民办高校分类选择的利弊及可持续发展路径

段淑芬 黎尔平 苏海红 郭倍宁

(1.昆明理工大学 管理与经济学院，云南 昆明 650093； 2.云南师范大学 商学院，云南 昆明 650106)

2016年11月全国人大通过的《民办教育促进法》(以下简称《修正案》)已于2017年9月1日正式实施。该法第十九条规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立营利性或非营利性学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”这一规定要求民办高校作出营利性或非营利性选择，民办高校在选择时应考虑哪些因素，两类性质的民办高校有何利弊，如何实现两类民办高校的可持续发展？本文拟对这些问题进行探讨。

一、民办高校办学性质的困惑及消除

(一)民办高校办学性质的困惑

1.法律层面上的矛盾导致民办高校办学性质的困惑。从《民办教育促进法》颁布至今，中国民办高校迅猛发展，学校数量和在校生人数从2002年的175所、本专科在校生31.89万人①周海涛、刘侠：《民办高等教育发展研究报告——基于近十年全国民办高校数据统计与政策文本分析》，《中国高等教育》2016年第2期，第18-22页。，发展至2017年的746所、本专科在校生628万余人②教育部：《2017年教育统计数据》，2018-08-20，http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2017/qg/。，且实现了从专科为主到本科为主的跨越。尽管民办高等教育已成为我国高等教育的重要力量，但长期以来，举办者一直受民办高校办学性质的困扰。这一困扰产生的根源在于法律层面上的矛盾。1997年颁布的《社会力量办学条例》第六条规定，民办学校“不得以营利为目的”，但民办高校均登记为“民办非企”，即“从事非营利性社会服务活动的社会组织”。在现实中，民办高校大都通过办学结余、出租门面及考试培训等方式获取回报。对于这种营利现象，《民办教育促进法》第五十一条规定民办学校“可以取得合理回报”，但必须从年度净资产增加额或者净收益中提取“不低于25%的发展基金”。可见，“非营利性”与“可以取得合理回报”存在矛盾，“民办高等教育投资办学的本质特征与法律层面上的非营利性定位已构成尖锐的冲突”③何雪莲：《民办高等教育的性质界定及制度设计》，《浙江树人大学学报》2007年第3期，第7-14页。，即资本天然的逐利性和“非营利性”的登记是不一致的。

2.办学性质的困惑导致举办者承受道德与利益的两难取舍。大量社会资本进入民办教育，其主要目的是获得高回报。由于民办高校获得政府财政支持的经费极少，办学经费主要来自学费，资金难题成为民办高校发展过程中一道难以逾越的屏障[注]陈武元：《中国民办高校如何走出办学水平不高的困境——经费来源结构的视角》，《教育研究》2011年第7期，第43-46页。。举办者在资金短缺的情况下，既想通过提高学费来增加办学经费、提高办学能力，又想在办学过程中获得一定的经济回报。这种道德与利益之间的两难取舍，使民办高校举办者无法大胆营利，不愿在基础设施和师资上进行大的投入，长此以往必然不利于民办高校的长远发展。

3.办学性质的困惑加剧公办与民办高校之间的不公平。公办高校社会认可度高、师资力量强且学费低，可以择优招生；民办高校社会认可度低、师资力量弱且学费高，易陷入招生困境。但是，公、民办高校同样肩负着为社会培养人才的使命，两者对社会的贡献是一样的。一些举办者选择将办学结余全部用于学校的办学，同样没有享受到与公办高校同等的政府财政支持，这就影响了该部分举办者的办学积极性。

(二)《修正案》消除民办高校办学性质的困惑

由于法律规定不清，举办者面临道德和利益上两难取舍[注]黄崴、李文章：《民办高校分类管理改革的“中间路线”：基于举办者视角的分析》，《中国高教研究》2017年第2期，第19-24页。、办学积极性难以调动等问题。经过长期的理论探讨和实践摸索，分类管理成为政府管理民办高校的必然选择。钟秉林等(2017)指出，《修正案》的颁布从制度上解决了我国民办教育发展的瓶颈问题，如法人属性不明、财产归属不清及政府扶持不到位等问题[注]转引自唐景莉、韩晓萌：《〈民办教育促进法〉修法迎来三大利好——访全国政协委员、中国教育学会会长钟秉林，中国民办教育协会副会长、北京城市学院校长刘林》,《中国高等教育》2017年第6期，第17-21页。。周海涛等(2017)认为，《修正案》以实行营利性和非营利性民办学校分类管理为核心，建立了师生普惠、区别对待的“共同有区别”长效机制[注]周海涛、景安磊：《民办教育将获得多重正效——聚焦新〈民办教育促进法〉》，《中国教育学刊》2017年第3期，第1-3页。。《修正案》第十九条规定：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”让举办者自主选择营利类型是实现民办高校分类管理的第一步，也是我国民办高等教育管理的一次大胆尝试。《修正案》规定“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学；营利性民办学校的举办者可以取得办学收益”，消除了困扰多年的法律层面上的矛盾。因此，对《修正案》的相关规定进行梳理，有利于民办高校举办者作出合适的选择。

二、《修正案》对两类民办高校的规定

《修正案》修订的内容可用“分类”和“规范”两个词来概括，前者主要对办学性质和收益、政策取向和学费管理等进行分类；后者主要对学校法人属性、产权归属和监督机制等进行规范。下文对《修正案》及其配套政策、部分地方政策进行分析，为民办高校分类选择提供依据。

(一)差异化的优惠政策

《修正案》对两类民办高校的优惠政策主要体现在收费项目和标准、政府扶持、税收优惠、用地政策以及财产清算五个方面(见表1)。

表1 《修正案》对两类民办高校优惠政策的差异化规定

(二)完善的配套政策

2016年12月国务院印发的《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称《若干意见》)对非营利性民办高校作了更细致的规定：免征非营利性收入的企业所得税、享受当地公办学校同等的人才引进政策；教育部等印发的《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》，对两类民办高校“到哪里登记”“如何登记”及对营利性民办高校“如何监管”等问题作出规定。2017年7月教育部等十四部门印发的《〈若干意见〉任务分工实施方案》(教发函〔2017〕88号)，明确民办教育管理的责任分工并推进改革工作的落实。

(三)创新的地方政策

实施新政需要鼓励地方进行民办教育政策创新[注]吴华：《地方实施民办教育新政要坚持市场取向的变革方向》，《教育发展研究》2017年第3期，第51-53页。。《若干意见》中尚未细化的内容，如加大财政投入力度、创新财政扶持方式和保障依法自主办学等，为地方政策的出台提供了制度创新的空间。一是过渡期。上海规定现有民办学校应当在2018年12月31日前提交办学属性选择书面材料，否则不得转设为营利性民办学校，财务清算、税费和产权等工作在2021年前完成。其他一些省份也设定了过渡期，如吉林规定3年、河北规定5年、湖南规定10年。二是财政扶持和补偿奖励。上海和天津规定，从学费收入中提取不少于5%的资金用于奖励和资助学生；河北自2018年起，省级财政每年设立2亿元专项资金用于扶持非营利性民办学校，营利性民办学校的企业所得税按15%的税率执行；湖南对过渡期后继续选择登记为非营利性的民办高校给予学校清偿后剩余资产25%以上的补偿；辽宁规定，企业技术转让所得500万元以内免征企业所得税，超过500万元的部分减半征收企业所得税。三是土地供应。大部分省份遵循《修正案》规定，做法统一，如吉林对土地出让金问题作出规定：“若原划拨方式获得土地的营利性学校，需要经评估后补交土地出让金。”四是学费。《若干意见》规定：“营利性高校学费由学校自主确定，非营利性高校逐步实行市场调节价。”湖南规定营利性高校收费须保持在当地上年生均教育事业费3倍以内；吉林规定民办高校的学费公示期：非营利性民办高校15天、营利性民办高校30天。尽管各省政策有差异，但也有一些共同特征：第一，政府对不同性质的民办高校实行差别补贴；第二，无论是补缴土地出让金还是重新定价供应，都会大大增加营利性民办高校的办学成本；第三，未来全国大部分地区两类民办高校的学费都存在上升空间，且营利性民办高校的学费比较灵活，上升空间更大。

目前，一些学者已对《修正案》进行了深入研究，如徐绪卿(2017)认为，非营利性不等于公办、低收费、低酬金、严格的政府管理且得不到政府资助[注]徐绪卿：《贯彻落实〈民办教育促进法〉新法的若干思考》,《复旦教育论坛》2017年第2期，第29-33页。；王诺斯等(2017)提出，民办高校分类管理中存在变革观念有阻力、营利性无人喝彩、存量产权难以理顺以及控制权难以实质转变等困难[注]王诺斯、张德祥：《制度创新视域下民办高校分类管理的现实困境分析》，《中国高教研究》2017年第2期，第14-18页。；王一涛等(2017)认为，相当数量的民办高校举办者对选择走非营利发展道路心存顾虑[注]王一涛、徐绪卿、宋斌等：《非营利性民办学校举办者权益的合理保护》，《中国教育学刊》2017年第3期，第9-13页。；宋广伟(2017)认为，当前营利性民办高校存在“社会抵触现象”[注]宋广伟：《论我国营利性民办高校“社会抵触现象”的突围策略》，《黑龙江高教研究》2017年第4期，第48-53页。。可见，民办高校分类管理改革仍面临重重困难，举办者应认清形势并作出合适的选择。

三、民办高校分类选择的利弊

民办高校在选择营利或非营利办学性质时，应充分考虑学校的办学宗旨、办学实力以及当地政策三个因素。首先，办学宗旨是民办高校选择的首要决策依据，因为它决定学校的价值标准和发展方向。办学宗旨的决定权在于举办者，他是决定学校办学性质的关键因素。其次，办学实力是民办高校选择的第二决策依据。学校排名具有一定的参考价值，大体能反映高校的办学实力，如武书连的中国民办大学排行榜考虑到民办高校以培养应用型人才为主的实际，加大了人才培养评价权重。最后，当地配套政策是民办高校选择的第三决策依据，因为各地政策存在差异，决策时必须参考地方政策。

(一)选择营利性民办高校的利弊

选择营利性民办高校，其有利之处在于“营利合法化、学费自主化、清算依照《公司法》”。一是营利合法化。《修正案》规定营利性民办高校可以取得办学收益，终结了“合理回报”的模糊界定。如果民办高校的办学宗旨确定为“向社会输送需要的人才，但举办者要求获得经济回报”，可选择营利性办学，举办者可以合法营利。二是学费自主化。《修正案》规定营利性民办高校的学费实行市场调节、学校自主决定，终结了“民办高校学费由政府统一制定”的做法，为民办高校制定学费标准提供了弹性空间。学费自主化将有利于一些办学实力强的民办高校收取较高的学费，以实现高水平办学。三是清算依照《公司法》。《修正案》规定营利性民办高校清算依照《公司法》，这是营利性民办高校最大的政策利好，因为根据《公司法》，清算后的剩余财产都属于举办者。

选择营利性民办高校，其不利之处在于“土地成本高、政策扶持少”。一是土地成本高。无论是补缴土地出让金还是重新定价供应土地，都会大大增加营利性民办学校的用地成本。二是政策扶持少。营利性民办高校仅享受免征房产税和城市土地使用税，不享受用电、用水、用气和用热优惠，其教师也不享受当地公办高校同等的人才引进政策。

(二)选择非营利性民办高校的利弊

选择非营利性民办高校，其有利之处在于“土地成本低、政策扶持多、办学成本低、生源基数大、实行补偿性清算”。一是土地成本低。非营利性民办高校用地享受公办高校同等的划拨政策。二是政策扶持多。除营利性民办高校享受的扶持政策外，非营利性民办高校还享受免征非营利性收入的企业所得税，其教师享受当地公办高校同等的人才引进政策。三是办学成本低。与营利性民办高校相比，非营利性民办高校在政府扶持、税收优惠和学校用地等方面享受更多的扶持政策，办学成本较低。四是生源基数大。非营利性民办高校的学费通常较营利性民办高校低，生源基数会相对较大。五是补偿性清算。《修正案》规定“非营利性民办学校清偿债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学”，一些省份已明确将对非营利性民办高校给予清偿后剩余资产约25%的补偿。

选择非营利性民办高校，其不利之处在于“无法实现营利、学费制定不够灵活”。一是无法实现营利。《修正案》规定“非营利性民办高校不得取得办学收益”，这就决定了非营利性民办高校举办者无法取得办学收益。如果民办高校的办学宗旨确定为“向社会输送需要的人才，举办者不要求获得经济回报”，即选择公益性办学，举办者将无法实现营利，所有办学结余将全部用于办学。二是学费制定不够灵活。《修正案》规定“非营利性民办高校收费由省级人民政府通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价”，这意味着非营利性民办高校的学费制定相对统一，缺乏灵活性。

四、民办高校实现可持续发展的路径

对民办高校举办者来说，选择营利性或非营利性是被动的政策驱使，如何发展则是主动的探索行为。明确办学定位和办学特色、深化内涵建设以及教育行政部门加强引导，是民办高校实现可持续发展的路径。

(一)明确办学定位和办学特色

清晰的办学定位是实现学校可持续发展的前提。当前，我国民办高校可分为应用型本科高校和高职院校两类。国家对应用型本科高校的定位是培养应用型人才，对高职院校的定位是培养技术技能型人才。应用型本科高校是高职院校和普通本科高校之间的“融合通道”，如吉林外国语大学(原吉林华桥外国语学院)等5所民办高校于2011年成为首批培养专业学位研究生的民办高校。在明确办学定位后，民办高校应凝练竞争优势，凸显办学特色，避免同质化办学。比如，在武书连的中国民办大学排行榜排名第一的浙江树人大学，其国际经济与贸易专业是国家级特色专业，成为民办高校特色化办学的典范。

(二)深化内涵建设

深化内涵建设是民办高校实现可持续发展的关键。2015年修订的《高等教育法》指出，高等教育的首要任务是培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才。因此，应用型本科高校和高职院校都应加强内涵建设，提高人才培养质量。

民办高校在深化内涵建设上应作如下努力：一是在人才培养上，尊重大学生学习规律，积极探索先进的人才培养模式，优化专业和课程设置，研究新的教学方法和手段，以提高人才培养的质量；二是在学校管理上，完善大学章程，以章程为依托，弱化“行政化”和“官本位”，加强民主管理和信息公开，建立灵活的管理机制；三是在人力、物力资源配置上，建立一批优良的教师队伍和管理干部队伍，加大办学经费投入，从基础设施、图书资料和实验仪器等多方面改善办学条件；四是在校园文化上，从物质、精神、制度和行为四个层面积极创建校园文化，以形成学校可传承的意识形态。

(三)教育行政部门加强引导

教育行政部门加强引导，是民办高校实现可持续发展的外在力量。《若干意见》提到：各级政府将强化部门协调机制，共同解决民办教育发展中的重点、难点问题；改进政府管理方式，积极转变职能，减少事前审批，加强事中事后监管，提高政府管理服务水平；健全监督管理机制，强化民办教育督导，完善民办高校年度报告和年度检查制度；加强宣传引导，推进民办高校改革试点，总结推广试点地区和高校的成功经验。《修正案》的顺利实施，不仅需要教育行政部门的引导，而且需要工商、物价、税务、审计以及土地等多部门的联动参与。此外，还应坚持“育人为本、德育为先，分类管理、公益导向，优化环境、综合施策，依法管理、规范办学，鼓励改革、上下联动”的原则，从加强党建、创新体制机制、完善扶持制度、加快建设现代高校制度、提高教育教学质量和提升管理服务水平等方面推进《修正案》的实施，从而使分类管理改革取得应有的成效。

《修正案》完善了民办教育分类管理改革的顶层设计，意义深远。民办高校应在明确办学定位和办学特色、深化内涵建设等方面作出努力，教育行政部门也应该加强引导，以助推民办高校的可持续发展。2018年8月，司法部就《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》公开向社会征求意见。送审稿中与本文相关的规定主要有三个方面。一是对非营利性民办学校予以进一步倾斜，规定补贴生均经费、划拨供应土地等优惠政策，这将加大举办者选择非营利性的信心。二是约束非营利性民办学校的关联交易，这势必断了举办者通过关联交易等方式“以非营利之名行营利之实”的念想。三是规定公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校，这必将在选择营利或非营利问题上，给“独立学院”这类特殊的民办高校以较大冲击。总之，只要过渡期尚未结束，新政仍是影响举办者选择的最重要因素。