国外多元协同环境治理研究综述

吴晓英，朱永利

“环境治理”可定义为政府机构、公民社区和跨国机构通过正式或非正式机制，来管理环境和保护自然资源、控制污染及解决环境纠纷[1]。自20世纪后期以来，许多国家对环境治理的认识逐渐从依赖及迷恋工程技术转向全民行动“治理”寻求出路[2]。“多元共治”环境治理理论与哈肯的协同理论、奥斯特罗姆的多中心治理理论有密切联系，其将多主体治理与协作性治理结合，倡导综合运用行政力量与其他社会力量[3]，通过开展形式多样的环境保护活动，将由环境问题引起的社会矛盾进行有效预防和化解。国内外学者对环境治理问题的研究，主要集中在环境制度、环境政策、参与主体和参与方式等方面。本文从多元协同参与环境治理视角，对美国、日本、德国、英国、法国和新加坡等国家开展环境治理的情况进行梳理，以期为我国现代环境治理体系建设提供借鉴和参考。

一、文献来源与研究方法

（一）文献检索过程

英文文献以Web of Science数据库中SSCI（Social Sciences Citation Index）子库为数据源（因 SCIEXPANDED和A&HCI发文不多，故主要以SSCI子库为主），时间跨度为1990—2019年，截止时间为2019年8月3日。英文检索式：（1）标题（Environmental Governance），检索结果 668 篇；（2）主题（Collaborative Governance），精炼依据主题（Environmental Protection），检索结果 14 篇；（3）Title=Environmental Governance and Title=Co-Governance，检索结果 0 篇；（4）标题（Collaborative Environmental Governance），检索结果10 篇；（5）标题（Non-Governmental Organizations），检索结果2篇。导出文献题录进行整理，筛选出26篇协同环境治理相关文献。中文文献以CNKI知识总库为数据源，时间跨度为1990—2019年，截止时间为2019年7月25日。中文检索式：先以篇名为环境污染治理、环境治理、合作型环境治理、生态治理、环境修复、多元共治、公众参与进行一次检索，再以篇名中含有美国、日本、德国、英国等国家名称进行二次检索，筛选出相关文献50余篇。

（二）关键词选取

环境治理内涵丰富且相近或雷同词汇较多，甚至同一名词却有不同的内涵，如多元参与的环境治理，在CNKI知识总库中多见“多元共治、多元参与、多主体”等表述。在SSCI数据库中，以标题为“多元参与”“环境治理”进行检索，检索结果为0；以标题为“协同治理和协同环境”进行检索，可检索到相关文献。因而，本文中的外文文献侧重从“环境协同治理”角度进行收集筛选，中文文献则从“多元参与、多主体、多元共治”等角度进行收集筛选。

（三）研究的方法

通过对检出的文献进行深入分析和比对研究，从美国、日本、德国、英国、法国、新加坡（以下简称“美、日、德、英、法、新”）等国家多元参与环境协同治理的基础保障、顶层设计、推动措施等角度进行分类梳理和归纳总结，概述我国环境治理的现状及存在的问题，并参考和借鉴6国环境治理的主要做法和成功经验，分析其对我国现代环境治理体系建设的几点启示。

二、国外多元协同环境治理研究情况概述

美、日、德、英、法、新6国的环境治理，均以环境立法先行、环境治理跟进、环境资金为重要保障措施，多管齐下、协调有序地进行实施。环境立法让环境治理有法可依，为环境治理的实施提供法律法规依据；环境治理资金投入[4]，为推进环境治理提供后续保障。此外，这些国家在长期的环境治理实践中，形成了上下协调一致、各方执行有力的特色，这是其环境治理取得良好成效的关键。

（一）构建完备的法律法规体系保障多元协同环境治理

美、日、英、新4国均形成了较完备的环境治理法律法规体系，为多主体协同参与环境治理提供了制度保障、行动依据和行动权限，并且形成了各自的特色。美国于1969年制定的《国家环境政策法》，从法律层面构建了以命令控制、排污控制、技术控制和市场控制为主要手段的污染治理体系。其中，《有毒物质控制法》《联邦有害物质管理法》《资源保护和回收法》是关于医药行业的环境监管法规；《农业法案》《联邦土地政策和管理法》《土壤和水利资源保护法》是关于农业环境治理的基本法规；《联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂法》《联邦环境农药监管法》是关于农药监管的法律[5]；将公民诉讼条款写入《清洁水法》第505条，有效促进了美国的水污染治理；《紧急计划安排和社区知情权法》要求对有关的环境信息进行披露，赋予公民诉讼权[6]。可见，美国早在半个世纪以前构建的环境治理法规体系，就已涉及了社会生产和生活的各个方面，公众参与环境治理也走上了法治轨道。日本强调依法治理公害问题，形成了多主体参与、强有力的规制体系，颁布了促进农户参与环境治理的法律法规和地方条例。例如，《环境基本计划》规定由国家、企业、农户共担环保责任；《公害对策基本法》主要规定农村环境标准及农村土壤污染防治；《增进环保热情及推进环境教育法》将环境教育由学校拓展至职场和农村，从法律层面对环境教育目的进行了阐释，明确规定了国家和地方公共团体、企业与公民共同建设循环型社会的责任与义务[7]。重视农村环境治理、环境教育的系统化和法律化、明确各类社会主体的环境责任与义务，是其环境治理的3个重要特征。英国将法律手段作为解决环境危机的首要举措，如《清洁空气法》《控制公害法》《环境保护条例》《2002年可再生能源义务（英格兰和威尔士）法令》等，通过法律法规来约束企业和个人减少环境污染。可见，利用负面清单、强化环境规制是其实施环境治理的重要特征。新加坡的环境立法主要包括《环境公共卫生法》《清洁空气法》《公园与林木法》《水污染控制和排水法》《海洋污染防治法》等一系列环境法律法规，尤其注重在法律层面对政府、企业、家庭和个人在环境保护中的责任与义务进行严格规范和约束，逐渐形成了自上而下、多主体参与环境保护和治理的高效运行模式。

（二）进行科学的顶层设计形成多元协同环境治理体系

美、日、德、法4国根据国情和环境治理实际，注重发挥政府在环境治理顶层设计中的设计者、环境治理中的引导者角色，组织社会组织、公众和个人参与环境治理活动，并结合环境治理实际进行探索，构建了符合自己国情的多元协同环境治理体系，助力各项环境治理政策落地。例如，美国环境治理体系主要分为联邦和州两个层次：联邦环保局设12个部门，并在全国设立了10个地区分局，集中管理全国各种污染的防治工作；地方的环保机构是州环保局，独立于联邦环境管理体系，依据本州的法律履行职责[6]。同时，充分利用大企业主的经济力量、依靠科学家和工程师进行资源保护和环境治理，非政府组织以第三方身份对政府及企业行为进行监督，及时对其不当的环境行为进行施压，促使国家环保部门解决有关问题[8]，以达到资源保护和环境治理目的。日本注重在经济增长与环境保护中寻求平衡，将环境厅升格为环境省，地方政府设立相应的环保管理机构，环境省与地方环境管理机构相互独立；分权式的多元协同模式是其成功实施环境治理的主要因素之一。德国政府、16个州和各个县政府都设有官方环保机构，通过政府主导、企业参与的方式，充分发挥各种科技手段和民间智慧的作用来解决具体的生态环保问题[4]，形成了自下而上的非制度化的草根环境运动与自上而下的制度化的绿色发展相结合的环境治理模式。法国是大部制环境管理体制的经典范例，国家的环保部门是环境与可持续发展部，职能涉及自然保护、国土整治、住房和自然整治、能源和气候、交通和海洋等方面，负责协调各省之间的关系，以保证国家发展经济和国土整治政策的落实；省政府机构则代表国家督促国家政策在地方的落实；同时，由环境保护协会、专家机构和专业性办公室（局）等构成的公众参与环境保护主体享有对政府有关环境保护决策提出反对意见[9]、参与政府共同决策等权利，并且专家机构和专业性办公室（局）可与公共权力机构商议相关决策方案等。

（三）制定完善的环境经济政策和环境治理激励制度

环境治理的资金保障，可有效防止环境治理中的普遍性难题。美、日、德、英4国除建立了环境收费、环境补贴、排污权交易等制度外，还将税收作为环境治理的主要激励工具，并在公共环境治理过程中逐步建立了完善的税收制度。例如，美国以激励环境友好型产品的生产和使用来促进有利于环境保护行为的发生，联邦政府和许多州政府制定的税法主要有政府绿色采购政策、环境保护税收政策、环境保护收费政策等。日本将环境治理融入产业政策中，通过采取财税、金融等手段来鼓励企业参与环保工作，设立农村环境治理专项经费来保证农村环境治理需求。英国为了促进公众积极参与环保活动，通过制定税收减免政策来助力落实环保措施，2001年实施了气候变化税，规定完成政府提出的减排量的企业可获80%的税收减免[10]。德国的部分环保资金是根据各地的污染状况、经济发展水平，通过政府间的横向转移支付进行分配，采用财政补贴、银行优惠贷款等多种措施来形成有效激励。

（四）采取多渠道全方位的多元协同环境治理措施

环境治理是区域性问题，只有通过各地区、多主体的统筹协同，才能推进环境治理的区域合作。美、日、英、法、新5国积极转变政府职能，优化政府内部协同体系，从“全能型”地方政府向“服务型”地方政府过渡，将更多权力下放给企业和社会组织等，形成多元协同参与环境治理的局面，并不断丰富和完善相应的法律法规。一是赋予公众环境治理决策的参与权。例如，英国在《环境信息条例》中规定，任何寻求环境信息的个人都有从任何公共机构获得环境信息的权利[11]。法国于1959年通过法案决定成立由中央和地方政界人士、不同行业的资深专家、各类社会团体和非政府组织代表组成全国公众辩论与听证委员会，共同参与国家有关环境治理的事务[9]。二是建立环境利益诉求反应和反馈机制。例如，美国于1969年制定的《密歇根州环境保护法案》被视为“当代环境法中最普遍、最显眼、最具持续性的制度创新”。日本的环境公益诉讼主要是环境行政公益诉讼，公众对环境保护的广泛参与主要体现在“民众诉讼”“住民诉讼”以及“机关诉讼”的《地方自治法》和《行政诉讼法》中。三是建立健全信息共享机制并接受社会监督。例如，法国在1995年制定的加强环境保护的法律（即Barnier法）中规定，每个公民都有权获得与环境相关的信息、公民享有健康环境的权利以及保护环境的义务[9]。新加坡在修订的《环境保护法》中明确了“公众参与”原则，并对“信息公开和公众参与”进行了专章规定。美国的《应急计划和社区知情权法案》，要求企业定期公布排放数据。四是建立完善的环境评价机制。例如，美国的《国家环境政策法》规定联邦机构计划建设项目要进行环评。英国规定公众参与是决策过程不可缺少的重要因素，如《城镇乡村规划条例》规定某些大的、被认为有可能对环境造成影响的项目必须有公众参与[12]。日本的《环境基本法》规定：“国家应当实施必要的调查，以便掌握环境状况、预测环境变化或预测由于环境变化而造成的影响，并妥善实施有关环境保护政策。”[13]

（五）开展全民终身环保教育促进环境治理可持续发展

美、日、德3国的多元协同参与环境治理取得成功的因素之一，就是非常重视对公众进行环保教育，公众的环境保护意识普遍较高。1970年，美国公布了世界上第一部环境教育法，鼓励公众在环境教育方面积极合作和参与[14]，美国面向公众的环境教育开始走上了法制轨道；环境教育工作小组由美国农业部、教育部、环保局的代表组成，由环保局牵头、负责协调环境教育和培训与其他相关的联邦项目之间的关系[14]，通过开发面向公众的环境教育课程，并对教育效果进行评价，促进美国公民环境道德水准的提升和社会协调发展[15]。日本将环境保护教育课程纳入国民教育体系之中，在从幼稚园到小学、中学的教学中，都将环境保护教育作为重要内容。德国环境教育以学校教育为主导，联合各种社会资源和民间力量[4]，形成学校教育、家庭教育、社会教育等全方位、多层次、多主体一体化的环境教育模式，逐步将环境教育知识转化为公民的环境道德素养。

三、国外多元协同环境治理经验对我国的启示

我国生态环境保护工作起步较晚。从1996年开始，我国陆续颁布并实施了《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》，以及2007年国家环境保护总局公布的《环境信息公开办法（试行）》等法律法规，企业、公众和个人逐步参与到政府主导的生态保护和环境治理实践中。2015年1月1日起施行的《中华人民共和国环境保护法》，明确了生态保护和环境治理的“公众参与”原则，对“信息公开和公众参与”作了专章规定；同年，国家环境保护部发布了配套的《环境保护公众参与办法》。国务院印发的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，再次对“公众参与”原则作了制度性安排。2015年11月印发的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，从国家政策层面明确了新时期我国环境治理体系的主体构成。2017年，党的十九大提出“构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，推动实现生态环境治理体系和治理能力现代化。这为进一步健全和完善新时代生态保护和环境治理体制机制、加快构建多元协同环境治理体系指明了方向。随后，一批新的生态保护和环境治理政策和法规相继出台，如从2018年1月1日起《中华人民共和国环境保护税法》开始施行；同年6月，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》印发并施行等。至此，符合我国国情的环境治理总体思路和体系框架基本形成，相关政策法规体系已基本完备。但是，目前我国多元主体参与环境治理体系的顶层设计和实践路径还很不完善，实践中以政府为主导的管制型环境治理模式仍占主要地位，多元主体有效参与环境治理的协作机制尚未形成，参与环境治理的实践价值和社会成效尚未真正彰显。

当前，根据党的十九大提出的建立现代环境治理体系的要求，必须立足我国国情，参考和借鉴国外多元协同参与环境治理的做法和经验，积极探索和构建具有中国特色的多元参与环境治理体系，努力促进生态环境治理体系和治理能力现代化，切实提升生态环境治理成效，降低治理成本，推动生态环境治理与经济社会协调发展。为此，可从如下几方面着手：一是完善顶层设计，深入分析当前我国环境治理工作中存在的现实矛盾和突出问题，将政府、企业、社会组织和公众参与环境治理的权力（利）和义务以法律形式予以明确界定，构建责权明晰、多元协同的现代环境治理体系；二是坚持政府的主导地位并赋予新的内涵，深入推进环境治理领域“放管服”改革，简化并改善政府的管制监督职能，强化环境经济政策、环境法规、环境教育、环保队伍建设等服务保障职能，充分调动社会力量和公众参与环境协同治理的积极性、主动性和创造性；三是更好地发挥排污和环保两类企业在环境治理中的主体作用，增强排污企业的环保意识和社会责任，主动落实节能减排要求并接受社会和公众监督，优化环保产业结构和产品结构，加快环保技术创新，完善环保服务产业体系，力求双向发力推动“产业生态化”要求落地生根；四是完善地方社会组织管理法规，支持社会组织提高环保专业水平，畅通社会组织参与环境治理的渠道，激励社会组织开展环保宣传、参与公益诉讼和以“第三方”的身份参与环境监督；五是编制社会公众参与环境治理总体规划，制定并落实环保教育进学校、进社区的相关实施办法，充分发挥社会公众参与环境治理的才智，引导公众积极开展环保自律和理性有序地开展环保监督活动。