国家治理能力现代化视阈下公益类事业单位领导干部能力研究

王 琦

（吉林大学 行政学院，吉林 长春 130012）

一、引言

党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标后，我国学术界围绕何为国家治理[1]、国家治理体系与国家治理能力的关系[2]、国家治理现代化的目标[3]、国家治理体系与治理能力现代化的实现路径[4]等问题进行了广泛研究。在此基础上，学者们进一步围绕国家治理的具体领域进行了深入探讨，比如，张文显探讨了法治与国家治理之间的关系，认为依法治国、依法执政、依法行政、严格执法和公正司法是国家治理现代化的必然路径。姜晓萍认为社会管理创新是国家治理的重要组成部分，在探讨“维稳式”治理、党政包揽、“即兴式”治理等问题的基础上，其提出完善社会政策体系、构建公民权利保障体系、优化基本公共服务体系、强化社会组织培育体系、建立社会行为规范体系、创新社区治理体系、巩固公共安全体系、健全社会风险预警与应对[5]。大数据与国家治理之间的关系[6]也是学者们探讨的热点，唐皇凤等学者认为大数据是一种宝贵的治理资源，其可以有效地拓展治理的空间和治理的手段[7]，郭建锦则从反方面提出大数据本身注重相关关系而非因果关系、结果导向与传统伦理之间的矛盾、数据垄断和公民隐私之间的冲突等问题，进而提出大数据在国家治理过程中的风险防范问题[8]。除此之外，国家治理与国家审计间的关系[9]、国家治理与地方分权之间的矛盾[10]、府际关系与国家治理之间的磨合[11]等话题也成为学者们探讨的热点。

总体上看，学者们对于国家治理体系与治理能力现代化的探讨非常全面和深入，为中国国家治理这一新概念构建了完整的内涵和外延，并对其适用和改进提出了全面的意见和建议。通过对于国家治理体系和治理能力现代化的深入探讨，国家治理这一概念摆脱了“治理”这一源自西方，并且有强烈“无政府”主义或者“自由主义”倾向的概念，为中国特色社会主义政治体系的建设提供了坚实的理论保障。然而，通过上述文献的简述，也可以发现国家治理体系和治理能力现代化的探讨仍然有很大的空间。比如，学者们虽然在法制、社会管理、府际关系等于国家治理密切相关的领域进行了广泛的探讨，但是相关的探讨尚有继续深入的空间。此外，学者们在讨论国家治理的时候，国家治理体系与国家治理能力往往是结合在一起，并没有对治理体系与治理能力之间的关系进行清晰区分。基于现有研究的丰硕成果以及存在的问题，本文尝试在国家治理能力理论的框架下，深入探讨当前学术界研究相对较少的公益类事业单位改革过程中的领导干部能力，进而为推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标添砖加瓦。

二、国家治理能力现代化核心——领导干部能力现代化

国家治理能力现代化就是指国家治理手段、治理方法时代化、科学化、程序化、制度化以及治理效果的有效性，也即如何治理。如果说“国家治理体系”概念的提出解决了治理的制度性框架问题，“国家治理能力”的概念则是为了解决如何切实发挥治理不同于统治的独特功能问题。“（国家）综合治理能力不是政府多项能力的简单相加，而是所有能力构成的一个有机整体”:

首先，“国家治理能力”的概念包含了与整个国家以及公民利益密切相关的所有公共事务和公共过程，不仅包括政治、军事、文化、经济、社会等所有领域的治理能力，而且包括公共产品生产与供给、社会资源协调与分配、公共政策的制定和实施、社会认同的维系、国家安全的维护以及国际关系的维持等所有社会过程治理的能力，换言之，“国家治理能力”的概念勾勒出中国特色治理模式“立体化”的特征。其次，“国家治理能力”不仅包括人口领土、自然资源、国民生产总值、国家税收、财政收支、军事力量等国家资源生产与汲取能力，也包括政治过程民主化、经济活动市场化、社会结构扁平化等国家资源管理与分配能力的现代化。“国家治理能力”还包括社会整体教育水平、政治社会化程度、公民参与意识和能力、社会认同和凝聚力水平等一系列“软”能力，从实践来看，恰恰是国家治理的“软”能力成为发展中国家治理成败的关键。再次，国家治理能力不是静态的治理水平，而且包括动态发展的能力[12]。在以全球化和信息化为代表的现代化浪潮中，社会公共事务和新型社会问题在以爆炸性的速度涌现，新的治理体制不仅需要应对现有政府管理体制无法处理的重大挑战，而且需要具有对未来发展过程中出现新问题的预见与管控能力，并且需要具有随着新问题的出现而不断发展或衍生出新的治理方法和机制的能力。

国家治理能力现代化的关键是用“现代化”的手段实现治理的目标。对于如何提升国家治理能力，习近平总书记提出:“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”在这段论述中包括三种能力:其一是党的执政能力；其二是干部综合能力；其三是各种组织的工作能力。而在这三种能力中，领导干部的能力起到重要的作用。正如毛泽东曾经提到的:政治路线确定之后，干部就是决定的因素。而党的十九大报告更是对领导干部建设提出了新的要求:建设高素质专业化干部队伍。

三、国家治理能力现代化对公益类事业单位领导干部的能力研究

如前所述，国家治理能力现代化为中国特色社会主义建设提出了新的发展目标，同时也对公益类事业单位提出了新的要求，基于中国特色社会主义建设的实践，公益类事业单位领导干部的能力应当包括以下几个方面的内容:

（一）基础性能力要求

一是政治能力。政治能力是领导干部的第一能力。正如习近平总书记所述:“政治能力就是把握方向、把握大势、把握全局的能力，就是保持政治定力、驾驭政治局面、防范政治风险的能力。”只有具备完善的政治能力，才能保证领导干部其他能力的发挥不脱离正确的政治方向。具体来看，政治能力主要包括以下几个方面:政治方向就是坚持中国特色社会主义的正确发展方向；政治立场就是一切活动要站在人民和党的立场上，坚持群众路线，全心全意为人民服务；政治观点就是要依据马列主义、毛泽东思想以及邓小平理论观察和分析社会主义建设过程中出现的各种问题，抵制西方错误观点和封建腐朽思想的侵蚀；政治纪律要严格遵守国家宪法法律、党的章程、文件以及各项规定，时刻与党中央保持一致；政治鉴别能力就是“有分清善与恶、是与非、真相与假象的能力，始终保持清醒的政治头脑，有鲜明的政治态度和政治见解，不为某些政治迷雾所迷惑”；政治敏锐性是指各级党政领导干部要能够深刻理解国家的大政方针、把握内外发展形势、深入社会主义建设实践，观察和思考中国发展过程中遇到的各种新问题和新挑战。

二是法律能力。法治是中国发展的重要保障，是一个国家治国理政的基本方式，依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。在全面依法治国的伟大工程中，领导干部的法律能力是关键的要素。具体来看，领导干部的法律能力主要包括以下几个方面:其一，要培养法律意识。法律意识就是“就是按照法治的观念和逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式。它要求思维主体崇尚法治、尊重法律，自觉将法律付诸实践，善于运用法律手段来解决问题”。其二，要提升法律素养。领导干部要带头学习各项法律知识，作全面依法治国的组织者和推动者。其三，要带头遵纪守法，遵守党和国家的各项纪律。对于党员领导干部而言，党的纪律严于法律，对个人的要求更高。这是党的先进性的保障，也是党员领导干部以身作则，发挥带头作用的重要方式。

三是道德能力。法律和道德相辅相成，在内容上是相互沟通、相互渗透、相互联结，并在一定条件下可以相互转化。道德一般之规定义务，而不要求与之对等的权利。对领导干部而言，道德素质是法律能力的重要补充和完善。因此，习近平总书记强调，领导干部要讲政德。政德是整个社会道德建设的风向标。立政德，就要明大德、守公德、严私德。明大德，就是要铸牢理想信念、锤炼坚强党性，在大是大非面前旗帜鲜明，在风浪考验面前无所畏惧，在各种诱惑面前立场坚定，这是领导干部首先要修好的“大德”。守公德，就是要强化宗旨意识，全心全意为人民服务，恪守立党为公、执政为民理念，自觉践行人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标的承诺，做到心底无私天地宽。严私德，就是要严格约束自己的操守和行为。此外，领导干部的政德不仅包括约束自己的道德，而且包括约束家人和身边人的“家风”，“每一位领导干部都要把家风建设摆在重要位置，廉洁修身、廉洁齐家，在管好自己的同时，严格要求配偶、子女和身边工作人员。”①2016年1月12日，习近平在十八届中央纪委六次全会上。

四是政策能力。除了法律和纪律之外，党的理论、路线和政策是党的意志的集中体现，是党领导人民进行各项建设的具体方案。党的政策和路线一旦确立，就需要无条件地服从和执行。党的政策是各级党员领导干部不可逾越的底线，当然也是公益类事业单位领导遵守的准则。具体来看，公益类事业单位领导干部的政策能力应该包括以下几个方面:首先是政策的学习能力。每个党员领导干部都需要不断地进行政策学习。“学习党的路线方针政策和国家法律法规，这是领导干部开展工作要做的基本准备，也是很重要的政治素养。不掌握这些，你根据什么制定决策、解决问题呀？”其次是政策的执行能力。政策的效果关键在于执行。中国共产党带领中国人民取得各项事业的不断的胜利关键在于政策的执行力。因此在领导人讲话中，“落实”二字出现的尤为频繁。“三分战略，七分执行”、“抓铁有痕”、“踏石留印”、“逢山开路、遇水架桥”是习近平总书记反复强调的重点。因此，公益类事业单位的领导干部要结合具体的工作实际，始终把落实党和国家的政策方针作为工作的着力点和突破口。再次是政策的“看齐”能力。因为国内外的复杂环境以及各地发展的实际并不相同，这就导致每个领导干部对政策的理解和执行方式存在不一致之处。正是因为如此，更要具有“看齐意识”，更要把按照中央对形势的判断和对工作的部署统一思想和行动，始终跟党中央保持一致，“必须有很强的看齐意识，经常、主动向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐。”②习近平在中央政治局2015年12月28日至29日召开的专题民主生活会。要始终做到“全国一盘棋”，不过行业一盘棋，避免因为狭隘的行业利益和地区利益而导致的各自为政，各行其是，削弱国家的宏观调控能力。当然，“看齐意识”并不意味着教条，而是应该体会政策的精神和实质，按照马克思主义基本原理，用唯物辩证法以及群众路线等思想和工作方法武装头脑、指导实践，做到实事求是。

（二）结构性能力要求

随着社会公共事务的日益负责，公共事务的急剧膨胀与政府组织的有限容量之间的矛盾、生产要素的高速流动与市场主体的有限理性之间的矛盾、社会矛盾的逐步积累与责任主体的相对单一之间的矛盾、政治目标的日益多元与政府空间的相对狭窄之间的矛盾等，都对政治主体的治理能力提出了新的要求。这些要求并不是一些细节性的调整，而是需要治理方式进行结构化的变革。当然也对公益类事业单位领导干部的治理能力提出新的要求:

一是多元主体协作能力。虽然从理论上讲存在争议，但是治理理论强调公共服务和公共物品的提供应该向公共部门、私营部门、社会自治组织和公民等多元主体开放。这意味着面对复杂的公共事务，政府不再是唯一的提供者，“意味着有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突”。通过多元主体之间的互动，不仅可以克服政府垄断公共物品供给所带来的官僚主义和低效率，而且可以有效平衡私营部门的“利益取向”与公共物品的“公共性”之间的矛盾，进而防止政府失灵与市场失灵，从而减少公共管理成本、提升公共管理质量[13]。从西方的公共行政和改革的实践来看，其基本上都倾向于让非政府组织和私营部门参与公共物品的供给。政府与其他组织在社会管理的不同层次发挥各自的作用，如公益类社会组织可以在公益性事业、社区服务、教育、文体休闲、医疗卫生等这些传统由政府提供公共服务的微观领域发挥重要作用。从实践效果看，公益类社会组织的参与在一点的程度上，可以克服政府操作的低效率、官僚主义等弊端。随着各类社会组织的发展和完善，以及公民的社会参与意识和能力的逐步增强，多元的社会管理主体在各自的领域发挥着越来越大的作用，甚至是政府无法替代的作用。虽然多元主体的伙伴关系值得追求，但是多元主体间平等合作面临的诸多挑战却不容忽视，比如地方利益的狭隘性、政府组织的保守性、商业组织的自立性、公民组织的不稳定性、公民偏好的易变性等矛盾交织在一起，往往导致自愿合作成为镜中之花；多元主体间的合作网络在理论上虽然可以有效应对公共事物的复杂性，但是无可避免的面临主体责任的模糊性以及伙伴网络执行力缺失所带来的挑战；尤其是因为多元主体都有自主决定的权力，其往往会根据其自身利益加入或退出合作网络，这必然导致合作的不稳定性。因此，作为公益类社会组织的领导，其必须掌握的能力是与政府、其他公益类社会组织、私营组织以及其他参与主体的沟通与协作能力。通过有效的沟通，构建高效、灵活和稳定的治理网络，为高质量的公共物品和服务供给奠定坚实的基础。

二是复杂责任承担能力。治理过程中的主体由数量众多、地位独立、职能交叉的公共治理组织构成，通过相互承诺的方式建立起对共同行动规则的认同与遵守，并通过主体之间的相互监督机制、违规制裁机制、冲突协调机制来保证共同规则的顺利执行。在多元的治理结构中，独立的个体可能在不同的治理主体中扮演不同的角色，同一项治理职能可能由不同的个体行使，在这种职能和决策交叉的网络中，实现权力制约、充满竞争、富有效率和活力的治理体制。然而，理论上的协作模式在现实中往往导致责任模糊的问题。随着事业单位改革的不断深入，公益类事业单位承担的职责也逐步清晰。涉及国家安全、公共安全、公共卫生、公共文化、经济社会秩序和公民基本权利的事业单位划分为公益一类；公益二类则指面向全社会提供涉及人民群众普遍需求和经济社会发展需要的公益服务，政府予以支持，可部分实现由市场配置资源的事业单位，以及主要为政府履行职能提供支持保障的事业单位。总体上看，公益类事业单位改革的有两个趋势:一是去行政化，将行业管理职责和事业单位举办职责相对分离，减少对具体事业单位的微观管理和不当干预，落实事业单位自主权，事业单位重在强化自身管理能力，提高服务质量和效率；二是强化公益属性，围绕“人民美好生活”进行改革。这些改革无疑提升了公益类事业单位的自主性，但也将更多的责任下放至公益类事业单位。随着法人治理结构改革的不断推进，公益类事业单位开始独立承担之前很多由行政组织和上级组织承担的责任。这无疑对公益类事业单位的领导干部提出了更高的要求。因为公益事业事关每一位百姓能否获得更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活等事无巨细的事项，这就导致公益类事业单位几乎承担“无限”责任，这无疑对公益类事业单位的领导干部的复杂责任的承担能力提出了极高的要求。这就要求公益类事业单位领导干部敢于担当，“担当就是责任，好干部必须有责任重于泰山的意识，坚持党的原则第一、党的事业第一、人民利益第一，敢于旗帜鲜明，敢于较真碰硬，对工作任劳任怨、尽心竭力、善始善终、善作善成。”

（三）专业性能力要求

公益类事业单位领导干部不仅仅应该具有所用领导干部都应该具备的基础性能力要求，而且应该具备国家治理能力现代化过程中需要的结构性能力，更重要的是，由于公益类事业单位特殊的运作方式和服务目标，使得其领导干部必须具备行政机关或者盈利组织所不具备的其他专业性能力。这也是公益类事业单位领导干部独特性的体现，同时也对其提出了更高的要求:

一是专业的业务能力。公益类事业单位提供的主要公共服务包括教育、医疗、科技、文化、卫生、出版、传媒等事关人民群众“美好生活”的各个领域。虽然上述领域都可以归为公益类事业单位，但是其服务的内容、服务对象、服务方式、效果评价等都截然不同。与传统的党政干部不同，公益类事业单位的领导干部不仅要从事日常的管理工作，而且要具备特定领域的专业知识，只有如此才能更好地领导组织成员完成专业化的公共服务。尤其是随着公益类事业单位改革的逐步深入，其自主权日益加强，“去行政化，逐步推进管办分离。着力构建新型政事关系，将行业管理职责和事业单位举办职责相对分离，行业部门重在抓好规划、政策和行业监管，减少对具体事业单位的微观管理和不当干预，落实事业单位自主权；事业单位重在强化自身管理能力，提高服务质量和效率，满足人民群众的服务需求。”公益类事业单位自主权的加强意味着政府的微观干预越来越少，与此同时公益类事业单位领导干部的职权也越来越重，这对其专业化的能力提出了更高的要求。当然，对领导干部专业性的要求也并不是要求所有的领导干部都必须是专家或者学者，其实在各项专业活动中，“外行领导内行”的现象并不鲜见，很多所谓“外行”领导也取得了令人瞩目的成绩。因此，对于公益类事业单位领导干部而言，其专业业务能力不仅仅包括专业的知识，还应该以下几个方面的能力:第一，专业和管理的协同能力。对领导干部而言，管理和领导能力是第一位的，专业能力是为了更好地服务于管理，因此公益类事业单位的领导干部必须具备专业和管理的协同能力，避免“唯专业论”，当然也应该避免忽视专业的重要性。第二，专业知识的学习与更新能力。随着信息社会的到来，各个专业领域的知识都处于爆炸的状态，新知识不断更新成为常态。因此，领导干部必须不断学习，不断更新专业知识。在这个过程中，尤其是要重视调查研究的能力，在实践中更新知识。第三，尊重专业人才的能力。“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源”，①习近平：领导干部要提高综合素质努力提高六个方面的能力。正如前文所述，由于繁重的管理任务，领导干部并不一定是顶级的专家学者，但是其必须尊重专家学者，倾听专家学者的意见和建议，“要让领衔科技专家有职有权，有更大的技术路线决策权、更大的经费支配权、更大的资源调动权，防止瞎指挥、乱指挥”。②2016年5月17日，习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的讲话。

二是“非盈利”运作能力。公益类事业单位改革的目标的改变过去事业单位与行政组织、企业组织等界限模糊的局面，去除因为事业单位的营利性而导致的服务能力弱化的问题，强化其公益属性。“公益属性是事业单位的本质属性，公益服务是事业单位的主要任务，无论怎么改都要回归本位。除党中央、国务院赋予特殊职能的以外，政府举办的公益性事业单位要禁止投资办企业，禁止开展竞争性经营活动，同时完善财政、人事、收入分配等各项政策，使其真正回归本业。”从理论上讲，非营利组织（NPO），也称为非商业实体或非营利机构，致力于促进特定的社会事业或倡导共同的观点。在经济方面，它是一个利用其盈余的收入来进一步实现其最终目标的组织，而不是将其收入分配给该组织的股东、领导人或成员。非营利组织是免税或慈善的，这意味着他们为自己的组织收到的钱不缴纳所得税。它们可以在医疗、科学、研究或教育环境中运作。换而言之，“非盈利”能力并并不意味着不盈利，而是其盈余不能用于私人的利益分配，而是应该将盈余投入后续的建设，实现专业公共服务能力的不断提升。非营利组织运行的目的是按照投资人的愿望，做某件特定的事情——学校是为了教育，而不是为了赚钱。这种运作模式其实对公益类社会组织的领导干部提出了很高的要求。首先，其必须始终聚焦组织的目的，服务于群众的美好生活。其次，为了实现组织的目的，其必须有一定的成本控制能力，保证组织的高效运转，并保证其改进和创新能够得到充足的资金。再次，其必须克制组织的“盈利”趋向，公益类社会组织并不是以盈利为目的的，组织的低成本和会计介于只是公共服务供给的副产品，是高质量公共服务的结果。这对领导干部而言，是一个重要的挑战。

三是声誉维护能力。正如前面谈及的，非营利组织组织的目的不是利润，而是更好地服务于组织的目的，更好的供给高质量的公共服务，更好地服务于“人民群众的美好生活”。公益类事业单位是直接服务于人民群众的，人民群众是否满意成为衡量公益类事业单位工作的重要指标。正如习近平总书记所述:“共产党就是为人民谋幸福的，人民群众什么方面感觉不幸福、不快乐、不满意，我们就在哪方面下功夫”。③2018年3月7日，习近平在广东代表团讲话时。从理论上看，“满意”除了有高质量公共服务相关的客观指标，而且包括人民群众的主观感受。服务态度是否良好、服务流程是否规范、服务收费是否透明、服务过程是否人性化、服务信息是否公开等都是“满意”的重要组成部分。因此，对于具有主观性的“满意”，公益类事业单位的领导人必须竭心尽力地维护，任何一方面的疏忽都可能导致群众对该组织的不信任。这是一项繁重而细致的工作，公益类事业单位的领导干部必须具备极大的耐心和恒心，像爱护眼睛一样维护组织的声誉。维护声誉，除了可以提高公共服务质量之外，还有两外两层深意。首先，良好的声誉对于公益类社会组织的资金来源有巨大的帮助。整体上看，政府拨款是公益类社会组织的重要来源，但是从世界范围内的经验看，社会捐助的资金也是其重要的资金来源。非营利组织声誉的关键是责任、诚信、清廉等以及非营利组织对捐助者、资助者、志愿者、项目接受者和公共社区负责。公众信心是非营利组织能够筹集到的资金数量的一个因素。非营利组织参与的活动可以帮助建立公众对非营利组织的信心，以及标准和做法的道德水平。其次，良好的声誉对公益类社会组织吸引高质量人才起到关键的作用。高质量公共服务的基础是高质量的人才，但是相对于私营组织的高额工资和利润，公益组织无法通过高工资的方式在市场上吸收人才，同样也无法通过高收入的方式来激励人才尽职尽责的工作。[14]因此，公益类社会组织必须通过其他的方式来吸引和激励人才。从古今中外的发展经验看，最有效的方式就是组织声誉以及附加的个人声誉。专业人才都希望在知名学校、知名医院或者知名的科研机构工作，除了相关平台提供的资源以外，很重要的原因就是组织的声誉，并且由此衍生出来的个人声誉和个人地位。行业中创造出特有的尊严感和职业伦理为特定行业和个人带来的声誉可以为人才提供内在和持久的驱动力。因此声誉维护能力成为公益类社会组织领导干部重要的能力之一。