者所言，“衡量一国诉讼制度是否科学，一个重要的方面就是看它能否将具有诉的利益的案件都有效地纳入司法保障的视野”[21]，如果我们将环境公益拒之门外，就意味着我们对社会公共利益所遭遇的危险和损失熟视无睹，这显然不应是现代行政诉讼制度的选择和追求。所以，检察机关提起环境公益诉讼的试点和改革，事实上为我国行政诉讼制度受案范围的扩张提供了制度途径，使得影响国家和社会发展大局的公共利益能够被作为诉的标的进入到诉讼过程中，而这一改革也正回应了韦德所提出的重要主张，即“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为”，而扩大公共利益的保护范围，则毫无疑问地成为了现代行政诉讼制度发展的内在规律和永恒追求。

四、环境行政公益诉讼的适用限度

随着环境公益诉讼试点改革的推进，司法机关正在积极地推动环境公益诉讼，从检察机关披露的数据来看，经过一年多的试点，检察机关共发现公益案件线索数2982 件，其中生态环境和资源保护领域的案件为2221 件；提起诉讼42 件，其中提起行政公益诉讼案件28 件。①参见2016年11月5日，最高人民检察院曹建明检察长第十二届全国人大常委会第二十四次会议《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》。这些数据表明我国环境公益诉讼试点事实上已经在各方力量的支持和推动之下，取得了较好的开局和实践效果，但我们仍需理性和谨慎，因为改革的成效在很大程度上来自于外部力量的支持，尤其是试点地区党委和政府的协调和督促，没有这些非制度因素的介入，公益诉讼试点的推进也依然会步履维艰。此外，我们还需要认识到一个本原性的问题，即司法机关对于环境行政公益诉讼案件的介入集中体现在审理程序中，审理程序设置的合理与否直接决定着司法权实施的效果。[22]司法机关在环境公益诉讼中到底应当承担怎样的角色，以及其应当在多大程度上介入到环境行政过程之中？

我们必须要承认的是不管现在还是未来，行政机关依然是不可替代的环境治理主体，“行政，依其性质及作用，最适于防治危险”[23]，只有行政机关才能站在环境公益保护的前端，在复杂的状况中找出效益最高的行动计划，以应对和避免生态环境风险的发生。所以，在环境行政部门和司法机关的关系上，虽然司法机关应当不断加强对行政部门的监督，但也必须承认和尊重其在环境治理中的优先地位，如果相关争议和问题能够在行政部门的权限范围之内解决，司法机关就不宜参与其中，只有当行政机关错误履行其职权或者不履行其法定职责时，司法机关才有权介入和监督。[24]此外，与环境行政相比，环境公益诉讼制度还存在很多自身难以解决的问题，如专业性不足的问题，无法对环境治理领域的专业问题作出事实判断，即使在环境公益诉讼非常发达的英美等国，因相关专家及服务的缺乏导致的环境纠纷悬而未决，或者只能部分解决的情况也十分普遍[25]；再如环境公益诉讼过程中所产生的高昂鉴定费用和诉讼费用问题，成为了环境行政公益诉讼要常态化开展的现实阻碍；最后，从环境公益诉讼的实际效果来看，判决的效力只能局限在特定地区的个案之中，无法对全国的生态保护产生普遍的示范作用，而较长的诉讼周期也事实上不利于相关问题的快速解决。

所以，司法机关开展环境公益诉讼必须设好介入行政权的限度，在程序设计中实现对行政权优势和专业的尊重，其中，诉前程序和审查标准是把握限度的主要途径：

从诉前程序来看，作为行政公益诉讼的前置程序，检察机关通过发出检察建议的方式事实起到了督促行政机关尽快履职的效果，如果行政机关能够及时纠正违法行为，诉讼目的其实已经实现，此时司法机关已经没有了要进行公益诉讼的必要，可径直尊重行政自制的结果，让环境行政部门自行解决问题。从试点成效来看，截至2016年9月，在2355 件行政公益诉讼案件线索中，办理诉前程序的有1591 件，占到了案件线索数的67.56%，而最后提起行政公益诉讼的案件只有28 件①参见2016年11月5日，最高人民检察院曹建明检察长第十二届全国人大常委会第二十四次会议《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》。，由此可以看出诉前程序已经成为了环境行政公益诉讼案件线索办结的主要方式，由于避免了直接“对簿公堂”的尴尬，涉诉行政机关在接到检察机关的检察建议后，往往都能按期纠正违法行为、履行法定职责[26]，收到了节约司法资源、快速解决问题、尊重行政自制等多方面的良好效果。

与诉前程序在实践中的巨大成效相比，目前司法机关对进入诉讼程序的环境公益案件采取何种审查标准的问题，还存在不小的理论困境和现实难题。一般而言，我国行政诉讼只对行政机关行为的合法性进行审查，但随着《行政诉讼法》的修改，“明显不当”也成为了撤销判决作出的理由，明显不当的行政行为也构成了违法行为，从而拓宽了我国合法性审查的范围和深度，实现了从形式合法性审查到实质合法性审查的转变。[27]但是，在环境公益诉讼中，司法机关是否也要依照实质合法性审查的标准对环境行政部门的行为进行审查呢？对此，应当区分来看，在形式合法性的审查过程中，司法机关应对被诉环境行政部门行为进行全面审查，以确保其行为符合基本的法治要求，而在实质合法或者合理性的审查过程中，司法机关应重点对行政行为作出的程序进行审查，如行政机关颁发生产许可，进行环境评价是否经过了法定的程序等，而对于行政机关的裁量是否合理的判断，则应更多地尊重行政机关的自制和专业性，除非出现了违反立法目的、违反基本原则的情形，司法机关才可进行司法审查和判断，如果只是裁量轻重差异和方式不当，环境行政部门的决定不应被轻易推翻。总之，在司法机关积极参与环境治理的过程中，还是有必要恪守司法审查的底线，控制司法审查的程度、重点和方向，避免权力之间的紧张和冲突，以最大程度地实现环境公益为原则和宗旨，并由此促进环境生态治理效果的整体提高。