环境公益诉讼与私益诉讼衔接问题研究

朱纪彤

一、公益诉讼与私益诉讼衔接问题之提出

自我国公益诉讼制度建立以来，实务界与学术界都对这一制度寄予了厚望，希望通过这一制度来推动对公共利益的保护，其次提高庭审效率，方便整合资源，进一步保障人权。然而，在该制度实施的近几年，尽管公益诉讼取得了一定的成绩，但由于其在程序设计上本身就是以民事私益诉讼作为基础，在实体权益的保护上与私益诉讼有一定功能上的重合，所以其在既判力的明确以及司法效率提升上的效果都不尽人意。公益诉讼由于涉及的是公共利益，往往牵一发而动全身，要发挥公益诉讼既定的作用，不但要制度本身设计精良，各环节之间还要相互配合，衔接顺畅。从本文看，环境公益诉讼与私益诉讼两者在目的上都有一定的相似性，在制度设计上又比较相近，其保护的实体权益往往或多或少都具有重复性，在两个制度双轨运行的情况下，首先要解决的就是民事私益诉讼与环境公益诉讼之间的衔接问题。

（一）环境公益诉讼与私益诉讼衔接的概念

首先，衔接一词是指用某个物体或者某种方式将原本是分开的两个物体连接起来，或是指把事物首尾相连。在本文的语境下是指在不改变公益诉讼与民事私益诉讼整体格局的前提下，通过某种制度设计将两者联系起来，调和两者之间可能存在的矛盾冲突之处，以实现两个程序在对公共权益及私人利益的保护上达到一加一大于二的效果。对于二者的关系处理上，学界有大量文章主张两者应该实现融合。公益诉讼与私益诉讼的融合，其本质在于私益性诉讼实施权主体取得公益性诉讼实施权，或者公益性诉讼实施权主体取得私益性诉讼实施权，原告在起诉被告时可以一并提出公益性诉讼请求和私益性诉讼请求。由于公益诉讼属于新型诉讼，立法机关在相关法律的制定上主要采取一种较为谨慎的态度，并且有关公益诉讼和私益诉讼融合的方式或模型在立法层面尚未有一个相对完整的体系，很难完全打破现有制度，创设一种融合二者的新型制度。相对而言，程序衔接则是在公益诉讼与私益诉讼尽可能保持程序独立性的情形下，通过程序与实体效力上的衔接，将两种程序的作用发挥到最大化的最优选择。

（二）两者之间的紧密联系

虽然环境公益诉讼与私益诉讼在诉讼目的、原告主体资格、诉讼权利与诉讼中法院的职权等方面有区别，但是究其根本二者都是基于环境侵权行为提起的诉讼，在本质上仍有千丝万缕的联系，这种联系也是本文研究两者之衔接的内在因素。

1.实体上的联系

环境公益诉讼以保护公共利益为基础，环境私益诉讼以保护私益为基础，从表面来看两者好像是截然不同的保护机制，但是，公益虽有相对独立性，但它是以私益为基础的，如果私益无法保护，何谈保护以不特定多数人利益所组成的公共利益呢？所以，没有私益保护机制，保障公益就很难实现。反而言之，公共利益遭受侵犯，作为个体的私人的利益必定也遭受了侵犯，因此，公共利益的保障不仅促进私益的保护，也是实现私益的方式。从两者所立足的利益关系出发，可以得出作为保障机制的两种诉讼模式之间的联系，在社会经济飞速发展的今天，环境侵权模式、损害的利益也在逐步变化，社会对环境公共利益更为重视。环境公益诉讼不是一种凭空创设的诉讼模式，而是在私益诉讼的基础上，针对更为广泛的利益保护需求演化而来的，可以视为是私益保护诉讼模式的一种深化。环境公益诉讼与私益诉讼在实体上依托的都是民事侵权制度①，认定侵权行为的方法根植于民事侵权法规定的内容。针对的都是同一环境侵权事实，同一侵权行为人，两者可以说是对环境的双轨制保护方式。

2.程序上的联系

尽管公益诉讼较之私益诉讼有特殊之处，例如环境公益诉讼对当事人处分权的限制更加严格、法院在环境公益诉讼中扮演着更为积极主动的角色、环境公益诉讼在当事人主体资格的认定上也有其特殊的规定。但环境民事公益诉讼仍属于民事诉讼的一种，当事人都是平等的民事主体，且两者都适用民事诉讼的原则和一般规则，在具体程序制度方面共同适用回避、两审终审等制度，两者都需要经历起诉、审理到裁判的程序环节。因此，两者在程序上有很高的重合性。除此之外，环境公益诉讼与私益诉讼在请求上也存在重合之处，无论是环境公益诉讼还是私益诉讼，对正在进行的环境侵权行为都会提出停止侵害的请求，对业已造成一定污染与破坏的侵害则会提起恢复原状的诉求，此外在涉及金钱赔偿的诉求方面，虽然两者可能对赔偿范围与数额有不同之处，但是法院判决赔偿的认定事实方面有很高的重合度。因此，环境公益诉讼与环境私益诉讼在程序上有着密切联系，这种联系体现在两者适用的程序性制度和原则、规则以及诉讼请求方面。

二、环境公益诉讼与私益诉讼衔接之理论基础

（一）诉讼效益理论

有学者称之为诉讼经济理论，如顾培东教授就提出：“通过简化诉讼程序，缩短诉讼周期，节省诉讼费用等手段，减少诉讼的经济耗费，提高诉讼的效益。”②经济学研究认为资源是有限的，而人的欲望是无限的，社会资源总是呈现出某种稀缺性，这就要求人们对有限的资源进行最高程度的分配。诉讼效益要求提高司法效率、降低诉讼成本、符合司法公正。司法资源是由国家提供的、用于权利救济的公共产品。我国台湾地区著名法学家邱联恭则指出：“达成迅速而经济的裁判之要求，得综合称之为促进诉讼或促进程序之要求，乃是要求促使诉讼程序更节省劳力、时间及费用，以迅速、经济地达成裁判。”③在环境公益诉讼与私益诉讼在事实认定和诉讼程序上有高度的重合性的情况下，通过一些制度的设定能够节省司法资源的消耗，并在追求司法公正的过程中提高诉讼效率，如《环境民事公益诉讼解释》第30条规定同一污染环境、破坏生态的行为所引发的私益诉讼可对环境公益诉讼生效裁判所认定事实直接使用，无需再举证证明，这就节省了诉讼中对相同事实的举证质证等环节的资源消耗。基于诉讼效益理论，在现有立法基础上，环境公益诉讼与环境私益诉讼理应制定更为完整的衔接程序，以达到在处理环境侵权行为时，提高保护环境公共利益和私人利益的效率。

（二）既判力扩张理论

既判力是指判决实质上的确定力，即确定的终局判决所裁判的诉讼标的对当事人和法院所具有的通用力和确定力④，我国目前没有形成系统的既判力理论体系，但是有关既判力的规定散见于现行立法体系的各处。既判力的范围是既判力理论的重要理论问题，在环境公益诉讼中原告只是基于法律的规定而被赋予了代表享有环境公共利益主体行使诉讼权利的资格，即将诉讼程序实施权赋予非直接利害关系人，使其享有诉讼权利承担诉讼义务，但实体请求权归属人不变的方式，实属诉讼担当⑤，因此环境公益诉讼原告并不能涵盖所有环境公共利益主体，即其虽然身为生效判决的原告，但是生效判决书中的原告是与实际权利人相分离的状态，在此情况下，环境公益诉讼判决的既判力主观范围向外扩张就成了必然。而针对同一侵权事实的私益诉讼主体，实质也是被代表的环境公共利益的享有者，其提出私益诉讼并不影响其作为环境公共利益权利主体之一的地位。基于同一侵权行为提起的环境公益诉讼和环境私益诉讼，由于两者在事实认定上有重复性，法律规定环境公益诉讼生效裁判认定的事实，针对同一污染环境、破坏生态行为提起的私益诉讼可以直接利用，但原告有异议且有相反证据足以推翻的除外。

三、环境公益诉讼与私益诉讼的衔接

如前文所论述，我国《民事诉讼法》修改后以及《民事诉讼法司法解释》出台后，环境公益诉讼和私益诉讼一直维持着双轨制的特点，公益诉讼并没有取代私益诉讼，这就会出现众多问题，如二者程序如何协调？为了节省司法资源，环境公益诉讼与私益诉讼如何衔接？环境公益诉讼与环境私益诉讼两者的衔接有着正当性基础和可能性，但是在衔接的制度设计上，现有立法仍规定的较为粗疏与简陋，针对一些可能存在的问题，立法也没进行详尽的含括。如现行法律中对环境公益诉讼与私益诉讼的既判力仅承认单向扩张，对私益诉讼主体加入环境公益诉讼中，搭乘公益诉讼“便车”也采取否定态度，对已经败诉的私益诉讼案件，出现同一环境侵权公益诉讼胜诉的情况也没有设计更为方便有效的制度以保护私益主体的权益与节省司法资源。

（一）环境公益诉讼与私益诉讼既判力上的衔接

1.既判力单向扩张的现状与不足

我国现有立法对环境公益诉讼的既判力扩张设定为一种单向扩张，这种扩张表现在两个方面：第一，只允许环境公益诉讼的生效判决的既判力向针对同一污染环境、破坏生态的行为所提出的私益诉讼扩张，而不允许私益诉讼生效裁判的反向扩张，即不允许私益诉讼的生效判决向针对同一污染环境、破坏生态行为所提起的环境公益诉讼扩张；第二，只允许有利于原告的生效判决的扩张，而否定有利于被告的生效判决的扩张。⑥可能是考量到价值位阶，立法在这点上偏向对环境公共权益的保护。通过立法设计原理来看，同一环境侵权行为往往同时损害了公共利益与私益，作为私益主体往往也享有环境公共利益，所以私益主体完全有程序选择权，可以选择提起环境公益诉讼或者私益诉讼。只是由于我国的立法将提起公益诉讼的原告主体资格限定于明确列举的主体，因此私益主体提起公益诉讼在现有法律制度下没有可操作性。环境公益诉讼的原告是一种法律拟制的诉讼担当，因此环境公益诉讼的既判力可以向因同一污染环境、破坏生态的行为提起的私益诉讼扩张而不允许反向扩张的立法规定有自己的立法思考。

但是只允许环境公益诉讼的既判力向环境私益诉讼扩张，而不允许环境私益诉讼的既判力向环境公益诉讼扩张是有失偏颇的，这一问题的症结在于没有考虑到司法资源的消耗问题。根据司法实践可知，环境污染的司法鉴定，所需鉴定费用不菲，虽然环境公益诉讼原告如果获胜，可以主张被告承担鉴定费用，但司法鉴定费用仍然是由原告垫付，一旦原告败诉，那么这笔费用就无法向被告主张。环境公益诉讼的原告在主体资格上限定为“依法在社区的市级以上的人民政府民政部门登记”且“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织”，虽然近年来检察机关提起公益诉讼是大势所趋，但是我国长期的司法实践中最主要还是由环保组织或者基金会担任环境公益诉讼的诉讼权利主体。由于环境公益诉讼本身是一项环境保护行为，针对同一侵权行为提起的环境公益诉讼和环境私益诉讼在侵权行为认定等方面又有着高度的重合性，针对同一行为的重复鉴定实际上是浪费司法资源，也是在增加环境保护成本。环保组织的天然职责是保护环境免受损害，这一职责实现的最优途径不是等环境侵权发生后再采取对公共利益的事后救济，而是将财力、人力集中在防范与规避环境损害行为上。所以在环保成本一定的情况下，应该尽量减少追惩环境侵权行为的成本，紧抓侵权行为的源头。

环境公益诉讼是维护公共利益的行为，法律制度上不应该再增加公共利益保护的成本，而应该提供给环境公共利益保护之便捷。众所周知，收集司法鉴定等证据需要耗费大量的人力与时间，诉讼过程在举证质证上亦要消耗大量时间。如若赋予环境私益诉讼生效判决既判力的反向扩张效果，那么环境公共利益保护的时间成本、人力、财力的消耗将会降低，有利于保护公共环境，也符合《民法总则》的绿色条款，即“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源，保护生态环境”的主旨。

2.部分扩张与有限的自由裁量

私益诉讼生效判决的既判力向环境公益诉讼扩张并不是一种无限的扩张，也不是一种完全的扩张。这种扩张需要被限定，因为一旦允许无限扩张，那么势必会侵害被告的权利和司法的稳定性。将允许扩张的情形限定在“因同一污染环境、破坏生态行为”提起的公益诉讼，需要人民法院在原被告主体提出适用主张时进行侵权行为重合度的审查，法官在认定是否属于同一侵权行为时需要自由裁量，只允许在提出的环境公益诉讼与生效裁判所指向的私益诉讼针对的侵权行为达到完全重合的情况下才能适用，即侵权行为人为同一主体或存在包含与被包含的关系、行为的内容与模式相同、侵权行为与损害结果之间存在因果联系。若环境公益诉讼被告主张适用私益诉讼中对其有利的事实认定，如免责事由或是减轻责任等，则需另外举证。既判力的扩张只针对认定侵权行为是否存在，私益诉讼原被告主体仍需对损害程度进行举证，例如，甲养殖场的权益因乙化工厂的排污行为受到侵犯，从而提起侵权之诉，甲养殖场胜诉。后环境保护组织针对该化工厂污染环境、破坏生态的行为提起环境公益诉讼，私益诉讼中对该化工厂有排污行为、排污不达标等事实的认定则可以在该公益诉讼案件中扩张、直接适用。但是对该行为造成的污染流域范围、生态环境的破坏程度等程度性事实的认定同样需要人民法院行使自由裁量权，当私益诉讼的裁判无法完全涵盖公益诉讼所针对的污染范围时，则需另行举证。

（二）被告承担责任方式的衔接

我国环境司法实践在对受损环境公益救济的同时，往往缺乏对因同一侵权行为而受损的环境私益给予足够关注。与一般民事侵权行为相比，因环境侵权行为造成的环境损害的救济更难得到实现。首先，环境侵权事故常常突发性强、受害范围大，涉及的赔偿金额也较大；其次，环境侵权更多的时候表现为累积性、持续性的污染损害，责任方往往是不特定的多数人，找到排污责任者几乎是不可能的；再次，现代企业法人的有限责任制度决定了环境侵权责任人造成实际损失补偿的有限性；最后，环境侵权诉讼时效制度对救济的局限性。针对民事责任的承担方式，我国《民法通则》第134条从总体上规定了承担民事责任的十种一般方式，分别为：停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，修理、重作、更换，赔偿损失，支付违约金，消除影响、恢复名誉以及赔礼道歉。在此基础上，《消费者权益保护法》和《环境保护法》等针对具体类型民事行为的法律法规中分别规定了相应的责任承担方式。

为实现对公众环境权益的有效保障，《环境民事公益诉讼解释》第31条在司法救济领域对我国公私环境权益的利益位阶进行了规定，即通常情况下公众的环境私益较之于环境公益享有优先受偿权。但是，由于环境案件往往涉及的赔偿金额较大以及侵权责任人的损失补偿能力有限，如果在环境司法实践中优先对受损的环境公益进行救济，当侵权责任人救济环境公益损害以后，对那些因同一环境侵权行为造成的、尚未进入司法程序的环境私益损害就容易出现救济能力不足的情形，从而违反了现有法律对公私环境利益位阶的规定。并且原则上，民事公益诉讼作为民事诉讼的一种类型，其被告的责任承担方式也应当根据上述实体法中的规定来确定。然而，由于社会公共利益的不可分割性和公共性，民事公益诉讼的原告是否可以请求被告赔偿损失也成为了具体实施民事公益诉讼制度时必须要讨论的理论问题和实践操作问题。

从我国现有的相应实体法上的规定来看，《环境保护法》尚未规定任何衔接环境公益诉讼制度的内容，从我国已有的几起环境公益诉讼的原告诉讼请求和最终的判决结果来看，基本没有涉及专门的损害赔偿内容，责令被告承担的也只是诉讼费用。《民事诉讼法解释》第284条中规定了公益诉讼须有“具体的诉讼请求”，而“具体”这一表达又包含哪些内容法律并没有明晰。如果公益诉讼只涉及不作为判决和其他不涉及金钱给付内容的判决，判决的效力就仅限于违法行为的禁止，威慑力和惩罚作用也远小于损害赔偿给付判决。有学者认为，如若公益诉讼请求权不包含对损害赔偿请求的内容，可能会导致法律规定的机关和有关组织，尤其是民间公益组织在缺乏资金和激励的情况下消极对待民事公益诉讼。出于对公益诉讼权益主体进行等量补偿以实现正义矫正的考量，损害赔偿请求权理应成为公益诉讼的内容之一。但是从我国目前的情况来看，主导民事公益诉讼的主体在短期来看更多的是人民检察院或是有半官方性质的社会团体，因此诉讼资金或激励因素缺乏的问题在相当长的一段时间里不会对我国开展环境公益诉讼造成任何障碍。况且，从正式设立到真正开展公益诉讼，尚需要切实可行的操作方式，以行为请求为主的环境公益诉讼既可以解决适格原告请求权上的理论问题，也能够在方便审判人员开展工作的同时顺利实现该制度的立法目的，符合我国当下国情和司法现状。现阶段，将有给付内容的损失赔偿等请求权寄托于私益诉讼实现，在未来我国的公益诉讼制度逐渐成熟后，再根据届时的社会背景和司法需求在有必要的情况下考虑引入损害赔偿请求更符合现阶段的司法现状。

四、私益诉讼原告搭便车的具体措施

（一）明确起诉顺位

由于法律规定同一侵权行为提起的环境公益诉讼并不影响再提起私益诉讼，但是仔细研究《环境公益诉讼司法解释》可以得知，相关法条都是以“公益诉讼先行”为前提制定的。例如，第30条只规定了私益诉讼当事人可以主张在直接适用环境公益诉讼的生效裁判所认定的事实与证据，即默认环境公益诉讼已在私益诉讼之前完成。那么，如果两者同时被提起，则需要明确两者的起诉顺位。环境公益诉讼通常涉及的利益更为重大，在对举证和证据调查的要求上以及程序的缜密性上更为严格，公益诉讼的原告通常更具实力，经验和专业能力更强，因此环境公益诉讼优先能够为私益诉讼带来更多搭便车的可能。同时，环境公益诉讼的影响力范围更为广泛，且公益诉讼强制执行力能够对制止侵权行为、防止损害的进一步扩大，在保护环境公共利益的同时，也能保护私益诉讼主体的权益。因此，“公益诉讼先行”应当是两者起诉顺位的一般原则，但是实践中不免有私益诉讼业已提起，环保组织或者基金会才提起环境公益诉讼的情形，这时如果私益诉讼尚未审结中止诉讼等公益诉讼审结，可能会耗费大量的时间成本，无法实现“及时的正义”。而且公益诉讼在实践中存在立案困难、取证难度大、审判耗费时间长等情况，私益诉讼若想搭公益诉讼的“便车”则会耗费太多等待的时间，损失进一步扩大。此时则需要一个例外的规定来防止环境公益诉讼耗时太长导致的私人的合法权益得不到有效救济的情况的发生。例如，在中止后一定期限内，环境公益诉讼仍未审结，私益诉讼双方当事人都可请求法院恢复私益诉讼程序。

（二）突破环境公益诉讼的追溯力限制

在环境公益诉讼提起之前，私益诉讼已审结，且原告败诉，那么如果环境公益诉讼胜诉，其所认定的事实与依据也无溯及力，不能追溯至已经审结的前诉。在这种情况下，按照现有法律规定，私益诉讼主体只能以“新证据”这一法律规定提请再审。由于在环境侵权私益诉讼中，本身就存在着双方主体实力不均衡的情况，被告通常是大型的企业，原被告双方实力悬殊，原告在取证、专业技术支持、诉讼所需要的财力支撑等方面较被告处于劣势，更有甚者会因为无休止的诉讼拖延和昂贵的诉讼成本而浇灭原告为权利斗争的热情，所以上述情况在实践中是有可能发生的。私益主体提起诉讼维权往往得不到想要的结果，如果在私益诉讼败诉后，环保组织才提起公益诉讼，即使环境公益诉讼胜诉了，私益主体如果以“新证据”提起再审程序，众所周知，现阶段实践中再审立案困难，程序繁复，消耗的时间成本较大，私益主体的权益不能得到及时保护，进而会丧失对司法权威性与公正性的信任。那么，如何使已经败诉的私益诉讼原告搭环境公益诉讼胜诉生效裁判的“便车”呢？

本文建议直接将基于同一事由的公益诉讼胜诉作为对以审结的私益诉讼启动再审的情形之一，如果以新证据提出再审，对是否是新证据的审查会影响再审程序的启动，而将其作为再审情形之一，则会先启动再审程序，再在程序中对相关事由进行审查。通过再审程序，同时规定必须在再审程序中对公益诉讼与私益诉讼联系程度进行司法审查，设置司法审查的理由，首先是环境公益诉讼与私益诉讼的联系密切，可以是书面审查，给予法官较大的司法裁量权，主要裁量的有三个方面：一是审查相关性，即环境公益诉讼与私益诉讼是否是针对同一侵权行为提起的，两者在事实是否有足够的关联性；二是审查重要性，即审查公益诉讼的生效判决所认定的事实与证据是否足以改变私益诉讼判决结果；三是对私益主体的主张给予如何认定的主张，即是否需要直接认定私益主体的全部主张，因为通常私益主体主张的是环境侵权行为带来的损失赔偿问题，数额最终确定为多少，需要根据行为恶劣程度、损害严重程度以及考量公益诉讼的相关事实进行确定，三者都满足要求时，则按照再审程序对司法审查认定的数额加以确定。

五、结语

由于环境侵权行为所侵犯的利益具有二元性，既侵犯私益主体的私人权益，又侵犯了作为公共利益的环境权益，针对同一环境侵权行为既可提起环境公益诉讼又能提起环境侵权的民事侵权私益诉讼。两者在许多方面具有密切的关联性，基于对提高司法资源的利用效率以及促进司法公正的考量，需要通过协调发挥两者各自的作用以达到一加一大于二的效果，这种协调实现的方式有两种，一是通过两者的融合，二是通过两者的衔接。融合指在同一诉讼中既审理关于公益诉求的主张又审理对私人利益的主张，但我国现有立法是不满足两者融合的要求的。我国的公益诉讼以一般民事诉讼程序为蓝本搭建的，因此，两者之间可以实现有效的衔接。这种衔接体现在两个方面，一是既判力扩张问题上，立法目前只允许环境公益诉讼向私益诉讼单向扩张，且只是有利于私益主体的单向扩张；二是在诉讼顺位上，立法目前只规定了公益诉讼先行的情况。为了节省司法资源，提高诉讼效率，建议私益诉讼的生效裁判向公益诉讼扩张，不过这种扩张仍然需要受到一定的限制，其次在私益诉讼先行且败诉后，应将其直接作为再审启动事由之一，这样再审成为了高效便捷的救济途径。

注释：

① 段厚省：《环境民事公益诉讼基本理论思考》，《中外法学》2016年第4期。

② 顾培东：《诉讼经济简论》，《现代法学》1987年第3期。

③ 邱联恭：《口述民事诉讼法讲义》，台湾元照出版社2012年版，第114页。

④ 田平安主编：《民事诉讼法学》，法律出版社2013年版，第282页。

⑤ 黄忠顺：《论公益诉讼与私益诉讼的融合——兼论中国特色团体诉讼制度的构建》，《法学家》2015年第1期。

⑥《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第30条规定：“已为环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第一百一十九条规定提起诉讼的原告、被告均无需举证证明，但原告对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。”

⑦ 对于环境民事公益诉讼生效裁判就被告是否存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形、行为与损害之间是否存在因果关系、被告承担责任的大小等所作的认定，因同一污染环境、破坏生态行为，依据《民事诉讼法》第119条规定提起诉讼的原告主张适用的，人民法院应予支持，但被告有相反证据足以推翻的除外。被告主张直接适用对其有利的认定的，人民法院不予支持，被告仍应举证证明。