全国社会保障基金的建立、发展及未来展望

单大圣

2000年8月，经党中央批准，国务院设立全国社会保障基金，用于我国将来人口老龄化高峰阶段的养老保险等社会保障项目支出的调剂、补充。基金成立十几年来，规模不断扩大，投资运营表现良好，并不断深度参与社会保障改革发展，不仅极大地充实了我国社会保障资金总量，而且对促进社会保障体系可持续发展发挥着重要的“压舱石”作用。对基于未来养老长期支出的全国社会保障基金的建立，社会政策理论界的评价是好的，认为其充分体现了党和政府履行社会保障投入责任的决心和行动，是完善我国社会政策体系的基础性制度安排。全国社会保障基金十几年的发展历程，完整反映了一项社会政策从无到有、从有到优的演进过程，始终伴随着政府、市场、社会等利益关系的深刻调整，对于进一步完善我国社会政策和制度，具有重要的启示意义，很值得总结和研究。

一、全国社会保障基金的建立

建立全国社会保障基金，是在世纪之交我国社会保障制度改革不断深化以及社会经济条件发生重大变化的情况下，党和政府做出的一项重大决策，是一项具有深远意义的制度安排。

建立全国社会保障基金的动因，首先是我国社会保障制度实现根本性改革后，社会保障资金缺口问题逐渐显性化。我国在计划经济时期实行的是特殊的单位保障制度，即所有社会成员都被分割在各个单位（在城市是各种机关、事业单位和企业单位，在农村则是人民公社和生产大队或小队等集体组织），并与所在单位构成不可分割的关系，单位提供包括生老病死在内的各类保障待遇。当时，城镇社会保障制度的主体制度，是依据1951年《中华人民共和国劳动保险条例》建立的覆盖国有企业职工的劳动保险制度，这一制度具有一定的社会统筹属性，但是“文化大革命”之后，退休费用社会统筹被取消，改由企业营业外列支，由企业自行负担，劳动保险变为企业保险。不过，在当时统收统支的财政体制下，单位保障的筹资体制具有事实上的社会统筹属性，并没有造成较大的社会问题。

改革开放以后，随着企业经营体制和劳动就业体制的变化，单位保障制度越来越不适应，主要是企业自行负担退休费用的做法不可持续，也不利于劳动力流动。随后，国家对养老保险制度进行了一系列改革，主要举措包括实行退休费用社会统筹，建立劳动合同制职工养老保险制度，养老保险基金实行国家、企业和个人三方负担，引入个人缴纳养老保险费机制，探索建立国家基本养老保险、企业补充养老保险以及个人储蓄性养老保险的多层次养老保险体系等。党的十四届三中全会决定，城镇职工养老保险制度实行由单位和个人共同负担、社会统筹和个人帐户相结合的模式，1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保障制度的决定》明确了职工和企业缴费比例，这是我国基本养老保险制度模式的重大改革。我国在计划经济时期的养老保险制度实行的是现收现付的筹资模式，即正在工作的下一代人缴费，直接用于支付当前退休者的养老金，而社会统筹和个人账户相结合的养老金制度则是一种十分独特的预先部分积累的筹资模式。但是，由于老职工过去没有个人账户基金积累，对他们在传统制度下获得的养老金承诺，单靠新制度中社会统筹基金又不足支付，在没有明确渠道给予补偿的情况下，缴费职工养老金收支出现缺口，省级政府也难完全平衡。①1997年以前，基本养老保险的年度收入均大于支出，但1997年当年就有5 个统筹地区的养老金出现赤字，1998年赤字地区达到21 个，收支缺口为53 亿，1999年赤字地区增加到25 个，收支缺口剧增到150 亿元，2001年和2002年分别猛增到357 亿元和500 亿元（孔铮，2009:113-114）。

其次是，人口转变、体制转轨过程中的民生支出呈现刚性增长的趋势，形成巨大的国家负债，必须有长期性的制度安排。特别是世纪之交国有企业改革引起的劳动力结构剧烈调整过程中，为实现“两个确保”（即确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放）、保障职工和城市居民基本生活的 “三条保障线”（即下岗职工基本生活保障、失业保险制度和城镇居民最低生活保障制度）也亟需资金支持，保障民生的财政支出面临巨大挑战。在这种情况下，时任总理朱镕基提出设立一只“财政储备基金”的动议，以备不时之需，虽然当时并不是从社会保障角度提出的，但为了名正言顺，将之拟定为“全国社会保障基金”并沿用至今。

正式建立的全国社会保障基金定位为公共养老储备基金（Public Pension Reserve Fund，PPRF），资金主要来自财政转移支付、国有资产及其收益等，它并不用于当期支付，而是预先积累起来，通过市场投资实现资产的保值、增值，这部分资产预备用于将来人口老龄化高峰时期的全民社会保障支出。2010年颁布的《社会保险法》规定，全国社会保障基金，主要来自中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金，用于社会保障支出的调剂、补充，从而明确了全国社会保障基金的法律地位。

建立应对人口老龄化的储备性基金是非常富有远见的。近年来，公共养老储备基金在社会保障体系建设中的作用越来越受到世界各国的重视。由于社会保障刚性支出的特征，经济周期波动、人口年龄结构老化对社会保障支出的挑战是长期的、不可避免的。为应对这一挑战，世界各国都在采取各种措施，主要做法包括提高缴费率、延长法定退休年龄、严格领取标准、降低养老金水平等改革办法，以缓解养老金支付的压力，但这些办法不足以应对人口老龄化给养老金制度带来的财务冲击。为应对人口老龄化高峰社会保障制度的财政赤字压力，许多国家未雨绸缪，预先建立在管理上与社会保障制度自身相分离、融资渠道主要来自转移支付的规模巨大的公共养老基金，其特点是政府直接拥有对储备基金的法定所有权，并从法律上指定该基金用来支持社会保障体制。比如挪威的“政府全球养老储备基金”、爱尔兰做“国家养老储备基金”、新西兰做“超级年金基金”、法国做“退休储备基金”等，都是属于此种性质的基金。对我国来说，除全国社会保障基金之外，广义上以应对人口老龄化养老金收支缺口的公共养老储备基金还应包括基本养老保险基金的滚存积累部分，包括个人账户基金，主要是个人缴费形成的积累资金、中央政府对做实个人账户投入的补助金，以及单位缴费形成的社会统筹基金结余部分。①许多研究将这种主要由雇主和雇员缴费形成的养老储备基金与来自财政转移支付的养老储备基金区别开来。

如果不考虑资金的用途，还可以将全国社会保障基金视为近年来兴起的主权财富基金的一种（郑秉文，2008:43-53）。所谓主权财富（Sovereign Wealth），是指与私人财富相对应，一国政府通过征收特定税收与预算分配、可再生自然资源所得以及国际收支盈余等方式积累构成的，由政府支配管理，一般以外币形式持有的公共财富。成立于2007年的中投公司，就是目前中国官方唯一承认的主权财富基金。公共养老储备基金与主权财富基金的界限并不清晰，投资行为和投资原则并无二异，从这个意义上说，全国社会保障基金与中投公司的投资行为和投资原则几乎完全类似，只是中投公司的基金投资侧重的是境外市场。

需要强调的是，同样是解决社会保障问题，全国社会保障基金与人们熟知的社会保险基金是不同的。社会保险制度是依据《社会保险法》强制用人单位和个人参加的国民收入再分配制度，其资金主要来自用人单位和个人缴费以及政府补助，分险种项目包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金以及生育保险基金，用于公民养老、医疗、失业、工伤、生育等各项社会保险待遇的当期发放。社会保险与普通公民的劳动关系、待遇发放的联系更为直接，与社会救助、社会福利一起构成我国社会保障体系的主体制度。全国社会保障基金作为用于解决社会保障问题的储备资金，并不用于当期支付，在管理上也与社会保险基金严格分开。

二、全国社会保障基金的发展历程

全国社会保障基金从2001年建立后，走过了不平凡的发展历程。

（一）全国社会保障基金的筹集

2000年7月，国务院召开常务会议讨论建立全国社会保障基金的问题；同年8月，中共中央政治局常委会同意国务院的讨论报告；经中央批准，国务院正式设立全国社会保障基金，并对其设立目的、资金来源、全国社会保障基金理事会的职能等事项做了说明。2001年12月，时任国务院总理朱镕基、国务院副总理吴邦国出席全国社会保障基金理事会第一届理事大会，先后发表重要讲话，阐述设立全国社会保障基金的历史背景和必要性、紧迫性，对基金的投资运营提出明确要求，为全国社会保障基金管理指明了方向。

全国社会保障基金建立后，党和政府采取各种措施，不断拓宽基金筹资渠道、壮大基金规模。当年中央财政拨款200 亿元，之后又决定将部分彩票公益金划拨给全国社会保障基金，以2000年彩票发行量160 亿元为基数，超过基数的彩票公益金80%划归全国社会保障基金。2001年6月，国家制定《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》，确定将部分国有资产的变现收入作为全国社会保障基金的基本来源，由于各方面因素影响，减持方案被迫叫停。①《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行方法》规定,凡国家拥有股份的股份有限公司在境外向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股；股份有限公司设立未满3年的，拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有,并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售。国有股存量出售收入,全部上缴全国社会保障基金。但是办法出台后，即被市场视为利空消息，一年之内股市暴跌，1.8 万亿元的市值蒸发，其中国有资产市值损失超过1 万亿元，减持方案被迫叫停，决定为了增强全国社会保障基金实力，除继续采取国家财政增加拨款等方式外，有关部门将进一步研究，把部分国有股划拨给全国社会保障基金，这部分划拨的国有股不在证券市场上减持变现。全国社会保障基金可以在需要时，通过分红、向战略投资者协议转让等形式来充实社会保障资金。

2003年，党的十六届三中全会又进一步提出采取多种方式包括依法划转部分国有资产来充实全国社会保障基金，但进展缓慢。2007年，国资委和证监会发布《国有股东转让所持上市公司股份管理暂行办法》，专设“国有股东所持上市公司股份的无偿划转”一章，为全国社会保障基金转持国有股奠定了法律基础。2009年6月，经国务院批准，财政部、全国社会保障基金理事会等部门联合发布《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，为全国社会保障基金开辟了稳定的资金筹集渠道。到2016年底，减持国有股筹集基金、转持国有股筹集基金两轮改革探索，使全国社会保障基金增加了2748.16 亿元（匡小平等，2018:44）。2011年，财政部首次从中央企业国有资本经营预算收入中拨入50 亿元。2017年11月，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，确定国务院委托全国社会保障基金负责集中持有的划转中央企业国有股权，单独核算，主要是弥补企业职工基本养老保险制度转轨过程中，因为实行职工享受视同缴费年限政策而导致的养老保险基金缺口。

（二）全国社会保障基金的投资运营

全国社会保障基金成立以来，不断拓展投资范围，丰富投资方式，形成了较为成熟的投资运营模式。

全国社会保障基金运营初期，主要是存入银行和购买国债两种投资方式。2001年，全国社会保障基金理事会以特殊战略投资者身份参与中石化新股配售，在一级债券市场上认购部分企业债和金融债。2001年底出台的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定，全国社会保障基金采取由全国社会保障基金理事会直接运作与理事会委托投资管理人运营相结合的投资机制。直接投资范围仅限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需委托投资管理人管理运作并委托基金托管人托管。

2002年底，理事会将交通银行和中国银行定为其托管银行，并确立南方、博时、华夏、长盛、鹏华、嘉实六家基金管理有限公司为投资管理人，2004年底又增加易方达基金管理有限公司、招商基金管理有限公司、国泰基金管理有限公司和中国国际金融有限公司为投资管理人。

2004年2月，经国务院批准，全国社会保障基金可以投资于境外证券市场。2006年3月，财政部、劳动与社会保障部等颁布《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，明确全国社会保障基金投资境外的资金来源为以外汇形式上缴的境外国有股减持所得，主要通过委托境外管理人的方式投资公开市场的股票、债券等资产，境外投资比例按成本计算不得超过总资产的 20%。2006年11月，理事会通过公开招标选聘一批境外委托投资管理人，境外投资正式启动。

2015年4月，国务院常务会议决定，适度扩大全国社会保障基金的投资范围，包括将基金债券投资范围拓展到地方政府债券，企业债、地方政府债投资比例从10%提高为20%；基金直接股权投资范围，由中央管理企业的改制或改革试点项目，拓展到中央企业及其一级子公司、地方具有较强竞争力的行业龙头企业，包括发展较好的民营企业；允许基金在全国银行间一级市场直接投资同业存单，并按照银行存款管理；基金信托贷款投资比例上限从5%提高至10%，加大参与保障性住房、城市基础设施等项目。2016年，国务院出台《全国社会保障基金条例》，对基金的投资范围、种类和比例，基金内部管理和监管都做了详细规定。

（三）对基本养老保险基金的投资管理

由于历史和体制的原因，我国基本养老保险统筹层次偏低，基本养老保险基金主要由地方政府特别是地级市政府统筹管理，投资运营受到严格限制，一般除预留相当于2 个月的支付费用外，基本上全部购买国家债券和存入专户，严禁投入其他金融和经营性事业。尽管如此，基金仍然面临着被侵占、挪用的风险。随着基本养老保险制度不断完善，社会统筹与个人账户相结合所积累的基本养老保险基金越来越面临保值增值问题。从2004年开始，全国社会保障基金开始凭借其成熟的基金投资经验，逐步介入基本养老保险基金的投资管理，直接参与社会保障体系建设。

2004年，为进一步规范对原来实行基本养老保险行业统筹①改革开放初期，为适应基本养老保险制度改革形势的需要，我国一度在铁道部、交通部、信息产业部（原邮电部部分）、水利部、民航总局、煤炭局（原煤炭部）、有色金属局（原中国有色金属工业总公司）、国家电力公司（原电力部）、中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司（原石油天然气总公司部分）、银行系统（工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、中保集团）、中国建筑工程总公司等11 个行业的所属企业试行离退休费行业统筹，暂不参加地方统筹。1998年，根据建立统一基本养老保险制度的需要，除人民银行系统外，原实行行业统筹部门的管理职能全部移交地方管理。的企业已上缴财政部养老保险基金专户的资金管理，并有利于其保值增值，财政部、劳动保障部商审计署、全国社会保障基金理事会报国务院批准，将原行业统筹基金委托全国社会保障基金理事会管理，对原行业统筹基金与全国社会保障基金一起进行投资运营，并将原行业统筹基金作为全国社会保障基金的负债对其进行核算，单独设立台账管理。

我国从1997年建立社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，其当期缴纳的养老保险费除了保证当期退休人员养老金足额发放外，还要为在职职工的个人账户积累资金，因为没有解决好转制成本问题，各地均把个人账户基金的一部分或者全部用于当期退休人员养老金的发放，导致个人账户出现“空账”。①改革过程中一些研究机构和专家反复提出通过变现国有资产做实个人账户的解决方案，但实践中变现国有资产难以操作，所以未被国家有关部门采纳。为解决这一问题，2001年，中央开始在辽宁等省开展做实个人账户的试点，2004年试点扩展到黑龙江、吉林两省，确定个人账户中央财政补助部分由两省委托全国社会保障基金理事会投资运营并承诺一定的收益率。2006年9月，国务院又批复同意天津等8 个省市做实企业职工基本养老保险个人账户试点实施方案，并明确要求社保基金会负责运营管理除上海以外的其他7 个省市的个人账户基金，并承诺较优惠的收益率。2006年底，根据财政部、劳动和社会保障部印发的《做实企业职工基本养老保险个人账户中央补助资金投资管理暂行办法》，全国社会保障基金理事会逐步受托管理天津、山西、河南、新疆、吉林、黑龙江、山东、湖南和湖北9 个试点省（市、区）做实企业职工基本养老保险个人账户的中央补助资金。

基于全国社会保障基金受托投资运营基本养老保险个人账户基金方面的良好表现。2012年1月，国务院正式批复广东省将1000 亿基本养老保险基金委托全国社会保障基金理事会投资运营，2014年受托管理资金的委托期限从2年延长至5年，为地方养老保险基金保值增值开辟了新路。2014年6月，国务院批准山东省将企业职工基本养老保险基金1000 亿元委托全国社会保障基金理事会投资运营，期限为5年。

随着社会保障制度改革不断深化，基本养老保险结余基金的保值增值问题越来越突出。2013年，党的十八届三中全会明确提出“加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营”。

经过反复酝酿和争论，2015年，国务院颁布《基本养老保险基金投资管理办法》，规定各省、自治区、直辖市养老基金结余额，可委托给国务院授权的机构进行投资运营。之后，国务院正式批准人力资源和社会保障部、财政部授权全国社会保障基金理事会作为养老保险基金投资的受托人，受托负责各省养老保险基金投资运营，这是我国基本养老保险投资管理体制的重大调整。2016年底，全国社会保障基金顺利完成首批4 家托管人和21 家投资管理人的评审工作。2017年2月16日，中央人民广播电台网《中国之声》报道，全国社会保障基金理事会与北京和上海等7 省区市签署合同，合同金额共计达3600 亿元。

三、全国社会保障基金管理体制及运行绩效

全国社会保障基金建立以来，体制机制不断完善，基金筹集和投资运行都有着良好的表现。

（一）全国社会保障基金管理体制变化

根据2000年经国务院批准的《全国社会保障基金理事会职能配置、内设机构和人员编制规定》和2001年通过的《全国社会保障基金理事会章程》，全国社会保障基金理事会为国务院直属事业单位，受国务院委托，负责管理中央集中的社会保障基金。理事会由理事长(正部级)、副理事长和理事组成，共16 名，主要负责重大战略决策和重大事项决策。理事长、副理事长由国务院任命，理事由国务院聘任，包括企业家代表、职工代表、政府官员、专家、学者和社会知名人士，任期三年，任期届满，由国务院重新聘任。社保基金会设立四个非常设机构，即投资决策委员会（投资决策机构）、风险管理委员会（风险管理的专门议事机构）、内部控制委员会（内部控制的决策机构）和专家评审委员会（选聘委托投资管理人或托管人时设立的评审机构）。

全国社会保障基金管理运营办法由财政部门、社会保险行政部门负责拟订，经国务院批准后施行。全国社会保障基金理事会定期向财政部门、社会保险行政部门提交财务会计报告，报告基金管理运营情况，每年要向社会公布基金收支、投资运营和管理情况，并主动开展基金审计。财政部门、社会保险行政部门按照职责对全国社会保障基金收支、投资运营和管理情况进行监督。证券监督管理机构、外汇管理部门、银行保险业监督管理机构按照职责对投资管理人投资、托管人保管全国社会保障基金情况进行监督。审计署每年至少对全国社会保障基金进行一次审计，审计结果向社会公布。

2014年12月，山东省成立全国首家省级社会保障基金，承接省属国有企业划转到户的资金，并委托专业机构对社会保障基金进行投资运营以实现基金保值增值、推动省属国有企业改革以及对划转进入社会保障基金的国有资本实施监管。

2018年3月，根据十三届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案，全国社会保障基金理事会由国务院管理调整为由财政部管理，承担维护基金安全和保值增值的主体责任，并作为基金投资运营机构，不再明确行政级别。

（二）基金筹集渠道逐步拓宽，基金规模不断扩大

全国社会保障基金成立之初，资金规模仅有中央财政预算拨入的200 亿元。党中央、国务院高度重视全国社会保障基金的储备和积累，采取多种方式依法筹集社会保障基金，筹资渠道不断拓宽，已从单纯的财政拨款拓展为包括中央财政预算拨款、国有股减持或转持划入资金或股权资产、中央财政拨入彩票公益金、国务院批准的其他方式筹集的资金、基金投资收益等。2017年，财政性拨入全国社会保障基金的资金和股份共597.83 亿元，包括中央财政预算拨款200 亿元、国有股减转持资金和股份79.59 亿元（含减持资金32.83 亿元、境内转持股票30.72 亿元、境外转持股票16.04 亿元）；彩票公益金318.24 亿元。财政性资金支持力度稳步提升，从2000年到2017年，已累计财政性净拨入8557.18 亿元（见表1），接近全国社会保障基金权益的一半。

表1：财政拨入全国社会保障基金情况表（截至2017年12月31日）

随着财政性资金投入不断加大和投资效益不断提高，加上2004年、2006年、2012年和2015年受托管理原行业统筹基金、基本养老保险个人账户中央财政补助资金、广东和山东的基本养老保险基金等，全国社会保障基金规模不断扩大。2017年末，社保基金资产总额22,231.24 亿元，负债余额1,514.34 亿元（主要是社保基金在投资运营中形成的短期负债），基金权益总额为20,716.90 亿元（见表2），其中全国社会保障基金权益18,302.03 亿元、地方委托资金权益1,140.81 亿元、受托管理的个人账户基金权益1,274.06 亿元。全国社会保障基金规模不断扩大，对我国人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的调剂、补充作用也将不断增强，必将为社会保障制度可持续发展奠定坚实基础。

（三）基金投资范围不断拓宽，资产配置合理

全国社保基金成立初期，主要投资银行存款和国债等固定收益产品，后期逐步扩展到股票投资、债券投资和私募股权投资等，投资范围也从单纯的境内投资发展到境内、境外两个领域的投资，投资品种日益丰富，投资范围不断拓宽。2003年正式投资股票，2004年启动直接股权投资，2006年底投资境外的股票和债券，2008年投资股权及基金。与一般金融资本不同，全国社会保障基金采取的是稳健、审慎的投资策略，即按照长期投资、责任投资、价值投资的理念，在确保基金安全的前提下实现保值增值，处理好收益和风险、长期收益和短期收益、直接投资和委托投资的关系，着重发挥固定收益类产品对稳定投资收益的基础性作用，实行直接投资和委托投资相结合的投资策略，对于风险较低的产品采用直接投资方式，对风险较高的产品则采用委托投资方式，在固定收益类投资、权益类投资、实业投资和其他投资等形式中，以固定收益类投资和权益类投资为主（银行存款和购买国债的比例不能低于50%），这种资产配置方式虽然较为保守，但是在经济体制不够完善、金融监管能力不强、法律不够健全、公民规范守法意识不足的国情下却是比较适宜的策略，更符合中国资本市场的发展状况，可以有效地分散风险，确保基金的安全性和收益性。

表2：全国社会保障基金历年资产、负债以及基金权益

表3：全国社会保障基金投资工具的优缺点分析和投资比例

（四）投资收益表现良好，开辟了地方社保基金管理新路径

全国社会保障基金成立至今，经受住了2008年次贷危机和国内资本市场低迷的考验，较好地完成了基金保值增值任务，累计财政性净拨入8,557.18 亿元，累计投资增值 9,744.85亿元，年均收益率达8.44%，比同期通胀率高出6.84 个百分点（见表4）。

表4：全国社会保障基金历年投资结构和收益一览表

作为受托人，全国社会保障基金理事会利用现有的市场研究、股票投资、资产配置、风险管理等专业团队和人才，在成本增加较少的情况下，取得了良好投资收益和有益经验，为基本养老保险资金保值增值开辟了新路径。截至2017年底，全国社会保障基金理事会受托管理的试点省（区、市）做实个人账户基金828.62 亿元，累计投资收益余额445.44 亿元，基金权益1,274.06 亿元；受托管理的地方基本养老保险基金部分结余资金1,000 亿元，累计投资收益余额140.81 亿元，资金权益1,140.81亿元。由于全国社会保障基金具有长期积累、相对稳定的特点，既可以通过一级市场投资，直接服务实体经济，也可以通过二级市场买入持有，成为市场的“压舱石”，改变我国股票市场交易量80%以上由散户贡献、高波动性、高换手率的格局，实现养老基金与资本市场的良性互动，还可以有效参与公司治理，改善国企治理结构（中国社会保险学会，2017：8）。

（五）积累了主权财富基金投资管理的有效经验

经过多年的发展，全国社会保障基金逐步成长为由多渠道公共资金形成的养老储备基金，全国社会保障基金理事会的功能也从运营公共养老储备基金以预备人口老龄化高峰期支出养老保险基金的单一职能，向负责基本养老保险基金保值增值等综合性职能转变。全国社会保障基金理事会已经积累了较多的管理大型基金的经验，投资管理水平不断提高，逐渐成为全国专业化程度最高的养老基金大型机构投资者，在资产配置、风险防控、投资运营、投后管理等方面，积累了很多经验，走出了一条市场化、专业化、规范化的社会保障基金投资运营道路。全国社会保障基金理事会建立起比较成熟的运作架构，形成了理事大会决定发展战略和重大事项，投资决策和风险管理两个专业委员会分别负责相关投资决策的体系和机制。理事大都是经济工作经验丰富的老领导和社会知名人士，理事会主要领导都曾长期担任财经部门主要领导职务，理事会工作人员都是经过严格遴选的专业人员。理事会在委托投资管理人、托管行、中介服务机构的选聘、管理及考核方面，在基金资产配置、投资风险管理、投资产品、投资流程、投资方式等方面，开展了一系列管理创新，形成了包括战略资产配置、年度战术资产配置和季度资产配置在内的完善的资产配置体系，积累了主权财富基金投资管理的有效经验，弥足珍贵。

四、全国社会保障基金运营中的问题

受各种因素的制约，全国社会保障基金运营还存在一些矛盾和问题，值得关注。

（一）基金规模还较小，没有制度化的资金来源

多数国家公共养老储备基金资产规模都是建立在对未来养老金债务进行精算的基础之上，进而通过法律确定在某个时点满足全民养老保障需求所要求的最低的养老保险基金积累量（科林·吉列恩等，2002:122）。尽管近年来全国社会保障基金规模不断扩大，但是与我国人口老龄化的形势和公共养老金需求相比，现有基金规模尚不能完全弥补未来养老金缺口。当前，中央财政拨款和国有企业资产划转是全国社会保障基金的重要资金来源，但从近几年的执行情况看，这两项收入都不稳定，尚未形成制度化、规范化的资金拨入制度。目前对中国养老金缺口的测算研究较多，结论不一，不同研究机构的测算结果大体在3 万亿元—9 万亿元之间，这可以作为全国社会保障基金规模的参考，目前全国社会保障基金的资金规模距离这一目标尚有不小的差距。即使与发达国家的养老储备金相比，全国社会保障基金资金规模和人均拥有量都明显偏少，而且发达国家对公共养老储备金的规模也都做出了明确的规定，例如法国要求到2020年，储备基金的规模必须达到一万亿法郎；爱尔兰要求储备基金的规模，必须能够承担养老金支付高峰阶段1/3 的支出额。为了稳定资金来源，爱尔兰规定每年从财政预算中按GNP 的1%拨款，新西兰、挪威也建立了财政预算拨款的机制（项怀诚，2006:4）。2017年，我国65 岁及以上老年人口达到1.6 亿，占总人口的11.4%，预测2033年将达到3 亿，2050年突破4 亿，2058年达到峰值4.43 亿，分别占总人口的21%、29.3%、33.7%，2004 - 2017年期间，我国连续调整企业退休人员基本养老金，平均待遇水平翻了两番多，并两次提高城乡居民基础养老金最低标准。为保证全国社会保障基金更好发挥作用，需要在巩固现有各个资金来源渠道的基础上，开辟新的资金筹措渠道，在养老保险支付高峰期到来之前全力壮大基金规模。

（二）投资限定偏严，基金保值增值压力大

根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，全国社会保障基金理事会主要负责管理运营全国社会保障基金，投资比例设置严格的数量限制，对全国社会保障基金的资产配置目标比例是：证券投资基金和股票投资的比例不得高于40%，企业债和金融债投资的比例不得高于10%，银行存款和国债投资的比例不得低于50%；对受托管理各省基本养老保险基金的资产配置目标比例更为“保守”：股票类投资比例不高于10%，股权类不高于5%，固定收益类是80%，货币现金及等价物5%（郑秉文，2017:17-18）。总的来看，直接投资仍然占据着主导地位，投资管理人没有成为投资主体，尽管目前基金投资运营效益总体较好，但是也具有保值增值的风险。投资收益率波动时有发生，例如，虽然大多数年份基金投资收益率略高于通货膨胀率，但2004年和2008年的通货膨胀率明显高于基金投资收益率。事实上，审慎监管是大多数国家公共养老储备基金采取的投资模式，这能使基金根据现实情况变化适时调整投资策略和资产组合，最大化规避风险和提高收益。许多国家养老储备基金投资运营并没有严格限制资产比例，爱尔兰全国养老储备基金股票比例占78.75%，加拿大占61.01%，法国占46.31%,瑞典占59.83%,新西兰占64.78%。当然，全国社会保障基金投资策略也与基金支出没有长期规划有关，也就是没有确定基金的封闭期和支付期规划。所谓封闭期，是指不得用于任何支付的时期，以保证基金在预定时间内达到目标规模；所谓支付期，是指基金功能实现的时期，即在基金达到预期目标规模之后，按规划逐期弥补社会保障资金缺口。明确封闭期和支付期以及相应的基金积累和支出规划，是保障基金规模合理增长、坚持基金长期投资理念和功能有效发挥的重要手段。很多国家公共养老储备基金都以法律形式规定投资营运期限，这直接影响资产配置策略。目前全国社会保障基金尚无这方面的规定，这使得基金发展缺乏长期规划，基金规模增长无法得到制度保障，资产流动性与支付需求之间产生不协调。

（三）法制不健全，管理运行缺乏有效约束和规范

公共养老储备基金有效管理离不开健全的法律保证。世界各国均高度重视养老储备基金的法制建设，如《挪威石油基金法》（1990年，2005年改为《挪威养老基金法》）、《石油基金管理条例》（1996年），《新西兰养老基金法案》（2001年），《爱尔兰国家养老储备基金法》(2000年)、《法国退休储备基金法》(2002年)、《加拿大养老金投资委员会法案》(1997年)、《瑞典退休金缓冲基金法》(2000年)、《智利（养老储备基金）财政责任法》(2006年)、《俄罗斯联邦财政法典新条例》(2007年)等，都对公共养老储备基金目的、融资来源、投资管理方式、资产配置、治理结构、风险控制、监管机制等进行了明确规定。目前，关于全国社会保障基金的统一法规文件尚未出台，相关规定主要有《全国社会保障基金条例》，关于投资运营的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，以及关于全国社会保障基金来源的《国务院关于印发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知》《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》等，这些规定由于立法层次较低、内容不够完善等，已不能完全适应新时代全国社会保障基金规范发展的要求。

（四）基金管理体制和治理机制不健全

公共养老储备基金投资期限较长，侧重长期性、战略性投资，有利于降低金融市场的短期波动性和流动性风险，并且作为机构投资者成为金融市场资金供给的重要渠道，推动扩大各类资产交易规模和流动性。大多数国家的公共养老储备基金投资管理由政府设立或政府认可的特定机构进行管理，采取专业化、市场化的运作手段，实行多元化资产配置，实现基金的保值增值。但是，政府参与管理的养老储备金往往存在许多弊端。日本、韩国、新加坡等国经验表明，东亚国家在由政府直接建立的公共养老储备基金投资决策上，除了追求收益回报目标之外，还体现出了较强的政府意志，特别是重视发展性的社会投资，往往忽视市场信息，较少考虑项目的经济效率性与社会必要性，缺乏必要的监督，造成了许多投资失败的案例，因此，改善公共养老储备基金治理成为当务之急。全国社会保障基金理事会的机构性质是事业单位，经费实行财政全额预算拨款，这种管理体制与基金的专业化、市场化、规范化运营之间存在着深刻矛盾。①有学者将其概括为八个方面：事业编制的人事管理约束难以适应市场变化及其基金管理规模不断扩大的需求，事业单位的薪酬制度难以招募到国内外最优秀的投资管理专业人才，事业单位的决策机制不适应瞬息万变的市场要求，事业单位的机构管理体制不能设立境内外分支机构，事业单位的财政全额预算制完全不适应大型机构投资者的需要，事业单位的政府采购规则与评审选用外部投资管理人存在法律冲突，事业单位的考核制度难以建立起资产管理机构科学化的绩效评价体系，事业单位的官本位科层结构和行政化管理体制“侵蚀”投资机构的专业精神，等等（郑秉文，2017:1-22）。此外，全国社会保障基金来源具有明显的公共性，社会公众有权对该部分资金的投资运营情况进行监督，但基金还存在信息公布不充分、不及时的情况。

五、完善全国社会保障基金治理的思路与建议

（一）继续拓宽筹资渠道，壮大全国社会保障基金规模

我国是一个规模急剧扩大的经济大国，也是一个正在快速老龄化的人口大国，逐步扩大中央政府集中管理的国家社会保障战略储备，既是必要的，也是可行的。要在进一步巩固现有资金筹集渠道基础上，开辟其他资金来源渠道。一是建立稳定的财政资金投入机制，参照国外做法，建立与财政收入挂钩的基金补充机制。二是划转国有资本收益，充实全国社会保障基金。下决心将含有国有股份的全部国有企业纳入划转范围，除考虑利用国有资产存量之外，还要利用国有资本收益，这涉及国有资本经营预算制度的重大调整。三是利用部分外汇储备充实全国社会保障基金。其好处是既可以实现对外汇储备的二次分流、提高外汇储备的投资效率，还可以凭借充实公共养老储备基金这种特殊的主权财富基金的方式，防止国际上对中国主权财富基金的“中国威胁论”。当前，各类主权财富基金既要进行市场化投资，又要基于国内发展目标开展战略性投资的“双重特性”，容易遭受金融保护主义的阻碍（戴利研、李震，2017:70-71），以社会保障储备基金形式运营的主权财富基金更容易被接受。四是结合中国的现实国情和国际经验，可以考虑将资源税、土地出让金、矿山开采金等资源性国有资产收入的一定比例，以及利息税等部分税种的一定比例收入作为充实全国社会保障基金的新来源②挪威石油基金的资金来源就包括:由中央政府预算拨付的石油业务现金流、基金投资收益以及与石油业务相关的金融交易产生的净收益。。

（二）进一步拓宽基金投资范围，实施积极的资产配置策略

随着全国社会保障基金理事会管理体制的调整，要在风险控制基础上逐步放宽对基金的种种投资限制，投资监管向审慎模式转变，增强全国社会保障基金理事会的投资管理自主权和投资地域、产品、业务等选择空间，实施积极的资产配置策略，以保证基金的保值增值。一是加快修订《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，实行符合全国社会保障基金运营特点的风险政策和风险管理措施，提高内部控制水平。二是要确保长期稳定收益。社会保障储备基金由于短期内暂无支出，更适宜开展中长期投资。要正确处理风险收益关系，根据市场变化，合理配置各类资产，继续发挥好固定收益类产品对稳定基金投资收益的基础性作用，适当增加基础设施、自然资源、不动产、信托投资、风险投资等另类资产投资，分散基金投资的系统性风险。三是注重全球市场的投资资产配置，努力实现区域经济套利和人口红利套利。由于各国资源禀赋、经济增长水平、人口结构有所差异，应尽快修订《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，综合考虑未来全球经济增长的态势、可投资的区域及国家的投资收益情况、汇率变化等因素，确定一个合理的境外投资国别配置比例，分享不同地区发展不均衡所带来的投资机会，在全球市场进行资产配置，从而获得更大范围内的资产风险分散效应。

（三）提高全国保障基金治理水平

全国社会保障基金虽然承担着国家意志，但本质上是专业化的公司机构，而非政府的行政机关，取得良好投资回报率是其核心使命，沿用行政管理模式必然导致组织僵化，不利于吸引一流金融人才，也不利于高效率运作。当务之急，是尽快制定一部较高法律层级的行政法规或法律，对全国社会保障基金的性质、资金来源、投资管理模式、资产配置策略、绩效评估、收益目标、基金积累期与基金给付期、信息披露、风险管理等方面提供有效的法律约束。要根据中央机构改革对全国社会保障基金理事会的职责定位，按照国际上主权财富基金的惯常做法，将理事会改造为依照《中华人民共和国公司法》设立的专门从事基金投资管理业务的国有独资公司，按照市场化原则运作，行政费用应在成本支出中列支，专业人员管理和薪酬制度应与国际惯例接轨，建立有效的公司治理结构、内部控制机制及风险管理体系，确保政府公共管理职能与股权管理职能的分离①就主权财富基金治理结构而言,衡量其合理与否的标准是:是否实现了政府的公共管理职能与所有者职能的机构分离与职能分离;政府与所有权部门之间是否有清晰稳定的权利边界;是否确保公司按照商业目标追求资本有效利用;能否吸纳高素质人员加入公司董事会与管理层;决策程序是否高效、科学等等（谢平、陈超，2009:16）。，自觉接受人力资源和社会保障部门的行政监督，市场经营活动接受证监会和银保监会等市场监管机构的监管。

（四）统筹全国社会保障基金和基本养老保险基金治理

当前，我国基本养老保险制度正处在改革攻坚阶段。2017年，全年基本养老保险基金收入46614 亿元，支出40424 亿元，年末基本养老保险基金累计结存50202 亿元。从全国看滚存结余规模不小，但是保费收入增长逐年赶不上保费支出增长，一些省份已开始出现当年收不抵支，有的靠历年滚存结余支付当年缺口。而且我国区域发展很不平衡，老龄化程度差异也非常大。现在养老保险基金支付最困难的省份——黑龙江的抚养比是1.3 ∶1，而抚养比最高的广东省为9 ∶1。尽快提高养老保险基金的统筹层次，是充分利用养老保险基金资源提高养老保险支付能力的必然要求，更是中国养老保险制度改革完善的基础制度建设。2018年，中国迈出了基本养老保险全国统筹的第一步——实行中央调剂制度，均衡不同地区的养老保险负担，即由中央财政和部分养老金累计结余较高的省份共同拿出一部分资金形成资金池，为收支矛盾突出、短期内养老金缺口难以弥合的省份提供支持。在基本养老保险统筹不断提高的情况下，需要尽快考虑结余资金的投资运营问题。在金融监管能力较弱的情况下，地方政府投资运营基本养老保险基金可能由于监管不力等原因酿成社会风险和经济损失，并进一步固化地方利益，影响全国统筹目标的实现。当前，全国社会保障基金会受托管理地方基本养老保险基金具有一定积极意义，但也要看到，全国社会保障基金会管理的储备基金主要用于人口老龄化高峰时的养老支出，在资金性质、管理机构设置和投资风格上不同于基本养老保险基金，二者在治理结构上也存在很大的差异。全国社会保障基金理事会难以同时兼具两种不同性质基金的投资需求，不宜同时管理两类不同性质的基金，而且也应该避免两种基金投资风险的集中，应适时实行分隔管理，更能有效地管理公共储备养老基金，也能有效分散投资风险。