中东欧国家对接丝绸之路经济带：新成果与新挑战

张晓锋

2013年9月，习近平主席在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学的演讲中，首次提出共建丝绸之路经济带倡议。丝绸之路经济带即“一带”，是陆上新丝路，与后来提出的海上丝绸之路并称“一带一路”倡议。5年来，“一带一路”倡议已上升为国家重点发展战略，正全面推进中。中东欧国家多为中小国家，处于贯通东西的陆路通道上，是中国由陆路西进欧洲的桥梁。中东欧国家是丝绸之路经济带欧洲端的重要支点国家，其对中国陆上新丝路的推进有重要意义。

一、丝绸之路经济带与中东欧国家概述

丝绸之路经济带是在古丝绸之路概念基础上提出的一个新的经济带，“在性质上，它是集政治经济、内政外交与时空跨越为一体的历史超越版；在内容上，它是集向西开放和西部大开发为一体的政策综合版；在形式上，它是历经几代领导集体谋划国家安全战略和经济战略的当代升级版。”[1]丝绸之路经济带是陆上新丝路，从时空上说，它有3个走向：从中国出发，一是经中亚、俄罗斯到达欧洲；二是经中亚、西亚、波斯湾进入地中海；三是经东南亚、南亚进入印度洋。中东欧国家大体上都在丝绸之路经济带的第一个走向上，即联通中国与欧洲的大陆桥上。传统上，中国与欧洲贸易多依赖海上。为发挥陆路通道优势，丝绸之路经济带强调中国内外联动，通过经济合作推进地区经济一体化，进而促进“五通”目标实现，打造沿线国家的利益共同体和命运共同体。中东欧国家正处于丝绸之路经济带向西延伸的必经之路上。

中东欧16国地处欧洲中东部，总面积133万平方公里，通常分为3个次区域，即中欧5国（波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚）、波罗的海3国（爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛）、东南欧8国（罗马尼亚、保加利亚、克罗地亚、塞尔维亚、波黑、马其顿、阿尔巴尼亚、黑山），其中11国为欧盟成员国，东南欧5国塞尔维亚、波黑、马其顿、阿尔巴尼亚、黑山正在申请中。二战后，当时的中东欧国家大都是社会主义国家，与中国同属于社会主义阵营，与中国保持了较长时间的友好关系，特别是中国改革开放后，双方经贸、政治关系稳步发展。苏东剧变后，苏联和东欧的一些社会主义国家经历解体、政治经济转型，中东欧国家以融入欧洲、加入北约为目标。中国与中东欧国家的关系受到意识形态、人权问题等影响。随着2004年欧盟东扩，中东欧11国加入欧盟，中东欧国家与中国的关系很大程度上已纳入到欧盟对华政策中。

即使中东欧16国已分化为入盟和未入盟两部分，但其共同点较多：中小国家、地理接近、历史发展轨迹相近、转型目标相似、与处于欧盟核心地位的法德有一定差距等等，故中东欧国家有较多共同的利益诉求。基于此，2012年，中国政府在华沙举行的首届中国与中东欧领导人峰会上正式提出建立“16+1”合作框架，设立专项贷款计划，以促进双方贸易、投资、金融、人文合作项目，并设秘书处协调工作。2013年后，“一带一路”倡议提出并进入实施阶段，“16+1”合作机制与该倡议在中东欧目标一致，所以在随后的布加勒斯特峰会上，中东欧国家与中国同意将“一带一路”倡议与“16+1”合作机制结合。对中东欧国家来说，“一带一路”倡议并不是取代“16+1”机制，而是从形式到内容的重塑与增强。“16+1”合作机制为“一带一路”倡议提供了制度和平台保障，“一带一路”为“16+1”合作不断注入了新的活力。“16+1”合作机制可视为“一带一路”倡议在中东欧国家的先行先试和区域示范，本质上都是为促进中国与中东欧国家的经济、政治、文化等方面的交流合作。因此，对丝绸之路经济带的实施来说，中东欧国家处于欧亚大陆桥上，是连接东亚经济圈与欧洲经济圈的陆上必经通道，地理位置极为重要；同时，也是中国向西开放，适应欧盟规则、联通东西方的桥梁；更是中国探索与经济规模差距较大、地理上不接壤、意识形态不同的国家集团合作的新模式。所以，中东欧16国对丝绸之路经济带的认知与对接直接关系到陆上新丝路的畅通与否。

二、中东欧国家对接丝绸之路经济带的新成果

中东欧16国对丝绸之路经济带的倡议总体反映积极，但也存在差异：中欧5国特别是匈牙利和未入盟的塞尔维亚等国反应最为积极，参与度高；波罗的海3国参与度相对较低，其他国家态度大多居于两者之间。中东欧16国之所以出现分化，其一是内部因素，即所在国国情差别，具体所处的区域不同、政局稳定程度、经济规模、与中国经贸往来紧密程度不同等。如维谢格拉德集团（波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克4国集团简称V4）与中国的贸易和投资分别占中国-中东欧国家贸易和投资的70%，其对丝绸之路经济带反应较为积极。其二是欧盟和一些大国的影响，特别是美国、俄罗斯、德国等对“一带一路”倡议的认知影响了中东欧国家的态度和对接行动。欧盟优先是中东欧绝大多数国家的战略选择。“经济关系双边化、政治关系多边化，安全关系北约化”已成为中国与中东欧国家关系的写照[2]，这也反映了中东欧国家对中国“一带一路”倡议的总体态度。

自2012年中国政府提出“16+1”合作机制后，中国与中东欧国家合作平台建立，双方经济、政治、文化等各领域交流在《布加勒斯特纲要》《贝尔格莱德纲要》指导下展开，其后，中国将之与“一带一路”倡议结合。根据中东欧国家对丝绸之路经济带的认知及合作新成果，可以从经济领域和非经济领域来观察中东欧国家的对接行动。

（一）经济领域是丝绸之路经济带的重点推进领域

经济领域是中东欧国家最感兴趣、对接行动最多的领域，具体项目上多以双边合作为主。中国与中东欧国家在经济上以政府搭台、企业对接为主体。在贸易、投资上，中国大型的国企和民企走在对接前列。在贸易往来上，中国目前已有包括兰州、重庆、成都、郑州、义乌、连云港等10个城市开通并日常化运营的中欧班列，加速了中国与中东欧国家贸易增长。2016年，中国与中东欧国家的贸易额近600亿美元，其中波、捷、匈是主要贸易伙伴。特别是波兰，处于中欧班列进入欧盟的第一站，是中国在此地区的最大的贸易伙伴。

在基础设施投资中，双方政府在促成有关项目合作上作用重大。如在高铁、核电、路桥建设、光伏电站等方面的合作，主要的投融资平台有亚洲基础设施投资银行、丝路基金等。连接塞尔维亚和匈牙利的匈塞铁路，由中国铁路总公司承建，已于2017年底开工，这一项目已成为“一带一路”落地中东欧的旗舰项目。2015年10月，中国广核集团与罗马尼亚政府合建的切尔纳沃德核电站框架协议签订。由中国葛洲坝集团和东方电气集团合作承建的波黑2个火电厂项目已于2017年签约。马其顿基切沃至奥赫里德高速公路项目、塞尔维亚E763高速公路项目正处于施工中。2017年8月，中资企业格林斯乐投资的新能源光伏电站在匈牙利投产。2016年10月下旬，由中国水利水电第十三工程局承建的波兰弗罗茨瓦夫防洪工程最大标段正式开工。“这是中国公司在欧盟基础设施建设市场顺利履约并拿到移交证书的第一个项目，有力地维护了中国公司在波兰的形象，为中资企业承建更多波兰的基建工程发挥了示范作用。”[3]综合投资中，匈牙利中欧商贸物流园和中匈保思德经贸区是中国国家级境外经贸合作区。塞尔维亚“中国工业园”项目以中塞合资方式建立的工业园区。这些集物流、商贸、园区建设和运营等为一体的综合园区，扩展了中匈、中塞合作的广度和深度。

企业投资中，广西柳工通过并购波兰HSW公司下属工程机械事业部及全资子公司锐斯塔100%的股权，现处于调整期。华为公司已成为波兰第二大运营商，在波兰智能手机市场份额中超过20%。华为公司已投资2亿美元到其在匈牙利的欧洲供应中心，建造华为全球第二大供应中心。2016年4月，河钢集团以4 600万欧元的价格收购了塞尔维亚严重亏损的“百年钢厂”斯梅代雷沃钢厂，并在当年年底实现盈利，成为中塞经济合作的成功典范。中国华信并购捷克多个公司；万华化学集团并购匈牙利宝思德化学；比亚迪在匈牙利北部科马罗姆建造电动大巴车生产线；华为和中兴在匈牙利、捷克、罗马尼亚、保加利亚IT领域投资；海信、长虹、TCL在波兰、匈牙利投资电视机制造；顺丰与爱沙尼亚国有邮政公司、立陶宛邮政的合作等等显示了中国企业在丝绸之路经济带的投资活力。

总之，在经贸、投资、基础设施建设领域，中东欧国家的对接新成果有三大特点：首先，多由政府搭台推动中国大企业尤其是大型国企和实力雄厚的民企如华为等参与行动，它们在基础设施投资建设中占主体地位。企业对接中并购较普遍，海外建厂更受欢迎。其次，从对接成果看，中国投资的大项目多集中于交通、能源、制造业等行业，特别是高铁、核电等中国具有竞争优势的行业。再次，不同次区域对接行动侧重点不同，成效差异明显。中欧5国是主要贸易伙伴和投资目的地。在大型基建项目建设上，匈牙利表现突出，东南欧8国对接行动多。波罗的海3国参与度相对低一些，但也有一些经济合作成果，如义乌—里加货运班列的运行、里加煤炭码头项目等。

（二）非经济领域的对接行动伴随着经济合作逐渐展开

非经济领域主要以政府之间双边、多边合作为主，民间人文交流日益增多。2015年，在匈牙利第一个与中国签订“一带一路”谅解备忘录的影响下，波兰、塞尔维亚、捷克、保加利亚、斯洛伐克与中国签订了类似的备忘录，从政治高度促进本国与“一带一路”倡议对接。在政治经济文化合作上，在“16+1”合作机制下，中东欧国家与中国已建立多层次（从领导人会晤到部长级会议、地方领导人会议）、宽领域（从经贸延伸到农业、旅游、文化教育等）、全方位（从政府、企业到学界、智库）的合作平台，各种论坛（经贸合作论坛、农业合作协会等）加深政治互信。地方合作成果增多，如上海、成都、深圳、乌鲁木齐等中国城市参与各种经济文化交流，中匈已结36对友好省州（城市）。

在人文交流上，旅游合作、教育合作及学术文化交流是重要途径，地方政府、高校、企业、民间团体和个人等都成为其中重要的推动者与参与者。中国与中东欧国家的旅游协调中心于2014年在布达佩斯设立，中国已成为匈牙利旅游业的十大来源国之一。旅游直飞中东欧航线加速双方人员往来，中国与中东欧城市的文化周活动如火如荼。高校合作办学项目不断增多，如中南大学与匈牙利的德布勒森大学、温州医科大学与波兰卢布林医科大学的合作办学、罗马尼亚克卢日技术大学与中国科学院沈阳金属所合作等。中国大学里开设小语种如波兰、捷克语言班培养交流人才增多，捷克查理大学开设有关“一带一路”新课程，匈牙利、保加利亚中小学开设汉语课程。自2006年孔子学院落户保加利亚后，孔子学院在中东欧大多数国家落地，成为双方人文交流的重要场所。匈牙利佩奇大学还成立了中医孔子学院，加上2017年成立的匈牙利岐黄中医药中心（甘肃卫计委和匈牙利东方国药集团联合组建），推动了中医在匈牙利的有效传播。

总之，中东欧16国与丝绸之路经济带的对接行动，现阶段新成果集中于经济领域，而且中东欧国家普遍强调双边经济合作。非经济领域双边和多边合作并肩进行，成效或以后会更多。中东欧国家更强调各国的差异性，对接行动更希望以双边合作方式展开，同时不排斥多边和中欧层次的合作。

三、中东欧国家对接丝绸之路经济带面临的新挑战

中东欧国家总体上希望借助丝绸之路经济带发展本国经济，其对接行动也渐次展开，但也面临着一些新挑战。

（一）美俄关系影响地区安全，影响中东欧国家的对接行动

乌克兰危机导致美俄对峙、北约增兵欧洲，更使得欧洲局势紧张，中东欧这些中小国家面临再次处于美俄、欧俄对峙的前沿阵地，影响地区局势，这种紧张对峙可能使中国“一带一路”倡议的实施受到威胁。美国学者倾向于从地缘政治角度解读“一带一路”倡议，认为“中国的地缘政治存在和在中东欧地区的影响力将会直接影响美国与中东欧关系的强度和活力”[4]。美国的态度会加重中东欧国家的政治疑虑，加深它们选边站的压力，在事关安全问题上，它们毫无疑问会选择美国和北约。乌克兰危机后，俄受到美欧制裁，转向东方，与中国关系进一步提升；同时，“中国开通的陆上丝绸之路，很大程度上要依靠俄罗斯在上海合作组织和欧亚经济联盟框架内予以支持，畅通合作渠道。”[5]但中东欧国家因乌克兰危机对俄怀疑与恐惧加深，因此中俄关系的提升反而会加深中东欧国家对中国战略的猜忌，担心对其安全造成威胁。特别是离俄罗斯边境最近的波罗的海三国，反俄情绪一直很高，不仅向北约提出“庇护”要求，而且在与俄交界处筑高墙以期能保护本国安全。

（二）欧盟及其主要成员国的态度影响中东欧国家的对接行动

不管是否已入盟，中东欧国家在经济体制、政治制度上与欧盟原有成员国趋同，逐渐欧盟化，所以欧盟是中东欧对外政策的立足点。欧盟机构对中国“一带一路”倡议和“16+1”合作机制仍存在一定程度的怀疑与不信任。“欧盟机构高级别代表缺席历次峰会以及‘16+1’合作其他活动的现象也清晰地表明了这一点。欧洲对中国在2013年提出‘一带一路’的倡议也存在类似现象。”[6]后在一些成员国积极影响下，欧盟委员会一方面推出“容克计划”与中国倡议对接，希望成员国用统一的政策来规范中东欧国家的行动；另一方面，通过欧盟在中东欧、波罗的海等地区性安排如“柏林进程”“波海铁路计划”等满足中东欧国家的利益诉求，增强内部凝聚力，以降低其对中国倡议的热情。欧盟机构利用欧盟法律在相关项目上的审批权和监督权去约束中东欧国家。虽然欧盟已提出中欧对接计划，但仍担忧中东欧国家与中国的合作会削弱布鲁塞尔的影响。欧盟认为，“中国与中东欧国家之间双边的贸易和投资合作，缺乏欧盟层面的协调，合作方式不透明，可能超越了欧盟权能的红线，违反欧盟基本法。”[7]欧盟不仅反对提中国与中东欧关系长期化，而且欧盟委员会开始调查“一带一路”旗舰项目匈塞铁路的财务可行性，评估其是否违反欧盟关于大型交通项目必须公开招标的相关法律规定，这反映出欧盟的中东欧焦虑[8]。欧洲复兴开发银行甚至警告与中国倡议积极对接的东南欧国家切勿在政治和经济上过于亲华。再者，中东欧特别是V4还被欧盟大国德国视为其后院。德国是中东欧最大的贸易伙伴和投资来源地，其对中东欧投资的80%流向V4。“德国总理默克尔曾质问中国为何同中东欧单独搞双边会谈，并表示处于困境中的欧盟‘不得不’接受中国的做法。”[9]德国正利用其在东南欧的影响力来限制中国与中东欧的合作，于2014年积极推动西巴尔干入盟的“柏林进程”，加快对西巴尔干基础设施的布局和投入，以期抵消中国的影响[10]。

（三）中东欧国家内部也存在对接新挑战

中东欧国家希望借助中国投资推动当地经济增长，促进就业，带来实实在在的经济利益，用实用主义态度看待丝绸之路经济带。波兰学者马尔钦·卡奇科夫斯基认为，因为欧债危机，中东欧对中国需求是暂时的，希望借此“机会之窗”升级基础设施，得到投资，将产品出口到中国市场，但不希望这种经济合作扩展到其他领域，认为“16+1”合作框架，可以推动丝绸之路经济带的发展[11]。中东欧16国中大多是多党政治体制，党派之争、政府更迭快使其领导人倾向于短期见效快的项目而非长期规划，他们普遍希望在任内看到对接成果。丝绸之路经济带所涉及的大多是时间长、见效慢的大型基建，对华贸易逆差问题也不是加开中欧班列能够解决的，这种期望值过高与成效慢的落差会影响对接行动。中国与中东欧国家意识形态不同，价值观和行为方式存在较大差异，“逢中必疑”在中东欧国家内部一直存在。中东欧国家普遍存在着对华负面舆论。很多中东欧国家对中国不了解，在斯洛文尼亚具有经贸或国际关系专业的大学生中有82%不知道“16+1”平台，60%不知道“一带一路”；在黑山具有经贸或国际关系专业的大学生中 70%不知道“16+1”平台，64%不知道“一带一路”[12]。波兰、捷克、斯洛伐克媒体对中国报道不客观，由于舆论影响或者民众从地缘政治解读 “一带一路”，容易造成项目难以落地，如四川省在波兰罗兹建货物集散中心的计划因此落空。这些因双方认知差异大、相互不了解导致的不友好直接影响对接行动的展开。

（四）中企在本土化和可持续发展方面面临新挑战

部分中国企业仓促走出去，对中东欧国家政治、经济、法律法规、文化传统等不熟悉，一哄而上容易导致签约容易，“获益难、诉讼难、撤资难”，一旦项目失败，在当地造成不好影响。如2009年，中国海外工程有限公司成功中标波兰A2高速项目，近两年后因项目亏损严重而放弃，经过6年的合同纠纷诉讼，交付和解款，才与波兰国家高速公路管理局达成和解。其中，中国企业盲目进入，不熟悉当地的环保标准、劳工标准等。在国家和地方政府支持下，中欧班列在中国多地开通，地方政府巨额补贴扶持，但返程空载率依然偏高。从长期看，不遵循市场规律难以形成可持续发展，也会损害中国—中东欧经贸往来。中企并购后也存在水土不服现象，如柳工并购波兰当地企业后，因劳工解聘、品牌使用、难盈利等问题，有较长的调整期。

四、中东欧国家对接丝绸之路经济带的政策建议

中东欧国家地处丝绸之路经济带交通线上，也是中国自西走向欧盟的第一站，地理位置重要，经济价值大。针对中东欧16国对接丝绸之路经济带的特点、取得的成果和面临的新挑战，中国应总结经验，变困难为动力，促使该倡议的落地实施。

（一）坚持开放原则，以经济合作为基础，以具体项目为出发点，与美、欧、俄处理好在此的竞争与合作关系，实现共赢目标

中东欧国家多是中小国家，美欧俄大国决定欧洲的政治和安全格局。处在夹缝中的中东欧国家，其欧盟优先战略使欧盟在中国-中东欧合作中影响较大。所以，中国应强化经济合作和人文交流，在具体项目合作中多与欧盟及其主要成员国沟通，向欧盟释放更多善意，仔细研究欧盟的相关法律法规，将中国-中东欧合作置于中欧合作的总体框架中，让欧盟成为最大助力，而非阻力。中国与欧盟层面的对接较好地体现了这种精神。欧盟委员会于2014年底提出“容克计划”对接“一带一路”倡议。2015年，中欧领导人峰会同意双方在基础设施建设上加强联系，中方将向“容克计划”中设置的欧洲战略投资基金注资，设立中欧共同投资基金，参与欧盟互联互通合作平台建设，参与泛欧交通运输网的港口扩建。比如，将匈塞铁路纳入欧盟泛欧交通运输走廊中，参与欧盟的多瑙河战略。在克罗地亚佩列沙茨跨海大桥和连接线一期工程中，中企联合体中标承建，欧盟基金将承担85%项目建设支出，从而实现中国、欧盟、中东欧的“三赢”。

（二）注重共性与差异性、整体性与个别性融合，平衡双边与多边合作关系

中东欧国家并非严格意义上的战略整体，难以形成统一意见，根据每个次区域特点进行差异化对接。比如，中欧5国经贸投资多、各方面交流频繁，应选取典型国家，注重全面合作；东南欧国家大量工程由中国承建，政治风险相对较大，注意成本-收益；波罗的海3国一体化程度高，注意与波海委员会合作，协调双边和次区域合作。具体到每个国家更应差异化对接。毕竟中东欧国家与中国在制度、文化、经济总量上存在较大差异，在战略上将16国作为一个整体思考，在具体合作上要针对一个个具体的国家进行精准合作。中国应加强对中东欧每个国家的研究，使参与其中的企业、个人理解所在国的个性化需求。同时，拓展沟通渠道，在双边合作之外，关注次区域合作如“中＋V4”“中＋波海国家”等。

（三）注重经济的示范作用和外溢效应

“16+1”合作机制和丝绸之路经济带都从经济合作出发，中方应选取其中的旗舰项目和企业投资范例，强调其经济效益的正向引导，发挥先行国家和企业的引领作用。如华为公司的本土化经营是其在波兰成功的重要原因。总结匈塞铁路项目在商业模式和项目运作上的成功经验，稳扎稳打，通过具体项目的落实让当地人看到实实在在的成效，从而促使合作由经济领域向其他领域扩展。收集在中东欧国家投资的中资企业数据，建数据库，分析如在波兰A2高速项目上的失败原因，为后来者提供系统性风险预警，为更多的中资企业走出去做好准备。这种正向示范作用和外溢效应最终有助于达成深化合作的目标。

（四）重视中小企业和个人的作用

不管在经贸投资还是人文交流中，重视参与其中的企业特别是中小企业和个人的作用，通过开拓中东欧国家的旅游路线加强民间交流；通过鼓励中国企业的绿地投资，促进当地就业；通过学术、智库交流等活动了解所在国的政策走向；通过各方面的互动使项目的对接更有针对性。中国在中东欧的中小企业数量大且分布领域广，它们像毛细血管一样在中国-中东欧合作中发挥重要作用。中国应协调丝绸之路经济带参与者如政府、大企业、中小企业和个人角色，重视沟通机制细化，贴近受众，从细节入手讲好“一带一路”故事，用具体事例改变中东欧国家媒体对中国的印象，提升中国的总体形象，增进中国与中东欧国家的友好关系。

五、结语

中东欧16国是丝绸之路经济带沿线的重要国家，与中国在“16+1”合作机制成果的基础上，对中国的新倡议积极回应，并通过双边、区域、中欧3个层面展开对接合作，已在经贸、投资、基础设施建设、人文交流等领域，取得了不少新成果。目前，在地区安全问题、欧盟态度、中东欧国家内部认知及中企本土化等方面面临新挑战。中国应坚持开放原则，处理好与美欧俄的竞争与合作；关注欧盟敏感态度，协调双边、次区域、多边、中欧多层关系，利用好经济合作的外溢效应；重视参与其中的中小企业及个人的作用，使中国倡议在中东欧国家顺利落地实施。