河南省街道办事处社会治理和公共服务创新研究

刘清民 吕彦吉 郑红卫

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记强调，推进国家治理体系和治理能力的现代化的基础工作在基层。加强和创新社会治理，关键在体制创新，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了（习近平，2014）。治国安邦，重在基层。实践表明，街道办事处作为城市基层社会管理服务的最基本行政单元，是连接政府和社区的桥梁和纽带，是城市基层治理的根基所在。在对街道办事处社会治理和服务创新有关研究的基础上，结合河南省的实际情况进行了本土化研究，并提出了对策建议，力求找到一种符合河南省实际的街道办事处社会治理和服务创新的具体路径。

一、历史沿革及现状分析

（一）街道办事处的历史沿革及探索

新中国成立近70年来，街道办事处随着政治形势的改变，其体制、职能定位也随之发生变化。研究街道办事处历史沿革，有利于我们更好地把握和分析河南省街道办事处在基层治理和服务创新中存在的问题的历史根源，进而提出相关的解决对策。

1.初始阶段（1949—1954年）

新中国成立后，政府采用城市军事管制委员会向街区派驻军事管理工作组的方式，后演变为街公所和街道办事处。有作为城市的基层政权设立的街政府，郑州市当时就是采取这种形式；有市或市辖区设立的街公所或街道办事处；有在公安派出所内设民政干事、街公所等。尽管名称不一，但政治色彩明显，主要是为了巩固政权，“把很多不属于工厂企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，减轻区政府和公安压力”（彭真，1953），是街道办事处的雏形，带有过渡性、尝试性。1954年12月31日，全国人大一届四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》，明确了街道职责、职位设置、隶属关系及经费保障。街道办事处法律地位得到认可，全国各城市普遍建立城市街道办事处，城区管理体制基本沿用至今。

2.曲折发展阶段（1955—1978年）

随着“大跃进”的推行，各城市陆续成立街道人民公社，取代了街道办事处。公社人口占城市人口的大多数，河南省人民公社人口占到城市人口的90%以上（华伟，2000）。1962年，许多城市恢复街道办事处。1966年“文化大革命”开始，许多城市成立了街道革委会，街道办事处和人民公社随之消亡。

3.快速发展阶段（1978—2009年）

1978年，各城市撤销街道革委会，恢复“街道办事处”的名称，开始重建管理体制。1979年2月，全国人大重新公布《城市街道办事处组织条例》，街道办事处法律地位得到恢复，但主要职能负责“无单位”人员的管理。随着改革开放的深入推进和城镇化进程加快，街道办事处在城市基层治理中的作用日益重要，行政管理职能快速膨胀，逐渐成为社会治理的主导者和公共服务的推动者，服务对象扩展至所有在辖区内生活的社会成员，工作任务发展到对辖区内城市事务的广泛管理，工作职责演变为对街道工作的全面领导，职能重点转移到经济建设服务和为人民服务上来。

4.常态化探索发展阶段（2009年—至今）

作为派出机构的街道办事处几乎涵盖一级政府的所有行政管理和服务职能，逐渐形成等同于“乡镇政府”的角色。同时，职能过多导致其疲于应付、不堪负重，在社会治理和公共服务中表现“失灵”。由于与经济社会发展不相适应，2009年6月27日，十一届全国人大常委会九次会议废止1954年制定的《城市街道办事处组织条例》。在民政部的推动和社区治理机制的倒逼下，街道办事处进行了一系列体制和职能改革。但对街道办事处的功能定位和存废，观点不一，各城市也进行了制度创新和改革探索，国家层面则谨慎以对，没有清晰的回应和决策。

二、河南省街道办事处社会治理和公共服务现状

（一）河南省城镇化得到发展，但仍低于全国平均水平

河南省作为人口大省、农业大省，城镇化率长期低于全国水平，1994年其城镇化率为14%。2000年后城镇化速度加快，2017年城镇常住人口达4794.86 万人，城镇化率首次突破50%，达到50.16%（比全国城镇化率低8.36 个百分点）。这说明超过半数的河南人在城镇生活，河南省城乡结构发生了根本性变化，意味着河南这个传统农业大省完成了从乡村型社会到城市型社会的历史性转变。

（二）河南省街道办事处的基本情况

河南省共有17 个省辖市，1 个省直辖县级行政单位，85 个县、20 个县级市、52 个市辖区，共633 个街道办事处，占乡镇级行政区划的25.8%。在全省街道办事处中，所辖面积最小的为郑州市二七区解放路街道办事处（0.3 平方公里），面积最大的为登封市少林街道办事处（78 平方公里），后者是前者的260 倍；户籍人口最多的为郑州市金水区丰庆路街道办事处（21.12 万人），居住人口最少的为郑州市上街区矿山街道办事处0.21 万人，与一些行政村人数相近。河南省街道办事处存在编制数量差不多，但管理范围、管理规模及任务不平衡的现象。

成立形式上，河南省街道办事处设立有三种情况：市辖区或县级市政府设立，占全省街道办事处总数的18.4%；县政府所在地随着城市化的扩大发展，通过“撤乡建办”的形式设立，占全省街道办事处总数的68.5%，因经济功能区建设调整区划设立的，占全省街道办事处总数的13.1%。机构设置上，主要有四类：党工委机构、政府管理机构及下设事业机构、群团组织以及财政所、派出所等区（县、市）政府派出机构。人员构成上，由行政编制和事业编制组成，具体职数由各区（县、市）根据下辖街道办事处规模大小和工作需要核定，一般核定编制几名到几十名不等。部分街道办事处由于区级行政编制紧张，全部核定为事业编制。财税体制上，实行“预算共编、账户统设、资金统缴、支出统核、工资统发、采购统办、票据统管”，由区（县、市）财政局直接管理并监督。运行机制上，主要是市、区（县）两级政府、三级管理的体制，街道直接受区（县、市）党委政府的领导，同时接受各区级党委、政府部门的业务和专业指导。街道办事处各部门由街道党工委和办事处直接领导。上级部门派驻机构在接受上级业务部门领导的同时，也要接受街道办事处的统筹协调和监督检查。

三、街道办事处面临的形势和自身存在的主要问题

随着中国特色社会主义市场经济体制的确立，街道办事处面临外部形势、挑战和自身体制等因素的制约，其社会治理和服务创新面临艰难的突破。

（一）外部所面临的形势和挑战

1.市场化的发展使街道办事处的社会管理工作量日益繁重

计划经济体制下，居民是“单位人”，由单位来主管、街道辅助性管理。社会主义市场经济体制下，居民由“单位人”转变为“社会人”（何海兵, 2007）。原来由单位内部解决的许多问题，转嫁给社会，留给了街道办事处，其社会治理任务量大大增加。河南省街道办事处大多由乡镇政府转变过来，经济底子薄、发展任务重，管理的幅度和规模过大，而城市社区治理体系不完善，许多街道办事处除了城市社会管理职能外，还承担着招商引资、发展经济、负责社区公共事务等任务，导致社会治理和公共服务的能力跟不上时代发展需要。

2.城镇化的快速发展使街道办事处面临的问题层出不穷

随着城镇化的不断推进，户籍制度改革的深入，大量人口涌进城市，随着农村人口加速向城市转移，据估算每年将新增200 万城镇人口，居民住房、子女入学、就业、社会治安等公共事务与日俱增，各种新问题和新矛盾不断出现，给城市管理带来的难题不断增多。同时，城市建设中拆迁、居民安置、利益协调等问题层出不穷，街道办事处作为城市基层管理的主要部门，管理的思维方式、工作机制亟需转变，行政效率亟待提高。

3.信息化的快速发展给街道办事处的服务能力带来机遇和挑战

随着我国进入网络时代，信息技术带给政府的不仅是治理工具的变化，而且是治理环境、治理理念的革新（杨凯，2015）。微博、微信等信息传播途径的快速化、碎片化特征，对城市基层管理中面对各种突发事件的应急处置能力提出新要求，尤其是“互联网+”使基层的治理方式和服务手段面临着新的挑战，以人为本的推动管理和服务模式创新是其中的重要内容。需要街道办事处充分运用互联网、信息化发展成果来完善基层治理体系，创新加强与群众沟通的手段，倾听民意、了解民生、知晓民需，积极参与政府流程的再造，确保提供的公共服务快速、精准、高效（刘文富，2002）。

4.居民对公共服务需求的精细化、多元化对街道治理提出新诉求

改革开放初期，居民最大的需求是满足生存需要，提高物质生活水平。随着经济社会发展，居民诉求在价值取向上更趋多元；在服务诉求上更趋个性化、精细化、专业化。居民对政府部门的服务需求，转向生活质量的提高，居住环境和人文环境的改善，高质量的医疗、教育、住房、发展、养老、生态等发展性需求与保障性需求日益增长，这些都需要政府提供公共服务形式。街道办事处运行体制与群众精细化、便捷化、专业化的服务诉求已不适应，目前体制提供公共产品和公共服务的能力不足。

5.行政体制改革持续深化对街道办事处治理体制机制提出新要求

党的十八大报告在坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革等方面提出三项任务：完善基层民主制度、全面推进依法治国、深化体制改革。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标。党的十九大报告提出，要加强和创新社会治理，打造共建共治共享的社会治理格局。这些都为深化行政体制改革、政府职能转变和社会治理方式创新指明了方向。街道办事处作为政府部门派出机构，同样要遵循行政体制改革的基本趋势，以转变政府职能为中心，从大政府、小社会向小政府、大社会转变，从主导经济发展向社会治理转变，从管制向服务转变，不断提高政府效能。

（二）自身发展所存在的问题

1.职责定位不清晰

按照行政基本原则“法无授权不可为，法定职责必须为”，作为行政机关街道办事处，其职责的法律定位不明确，产生了一系列问题。一是法定确权断档。1979年7月，全国人大常委会颁布实施的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定街道办事处主要任务“加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系”，其职责规定过于笼统、宽泛，2004年第四次修订后也没有提出更明确要求。1954年《城市街道办事处组织条例》已被全国人大废止，无论省级层面，还是各省辖市，均没有制定出台地方性的街道办事处组织工作条例。目前，街道办事处职责处于没有具体法律条文可依的尴尬境地，这与现代治理模式的依法治国、依法行政的要求有明显差距。二是职责定位随意。由于职能的于法无据，作为区（县、市）政府的派出机构，职责确定较为随意，究竟哪些是职责范围内的工作，哪些不是职责范围内的工作，没有一个明确政策规定。当前街道办事处职责更多的是根据上级政府的长官意志、区（县、市）政府及其各职能部门安排的任务及街道本身的情况来确定，工作的内容是上级交办什么事项就完成什么事项，上级安排什么工作任务就主抓什么工作任务，但街道办事处由于人员、财力有限，往往比乡镇政府更加“手忙脚乱”。三是任务传导无序。各职能部门为突出自身的工作，把一些如普法宣传、科普知识、社区矫正等需自行承担和办理的事项，原本由街道办事处协助完成的日常性、临时性工作，转嫁到街道办事处，由街道办事处兜底，并要求成立临时性领导机构和工作专班。多部门派活、多种任务叠加，街道办事处整天忙于应付上级各种检查、会议、报表，安全生产、综合治理、信访稳定等工作，变成了城市基层的“兜底政府”。

2.体制运行不顺畅

街道是政府权力的末梢，一般采用区级政府—街道—社区管理体系，但在实践中，体制运行不畅，政出多门、多头管理现象仍然存在，这也是街道工作效率不高的主要原因。一是对上“越位”。原本街道办事处代表政府对辖区的社会性、群众性工作行使管理职能，区（县、市）职能部门不得给街道办事处下达任务，但大多数由乡镇改设的街道办事处，仅仅变了名称，其管理模式尚未完全脱离乡镇管理模式，职能上还没有完全转变过来，承担了大量本该上级政府或其职能部门承担的工作，与城市建设整体推进脱节。有的街道办事处为了争取上级职能部门的资金、项目支持，在缺乏承接合法性和专业技术水平的情况下，把一些原本应由区（县、市）职能部门负责的工作，全面承接、大力推进，与派出机关的性质、承担的职能之间存在着巨大的矛盾。二是对下“错位”，具体表现为政社不分、以政代社。1994年9月，河南省人大常委会通过实施的《河南省实施〈中华人共和国城市居民委员会组织法〉办法》规定“不设区的市、市辖区人民政府或它的派出机关对居委会的工作给予指导、支持和帮助，居委会协助不设区的市、市辖区人民政府或它的派出机关开展工作”。实践中，街道办事处凭借对社区居委会人、财、物的控制，把法定的指导、支持和帮助的关系变成上下级之间的领导与被领导关系。三是本身职能发挥“缺位”。有的区（县、市）为完成经济发展任务，把招商引资、财税收入等作为绩效考核排名的重要依据。街道办事处需要抓经济发展，经常忙于事务性的工作中，不可避免地削弱了服务职能和社会职能的发挥，这与社会治理重心下移、街道管理服务任务加重的情况不相适应。同时，一些原本由街道办事处承担的社会管理和社区建设的职能，由于没有太多财力、人力、物力作保障，直接把一些职能转嫁给自己的“下级”——社区居委会。社区居委会更多地按照街道“命令”“指示”行事，导致社区居委会行政化倾向严重，自治功能弱化，难以按照居民的自主意愿开展服务，影响了社区治理成效。

3.权责关系不对称

城市街道办事处多采用“两级政府、三级管理”体制，原本管理方式应该是“以块为主、条块结合”，但在实际工作中，往往是“条管块包”，即部门抓管理，街道包责任，责权分离现象严重，工作开展难度大。一是人权与事权不一致。人事权方面，街道办事处只对党政机构内的普通干部有管理权；街道办事处要管理行政区域内的教育、工商、卫生、司法等工作，而这些工作大多实行区（县、市）行政部门垂直管理，“人、财、物”上，街道办事处只有建议权，决定权在区（县、市）职能部门，一定程度上导致人权和事权的分离。二是事权和财权的不统一。街道财政管理大多采用“乡财区管”的办法，街道办事处没有独立的财政权，办公经费由上级财政部门统一支出，业务经费由各业务部门分别管理，街道虽有综合管理服务的职责，却没有相应筹资、融资的权力，运转经费存在较大的差额缺口。由于经费不足，街道办事处在公共项目建设中只能挤用本地其他项目的运转经费，或向上级部门和其他单位争取。无力拿出资金用于公共基础设施建设，特别是部分老城区的社区服务中心建设，导致为居民提供公共服务的能力不足。三是权力和责任的不对等。大量的事务性工作街道办事处只负责初审报批工作，最终审批权在区（县、市）部门。而有的部门只管审批，不管审批以后的管理，管理的乱摊子留给了街道办事处，而街道不是一级行政主体，没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，但又要承担专业管理责任。加上技术水平有限，管理幅度过大，管理能力不足，街道办事处只能更加受制于各职能部门的委托，充当行政职能“传递者”的角色，一旦出问题难咎其责，“责任无穷大，权力无限小”成为最直观的描述。

4.编制管理不规范

当前，街道办事处运行机制、职责不清晰，导致机构设置、人员配备不够规范。一是机构设置不规范。机构设置名称上，社区管理部门有的设置为办事处办事机构，有的设置为下属二级单位；机构编制上，有行政编制、事业编制的，还有行政、事业、合同制混用的。所属二级单位设置上，职责不清晰，职能交叉、多头管理、缺位失位现象时有发生。二是人员混岗情况普遍。由于街道办事处承担的具体工作任务和协助、协调任务重，为了不影响工作开展，一些本应为技术性、事务性、服务性的事业机构和人员，承担了行政管理工作，有的街道办事处行政岗位上工作人员既有行政机关编制人员、事业编制人员，甚至还有合同制人员，混编混岗现象较为普遍。三是人员管理不规范。从街道人员身份看，有公务员、事业全额、事业自筹、临时招聘；从开支来源看，有区财政开支、街道自身开支、公益岗位开支；从来源看，有选聘的、聘任的、军队复员等。由于人员工资待遇不同：考核标准不同，街道内部管理和工作分配方面必然存在不平等、不公正，难以实现有效激励机制，造成工作效率低下。四是街道办事处专业技术人才匮乏。2005年，河南省乡镇机构改革后，街道基本上未招录任何人员，现有工作人员普遍年龄老化，文化素质、专业技术水平普遍较低。财会、法律、计算机等方面的人才缺失，很难为居民提供专业技术、法律咨询、信息咨询等服务，服务水平亟待提升。

四、当前街道改革方向研究和实践探索的借鉴

（一）街道办事处的学术研究及分析

经过20 多年的改革历程，理论界对街道办事处改革的理论争论不休，浦兴祖、饶常林、李荣娟，杨宏山、丁丁等学者从不同角度对这个问题进行了探讨，但整体建议为以下四种类型和思路。

1.“街道办事处政府论”

主张把街道办事处建成一级政府，实行“三级政府（市、区、街）、三级管理”体制。认为在“放管服”改革的背景下，市辖区纷纷向街道办事处下放权力，且在我国社区自治组织发展滞后、街道办事处已形成事实上的一级政府的情况下，在街道办事处层面设置基层政府，有利于加强街道办事处社会治理和服务职能。既符合我国地方政府管理的发展要求，又可理顺现有体制，有利于推进社区自治管理。

2.“撤销市辖区政府论”

合并街道办事处，扩大辖区，并改为一级政府，由市政府直接领导。既能实现政府中心下移，又能减少层级，提高行政效率。

3.“撤街分区论”

撤销街道办事处，变原来街居制为社区治理制，让区政府直接指导社区开展工作；或者是不撤销街道办事处，而是将其服务管理职能全部下放至社区，用社区取代街道办，实行“两级政府、两级管理”的体制。这样可以更好地划分政府职能，减少中间层次，理顺管理体制，培育和发展公民社会，提升公共服务效率，利于国家治理能力和治理水平的现代化。学术界以及各地实践探索主张撤销街道办事处的居多。

4.“强化职能论”

主张维持街道办事处派出性质，同时下沉管理重心，剥离其专业化管理职能，强化综合协调职能，使其拥有相当于一般政府的行政权力，强化社区的自治功能，实行“两级政府、三级管理模式”。其主要思路遵循“小政府、大社会”的改革路径，保留和增加街道办事处职能，培育社会组织的能力，扩大其综合服务职能，最终使街道办事处从繁杂的社会事务中解脱出来。

（二）各地街道办事处的改革实践探索

针对中国城市街道管理体制存在的弊端，各地进行了如下改革探索。

1.“两级政府、三级管理、四级网络”模式

这是上海市1995年率先推出的街道改革模式，改革的思路是职能下放，进一步实化街道办事处的存在，把街道作为第三级管理单位，通过提高街道的管理和服务能力，以面对日益增加的社会问题，推动社区建设。这种模式缩小管理幅度，提高了政府服务能力和服务效率，得到各地认可。1998年，北京市借鉴上海模式。随后西安、重庆、杭州、石家庄、成都等城市跟进该模式。在上海模式的基础上，武汉市江汉区唐家墩街道、广州市荔湾区街道等根据工作需要，推行大部制改革，对职能相近的部门进行合并，对功能消失的部门进行撤并，精简了机构，降低了行政成本，提高了行政效率。

2.虚化街道做实社区模式

这种模式主要是借鉴西方国家经验，实行渐进式改革方式，减少行政层级，逐步弱化街道办事处权力，最后撤销街道办事处，将权力下放到社区，鼓励社会力量、市场力量参与到社区治理中。北京市鲁谷社区和青岛浮山后社区模式，通过逐步将街道办事处的体制改造为行政权力、市场、社会三种有效结合，建立起街道层面的新社区。目前深圳市的“一级政府、三级管理”正是这种实践模式。

3.撤销街道办事处模式

一些城市认为《街道办事处组织条例》废止，不存在法律限制，同时认为街道办事处与社区职能重复，摊薄社区经费，增加了行政成本、扩大了政府与人民的鸿沟。安徽省铜陵市、内蒙古包头市、山东省青岛市、江苏省南京市等都撤销了传统街道，对传统社区进行了合并，组建了大社区，将原街道职能下放到社区。

（三）改革的道路借鉴和选择

通过体制变革，明确定位、简政放权，降低行政成本，提升服务能力，提高行政效率，实现城市基层治理体系和治理能力现代化，夯实党在城市基层的执政基础。但街道办事处的改革不是一个简单的层级压缩、机构调整、人员精简的过程，是一个系统性、复杂性的综合工程，既受到时代变迁、政治、经济、文化的发展等外部因素的影响，也受到每个城市的定位、经济发展水平、城镇化程度、主政者个人领导风格及街道自身的区位、人口状况、居民自身的素质等内置因素的制约。对于任何一个城市而言，没有一个理论和模式可以完全照搬和套用。

1.从理论选择上看

不能“一叶障目”，“街道办事处设为一级政府的理论”增加政府管理层级，“区政府派出论” 并没有减少行政层级，都与我国行政改革的政府组织扁平化、“小政府、大社会”改革方向相冲突。两种理论也意味改变目前全国的行政管理体制，需要修改《宪法》和《地方组织法》，制度改革成本较大，且存在不确定性，不具有现实操作性，也没有城市进行过实践改革。“撤销街道办事处理论”虽符合国内外改革的大方向，且没有法律修改的制度成本，但与国家权力向基层下沉大方向不符，且把希望寄托于社区自治上，过于理想化。同时，撤销街道办事处，机构合并、人员分流、区划调整任务十分繁重，改革的成本太大，不宜大范围实行。“强化街道办事处职能论”，既维持街道办事处派出性质，又遵循“小政府、大社会”的改革路径，但有专家认为随着中国市场化的深入，公民权利意识的不断增强，会出现行政效率低下、行政成本增加等问题，影响基层社会治理成效。

2.从实践上来看

撤销街道办事处的模式中，安徽省铜陵市能成为全部撤销街道办事处的城市，应看到铜陵市的工业化程度高、经济基础好、公民素质高且社区自治体系比较完善等优势。但铜陵模式并没有获得其他地区呼应，甚至没有在安徽本省得到推广。北京市、南京市、青岛市的撤销街道办事处改革都没有达到精简机构、加强社区自治的目标，先后改变初衷，或隐或实回到街道办事处的老路上。河南省大部分城市城镇化水平低，有的街道办事下辖建制村；城镇化发展速度快，城镇化人口基数大；各种矛盾突出，流动人口多，维稳任务重；社区自治水平低。全部撤销街道办事处，区政府面对众多的社区和建制村，管理的规模、决策难度较大，时间一长会让市辖区政府沦为县政府；同时改革成本较大，河南省可以借鉴，但并不完全适用。上海模式，经过大部制改革在全国得到推广，一定程度达到精简机构、提高行政效率、降低行政成本的改革目标，比较切合河南实际，但该模式没有从根本上改变层级过多、社区自治流于形式的问题。

3.道路的选择

笔者认为没有一种改革模式是完全正确的，河南省街道办事处在改革目标的选择上应结合实际，围绕实现城市基层治理体系和治理能力现代化，抓住目前信息化、城镇化快速发展的机遇期，朝着“小政府、大社会”的改革目标，结合依法治国、“放管服”等改革，通过顶层制度设计，加快体制变革，明确定位、简政放权，提升服务能力，提高行政效率，降低行政成本，提升居民幸福感、获得感、安全感，夯实党在城市基层的执政基础。改革道路的选择上应围绕“善治”，在现行的法律制度前提下，省级先完成顶层制度设计，各省辖市根据本地实际，因地制宜推进街道管理体制改革。对于街道办事处规模小、人口数量低于全省街道办事处平均水平的，可以逐步撤销街道办事处，做大做强社区。对于大多数地方，重新界定街道定位，理顺运行体制，优化工作模式，扩大公众参与渠道，构建“党政主导、民主协商、社会组织运行、全民参与、社会支持”治理体系，实行多元式城市治理模式，提升治理成效。

五、改革实现的路径

通过制度设计，进一步明确主体地位，优化工作机制，激发基层活力，实现提升服务能力，提高行政效率，降低行政成本的改革目标。

（一）加强顶层设计，确保职能科学规范

围绕街道办事处的法律定位，加强顶层制度设计，明晰其职能定位。一是加快立法进程。从国家层面制定出台《城市街道办事处组织法》等法律，并对1989年制定的《中华人民共和国城市居委会组织法》进行修订，使街道办事处成为有本之木。具体内容上，应明确街道办事处的职能，突出街道在推进社会治理和服务中的主阵地作用，对区（县、市）政府、街道办事处、社区居委会的职责职能、工作关系、审批权限、街道规模指标，机构设置、工作程序、经费保障等进行明确规范。作为省级层面可出台《河南省街道办事处组织条例》，对街道办事处的派出性质、社会治理和公共服务主体地位、工作机制、经费保障等进一步明确，各省辖市根据本地实际出台具体实施办法，经同级人大批准后实施。二是找准职能定位。作为派出机构，要在社会治理和公共服务职能上，继续完善管理制度，进一步理顺政府部门、街道办事处和社区居委会的关系，健全完善条块结合、以块为主的基层管理体制，积极构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、科技支撑、法治保障”的社会治理体制。强化公共服务和社会管理职能，推动街道工作重心切实转移到统筹辖区发展、城市管理建设、开展公共服务、指导社区建设等社会治理工作上来。弱化街道办事处经济发展职能，取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，把街道服务经济发展的重点转向为经济发展提供服务和营造环境，围绕解决市场管理等方面难题，制定职责目录、细化权力清单上来。三是搞好职能转变。根据新形势和经济发展的需要，针对群众的需求，改过去被动服务为主动服务，逐步剥离经济管理职能，突出公共服务职能，由被动完成上级政府下达的各项任务向主动提高居民公共服务质量转变；强化社会治理职能，转变管理观念，强化人民群众的主体作用，由被动管理向社会共治转变。培育和发展基层社会组织，发挥社会组织、群团组织在社会建设中的积极作用。 指导社区建设，强化角色转换，从过去领导、管理转换到协调、指导和服务社区建设上来，推进社区减负增效，减少各种考评，清理各种台账和证明事项，推动社区回归自治本位。

（二）理顺条块分工，确保权责对称清晰

主要解决街道办事处责任和权益不对等的问题。一是划清权责界限。全面梳理街道办事处实际承担的工作事项，按照权责一致原则，分类划定条块职责。对主体明确的治安、税务等执法管理问题，由相关职能部门及其派出机构负责管理，街道承担配合和监督职责；对职能交叉、需多部门协同解决的城市综合执法管理等难点问题，由街道统筹协调、督办相关职能部门及其派出机构进行管理处置，但街道不能取代执法主体；街道办事处依法厘清与社区居委会的权责界限，加强对社区居委会工作的指导和帮助，对社区自治类事务，由街道指导居委会等各类自治组织开展自治工作，相关职能部门及其派出机构给予配合支持。二是规范职责下放。实行职责准入制度，在对街道工作职责进一步明确细化备案的基础上，职能部门不得直接下放工作职责到街道。如确有新增事项需街道承担的，须经区（县、市）委、政府严格审核把关后，职能部门才可以下派。对于政府部门延伸到社区确需社区协办的事项，建立综合性公共服务平台，实现公共资源向社区下沉、公共财政向社区倾斜，公共服务向社区延伸，做到权随事转、人随事转、费随事转，确保社区有人力、财力完成各项事宜。三是改革考评机制。优化考评指标体系，强化街道社会治理和公共服务考核工作中的权重，加大对职能部门社会治理和公共服务依法履职情况的监督和评议。优化考核机制，建立由街道党工委牵头，自下而上，分类考评社区、街道党政机关、区（县、市）职能部门及派出机构的评价机制；取消职能部门直接考核街道的做法，由区（县、市）委、政府统筹各职能部门对街道的考核，实现自下而上与自上而下有机结合。

（三）优化工作模式，确保运行简洁高效

一是机构设置“精简化”。遵循精简高效的原则，根据经济、社会不同特征和居民服务需求，将职能相近、内容交叉的工作进行调整，设置为党组织建设、经济发展与服务模块、公共服务、社区建设、城市管理与综治民调等模块，促进资源统筹优化，实现机构与职能、人员与任务相匹配，化解街道管理过程中“错位”“越位”“缺位”等各种失灵现象。二是工作运行“扁平化”。突破原业务职能条条运作的方式，逐步“去部门化”，对上承接，由转入相应职能的新科室或服务中心负责受领上级任务，对不同部门间相近或交叉的业务，由街道办事处统筹办理，分别对上反馈、对下服务。根据属地实际需要和扁平化要求，在街道设立服务中心，在社区设立公共服务站。同时，可分配工作人员下到社区公共服务站，直接面对群众开展服务，将服务平台和资源延伸到社区。三是服务管理“网格化”。深化拓展社区网格化管理、社会化服务，突破传统行政区划，根据工作需要和地区特征，把辖区细分为“街区+社区+小区+楼院”网格，把社区服务管理、居民自治等内容纳入网格，以此作为工作载体和服务平台。全面推行街道大工委、社区大党委制，以开展区域党建的方式进一步发挥驻街单位在社会管理中的作用，使其成为区域管理服务参与者。通过定期召开网格联席会、议事会、评议会等，与驻街单位、居民代表讨论共建事项，变政府大包大揽为驻街单位、社会团体、社会组织共同参与。四是服务流程“信息化”。整合社区信息系统和各类公共服务数据资源，以省辖市为单位统筹建设社区公共服务综合信息系统，实现数据一次收集、信息资源多方共享。以“前台一口受理、后台分工协同”为原则，整合各职能部门业务系统，优化办事流程，实现公共事务统接联办，达到“信息多跑腿，群众少跑路”的效果。五是队伍建设“职业化”。加强街道、社区人力配置，建立健全街道办事处各机构工作人员的准入、培训、管理、考评和退出机制，选优配强街道办事处人员队伍。统一社区工作者管理，整合下沉到社区的各种力量，完善社区工作者选人用人方式。到社区工作的专职人员由各区（县、市）统一招录调配、统一网格服务管理职责、统一日常管理、统一工资标准、统一由街道办事处负责考核评价。

（四）激发基层活力，确保多元参与治理

一是优化基层治理机制。加强街道办事处、社区自治组织、市场主体和社会力量在社区治理过程中平等协作。鼓励和支持多元主体参与社区治理，健全以社区党组织为核心、社区自治组织为骨干、社区居民为主体、社区社会组织和驻区单位共同参与的社区治理结构，充分发挥社会组织、群团组织、驻区单位、业主大会、物业服务企业、志愿者和广大居民等多元主体在社区治理中的协同互补、相辅相成作用。二是加大政府购买服务力度。进一步完善政府购买服务机制，通过政府购买项目的方式将事务性管理服务交由社会组织承担，逐步健全以项目为主导的政府购买社会组织服务常态化机制。如可以向社会组织、企业和居委会购买基本公共卫生服务、公共就业服务、社会救助服务、社区生活服务和其他服务，减轻社区工作者的工作负担，缓解社区工作量大、人员少的现状，为社区的蓬勃发展提供体制机制保障。三是强化社区资源整合。健全社区共驻共建机制，鼓励和支持驻社区单位、企业共同参与社区建设；将服务社区居民和参与社区建设列入驻区单位社会责任评价体系。在社区“两委”换届选举中，鼓励依法将物业服务企业负责人、业主委员会主任等优秀人才吸纳到社区“两委”班子中。四是深化基层社区民主发展。依法推进社区自治，完善民主选举机制，探索社区流动人口在居住地参加社区居委会选举的方式方法，逐步提高社区居委会直选率。完善民主科学决策机制，借鉴和运用“四议两公开”工作法，健全社区议事协商制度，切实保障群众民主决策权，不断提高民主决策水平。畅通民意表达渠道，健全民情恳谈会、民情直通车、议事会、联席会、社区听证会、社区论坛、社区评议会等沟通协商机制。健全街道、社区人民调解网络，畅通群众利益协调渠道，及时发现、化解矛盾纠纷，完善社区社会矛盾预警和纠纷调节机制。引导社区居民依法制定“社区自治章程”、社区居民公约，强化居民的自我教育和自我管理。