从产业集群、开发区到特色小镇：演化与选择

郑健壮

(浙江大学城市学院，浙江 杭州 310015)

改革开放以来，我国区域经济发展已基本形成以下两种主导模式：以市场力量为主的产业集群发展模式和以行政力量为主的开发区发展模式。自2014年底以来，浙江涌现了第三种发展模式——特色小镇。在4年时间里，浙江坚持产业立镇、科技强镇、旅游兴镇和文化传镇，走出了一条具有鲜明浙江特点的特色小镇发展之路，并由浙江扩展至全国，由“盆景”变为“风景”。据Trustdata发布的《2017年旅游特色小镇行业研究报告》显示①Trustdata：《2017年旅游特色小镇行业研究报告》，2017-10-10，http://itrustdata.com/#service。，2016—2017年住建部正式公布了两批共403个特色小镇②第一批127个，第二批276个。住建部对特色小镇的理解和评价与浙江省开展的特色小镇建设的内涵有一定差异，在此不作细究。。

“产业富有特色，文化独具韵味，生态充满魅力”的特色小镇，之所以能在短时间内由浙江扩展至全国，有两个关键问题需在理论上予以回应。首先，特色小镇的形成为何具有历史必然性？为回答这一问题，本文不仅聚焦我国产业集群的典型省份——浙江区域经济发展的逻辑，以探究“产业集群—特色小镇”的演化脉络，而且立足我国其他地区的区域经济发展现实，以探究“开发区—特色小镇”的发展轨迹，即从两种主导模式的历史演化过程中探究特色小镇模式形成的合理性。其次，相较其他两种主导模式，特色小镇的优势是什么？优势在于生产、服务和空间的三大转型，最终实现生产、生活和生态的“三生共融”。因此，特色小镇是未来区域经济发展的一种新模式或新选择。

一、浙江特色小镇发展概况

“特色小镇”概念并非浙江首创，其灵感既来自于国外特色小镇(如美国的硅谷、瑞士的达沃斯小镇等)，也源于国内其他地区小城镇建设实践，但是，浙江无疑是当前国内特色小镇建设实践的典范。这些特色小镇不仅具有优越的人居环境、深厚的历史文化底蕴和特色鲜明的城市风貌，而且往往还是著名大学、著名企业总部的所在地[注]田傲云：《国外特色小镇案例》，《城市开发》2017年第4期，第47-49页。。所谓特色小镇，就是按照创新、协调、绿色、开放和共享发展理念，结合自身特质，找准产业定位，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台。其产生的最主要原因在于产业的转型升级，目的是为了塑造产业区的新形态。因此，它既不一定是行政区划单元上的“镇”，也不同于产业集群的“群”，更不同于产业园区、风景区的“区”。简言之，既镇非镇、既群非群、既区非区。

纵观浙江特色小镇的发展历程，大致可分为起步研究(2014年)、全面启动(2015年上半年)和实质推进(2015年6月至今)三个阶段。时任浙江省省长李强在2014年10月到访杭州云栖小镇时，首次提出“特色小镇”概念。他认为，特色小镇具有“主题方向明确、人才资金密集、文化韵味独特、建设精致宜人”的特点，突显“小空间、大产出”的发展模式，与浙江地少人多、块状经济突出的特点十分吻合。2015年4 月，浙江省政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，提出“将重点培育和规划建设100个左右特色小镇，在产业上聚焦信息、环保、健康、旅游、时尚、金融以及高端装备制造七大产业，兼顾茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、根雕、石雕和文房等历史经典产业”，这标志着浙江特色小镇的规划建设工作开始全面启动 。同年6月，浙江省专门成立“特色小镇规划建设工作联席会议”及日常办公机构，明确特色小镇的工作组织架构并出台《浙江省特色小镇创建导则》，2015—2017年分三批公布了省级特色小镇的创建名单。至此，浙江特色小镇建设从“纸上概念”走向“落地实施”阶段。截至2018年9月，全省共有7个省级命名特色小镇、115个省级创建小镇、64个省级培育小镇。目前，浙江特色小镇遍布11个设区市、82个县(市、区)[注]《第二批省级特色小镇正式命名》，《科技金融时报》2018年9月14日，第1版。。

二、区域经济发展主导模式的演化过程

经过40年的改革开放，产业集群和开发区两种发展模式对我国经济发展作出了重要贡献。但是，随着经济进入“新常态”，这两种发展模式面临产业特色不明、创新动力缺乏、人文底蕴不足、绿色生态破坏和优惠政策泛化等挑战，而特色小镇以其特有的新理念、新机制、新载体与新模式，实现了产业与区域的有机结合和互动发展。

(一)产业集群发展模式的演化：以浙江为例

自改革开放以来，浙江通过农村工业化、初步工业化、新型工业化、制造业和服务业两轮驱动发展、建设“两富”“两美”五次转型，从一个相对封闭、传统的农业经济社会发展成为开放的、以现代工业为主体的经济体，创造了令人瞩目的“浙江模式”和“浙江经验”[注]盛世豪：《经济转型与发展方式转变：主要特征与政策取向》，《商业经济与管理》2008年第7期，第68-75页。。

1.第一次转型(1978—1991年)：农村工业化。由于资源匮乏，只能通过“村村点火、户户冒烟”发展农村工业化，形成大量劳动密集型产业。为解决产品出路，浙江推进以小商品市场和各级各类专业批发市场建设为核心的“市场化”工程。

2.第二次转型(1992—2001年)：初步工业化。推进以市场化改革为导向的国企改革，释放体制活力，丝绸、轻工、食品和建材四大传统产业及机械、电子、化工和医药四大新兴产业初具雏形，并形成以外向型经济为特色的浙江块状经济。到“八五”期末，浙江省有各类市场4 480多个(以义乌中国小商品城为典型)，年成交总额近2 800亿元，浙江成为名副其实的“市场大省”[注]兰建平：《关于浙江区域经济发展转型升级的思考》，《浙江经济》2008年第14期，第12-15页。。

3.第三次转型(2002—2008年)：新型工业化。推进由要素和投资驱动向创新驱动转变，实施以“两化融合”为主的新型工业化。在存量方面，解决占经济比重60%左右的劳动密集型块状经济的低端化问题。在增量方面，提出在全省建设“10个左右全国性制造中心、20个左右国内重要的产业基地”，努力实现由块状经济向产业集群转变。

4.第四次转型(2009—2015年)：制造业和服务业两轮驱动发展。在推进42个产业集群转型升级的基础上，建设14个省级产业集聚区作为经济发展的新增长点、产业发展的新制高点。积极发展服务业，尤其是电子商务，积极培育发展生态型组织[注]徐梦周、包浩斌、盛世豪：《培育生态型组织的杭州实践》，《浙江经济》2015年第3期，第32-35页。。2013年，浙江服务业增加值占GDP的比重已达46.1%，服务业对GDP增长的贡献率达47.2%[注]黄勇：《创新引领转型改革促进转型》，《浙江经济》2015年第9期，第34-36页。。

5.第五次转型(2016年至今)：建设“两富两美”。重点发展特色小镇和以电子商务、大数据云计算等为代表的信息(数字)经济。目前，浙江的网络零售额约占全国的1/5，电商主体约占全国的1/4。

纵观浙江集群发展的整个过程，在发展动力上，表现为从市场驱动向创新驱动发展；在产业集聚上，表现为从农村工业化、初步工业化、新型工业化、“制造业+服务业的两轮发展”向“两富两美的现代化浙江”发展；在空间形态上，表现为从产城分离的产业集群向产城共融的特色小镇发展(见图1)。

图1 浙江区域经济的五次转型

(二)开发区发展模式的演化:以我国经开区和高新区为例

改革开放以来，我国区域经济发展一直延续着以政府行政力量为主的开发区发展模式。开发区一般是在城市周边划定一块地域空间进行基础设施建设、吸引相同或相关企业及支撑机构入驻发展并实行相应政策管理的经济园区[注]陈耀：《推动国家级开发区转型升级创新发展的几点思考》,《区域经济评论》2017年第2期,第5-9页。。据商务部网站和中国开发区网站提供的信息[注]国家级经济技术开发区 219个，http://www.mofcom.gov.cn/xglj/kaifaqu.shtml；中国开发区网，http://www.cadz.org.cn/kaifa/kfq.php？type=59.2017-12-2.，目前共有各类国家级开发区626家，具体包括：经济技术开发区219家、高新技术开发区156 家、保税区 12 家、出口加工区63 家、边境经济合作区17家、综合保税区 52 家、保税港区14 家、新区18 家、自贸区11 家、自主创新示范区17家、境外产业园区14 家和其他国家级开发区33家。

我国经济技术开发区和高新技术开发区源于经济特区的成功实践。自1984年我国创办第一批国家级经济技术开发区(以下简称“经开区”)和1988年创办第一个国家级高新技术开发区(以下简称“高新区”)以来，总体经历了初创期(1984—1991年，批准成立经开区16家、高新区27家)、稳定发展期(1992—1999年，批准成立经开区18家、高新区27家)、调整发展期(2000—2009年，批准成立经开区22家、高新区2家)和快速发展期(2010—2017年，批准成立经开区163家、高新区100家)四个阶段(见图2)。

改革开放初期，为解决经济萧条所带来的就业压力和发展资金匮乏问题，我国急需引进劳动密集型外资产业[注]张克：《打造区域比较优势 将开发区建成承接跨国技术分工的先导区》，《科学学与科学技术管理》2004年第12期，第95-98、105页。。1984年，国务院批准设立14个沿海开放城市，并在这些城市设立首批10个国家级经开区，到1991年共有16家国家级经开区。随着经开区的发展，为“发展高科技，实现产业化”[注]曹前满：《论城镇化进程中我国开发区的成长困惑：归属与归宿》，《城市发展研究》2017年第2期，第40-46页。，1988年5月创办了我国第一个国家级高新区(中关村科技园区)，并于1991年在天津、上海、广州、深圳和大连等沿海城市与哈尔滨、武汉等内陆城市创办了26个高新区，这标志着我国开发区建设进入“初创期”。1992年邓小平发表南方谈话后，国家为引进、培育电子计算机和汽车零配件等资本密集型产业[注]张克：《打造区域比较优势 将开发区建成承接跨国技术分工的先导区》，《科学学与科学技术管理》2004年第12期，第95-98、105页。，1992—1994年间，国务院先后在重庆等5个长江沿岸城市、哈尔滨等4个边界与沿海地区省会城市以及太原等11个内陆省会城市，批准成立第二批18个国家级经开区，1999年国家经开区数量达34家。此阶段共批准成立国家级高新区27家，总数达54家。至此，我国开发区建设进入“稳定发展期”。在21世纪头十年，开发区建设进入“调整发展期”，此阶段批准成立经开区22家、高新区2家。为应对2008年的欧洲金融危机，2009 年下半年开始启动省级经开区升级工程，有79个省级经开区陆续升级为国家级经开区。2010—2014年，国家共批准成立国家级经开区163家，至2017年底，全国共有国家级经开区219个。在此阶段，国家高新区累计成立100家，2017年总数已达156家，开发区建设进入“快速发展期”。开发区对我国经济发展作出了重要贡献，但其发展动力衰减、功能定位模糊以及发展目标不清等问题也日益显现。按照2017年国务院办公厅发布的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，未来开发区的发展目标是“四区一动力”，即要使开发区成为新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区并形成经济增长的新动力。其功能定位为坚持以产业发展为主，成为本地区制造业、高新技术产业和生产性服务业集聚的发展平台，成为实施制造强国战略和创新驱动发展战略的重要载体，并在突出生产功能的基础上统筹生活区、商务区和办公区等城市功能建设，促进新型城镇化发展，最终打造世界级产业集群。

图2 国家级经开区和高新区历年累计批准数量/家[注]张志强、孙斌栋：《国家级经济技术开发区与产业转移》，《产业经济评论》2016年第5期，第5-21页。[注]《2015年我国国家级高新技术开发区共有145个 比去年增长30个》，2016-08-23，https://d.qianzhan.com/xnews/detail/541/160823-752a5126.html。[注]陈芳、胡喆：《我国国家高新区2016年营业收入同比增长11.5% 渐成区域经济发展重要引擎》，2017-02-20，http://news.xinhuanet.com/2017-02/20/c_1120498727.htm。

纵观开发区发展的整个过程，在发展动力上，表现为从政策驱动、投资驱动向创新驱动发展；在产业集聚上，表现为从劳动密集型产业、资本密集型产业向技术密集型产业发展；在空间形态上，表现为从空间孤岛型、飞地型向产城联动型发展，其未来正向“四区一动力”为目标、以产城共融为特征的现代新型空间组织发展(见图3)。

图3 开发区的四次发展历程和未来发展方向

三、产业集群和开发区向特色小镇演化：解决发展的三大瓶颈

浙江集群经济总量已占全省经济总量的70%左右，两类国家级开发区合计经济产出已占全国经济总量的1/3，产业集群和开发区对于经济发展作出了重要贡献。从两类发展模式的演化可见，发展动力已由市场和政策驱动向创新驱动转变，产业发展已由劳动资本密集型向知识技术密集型转变，空间形态已由产城分离向产城共融转变，因此，未来我国区域经济发展需要新的发展理念、发展目标和发展动力。作为介于产业集群、开发区之间的一种中间组织和新的发展模式的特色小镇，在解决以下三大瓶颈上体现出独特的价值。

(一)破解发展理念瓶颈

不管是开发区还是产业集群，两者都存在开发序列特征[注]曹前满：《论城镇化进程中我国开发区的成长困惑：归属与归宿》，《城市发展研究》2017年第2期，第40-46页。，前者按“省会城市—地(市)—县(区)”的梯度开发，后者是沿海部分地区对行政配置资源制度的一种“反抗性”制度创新，都是发展不平衡的产物，具有“让部分地区先富起来”的特征。作为能打破地域和原有基础限制的特色小镇，既可分布于城市也可落户于农村，既可在原有开发区和产业集群的基础上升级，也可作为新产业培育的新基地。

(二)破解发展目标瓶颈

开发区和产业集群一般都定位于相对偏僻的地方或远离城市中心，均以产业为载体，以经济发展为目标，存在着重生产轻生活生态、重产值轻技术以及重大企业轻中小企业的问题。由于不重视环境，留下大量“毒地”，影响可持续发展[注]陈宏胜、王光平、夏菁：《供给侧改革背景下传统开发区社会化转型的理念、内涵与路径》，《城市规划学刊》2016年第5期，第66-72页。，其突出的表现是很难实现“产城共融”③曹前满：《论城镇化进程中我国开发区的成长困惑：归属与归宿》，《城市发展研究》2017年第2期，第40-46页。。而特色小镇作为一种新的发展载体，能实现产、城、人、地、业、居六者的协调发展。

(三)破解发展动力瓶颈

开发区和产业集群均面临发展速度、发展质量递减的困境。一方面，开发区作为一种“渐弱式”的市场替代机制[注]韩亚欣、吴非、李华民：《中国经济技术开发区转型升级之约束与突破——基于调研结果与现有理论之分析》，《经济社会体制比较》2015年第5期，第150-163页。，各地争相希望获得“制度红利”，这种“制度红利”逐渐弱化[注]高超、金风君：《沿海地区经济技术开发区空间格局演化及产业特征》，《地理学报》2015年第2期，第202-213页。。另一方面，随着开发区和产业集群的升级，现阶段劳动力、基础设施建设等作用在逐步弱化，而人才和创新投入已成为影响开发区和产业集群绩效的关键因素[注]雷曙光：《创新投入、产业集聚与开发区绩效——来自上海市开发区的经验证据》，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2017年第6期，第144-152页。。然而，开发区和产业集群很难提供引进人才所需的生活设施及城市化功能。从现有实践来看，特色小镇作为一种新的制度安排，既实现了经济的高质量发展，又能弥补两者发展的不足。

四、特色小镇的根本优势：推进生产、服务和空间转型

特色小镇之所以能解决上述三大瓶颈，关键在于能推进生产、服务和空间的三大转型⑦陈宏胜、王光平、夏菁：《供给侧改革背景下传统开发区社会化转型的理念、内涵与路径》，《城市规划学刊》2016年第5期，第66-72页。，最终实现生产、生活和生态的“三生共融”。实现生产转型，使区域经济发展动力从外生的“制度红利”转化为产业内生的创新活力，以保证区域经济可持续发展；实现服务和空间转型，才能真正实现“产城共融”，树立新的发展理念。

(一)实现生产转型，优化发展动力

从产业发展角度而言，特色小镇在产业数量上有别于产业集群(围绕一个产业)和开发区(具有多个平行产业)，以一个主导产业为主(特色)同时兼有其他相关产业，呈现“1+N”的产业特征。一方面，因其聚焦一个主导产业，使其具有产业集群的专业化分工特征；另一方面，除一个主导产业外，同时存在其他相关产业(如旅游、文化和生活等)，具有开发区多产业的特征。当然，这种多产业特征具有鲜明的主次之分和从属关系，因此，特色小镇是介于产业集群与开发区之间的中间组织(见图4)。特色小镇的“特”主要体现在主导产业之特，没有产业基础特色小镇就不可能产生。具体包括以下两个方面：第一，特色小镇建设需立足特色产业，体现地方特色；第二，特色小镇建设需通过“建链、延链和补链”，保证其主导产业的产业链不断提升。浙江之所以提出特色小镇建设的设想，一个重要的出发点就是希望赋予浙江两大特色产业(传统经典产业和块状经济产业)新的发展内涵、新的建设路径和新的组织形式，以焕发新的生命力。对于战略性新兴产业，关键在于“建链”，对于传统优势和特色产业，关键在于“延链和补链”，促进产业链、创新链和人才链等耦合，为特色小镇注入无穷生机。在过去的3年多时间里，浙江一直聚焦万亿级产业和历史经典产业，选择最有潜力的产业培育特色小镇。目前，聚焦省级八万亿产业的特色小镇有109个，历史经典产业有13个。2015—2017年，省级特色小镇累计投资2 230亿元，占浙江全部固定资产投资的70.5%，特色产业总产出9 430亿元，占小镇总产出的76.1%。2017年，浙江省级特色小镇以占全省1.1%的建设用地，承载了6.8%的投资项目，创造了4.6%的总产出，贡献了4.4%的税收收入[注]刘乐平：《我省年产超百亿元特色小镇已有10个》，《浙江日报》2018年10月7日，第1版。。3年多来，全省特色小镇累计引进“国千”“省千”人才451人，国家级和省级大师285人，入驻高新技术企业525家，科技型中小企业1 398家，与939家高校和科研院所开展技术合作，形成创业团队10 876个，“新四军”创业人才2万多人[注]《特色小镇“特美活新” 宜业宜居海纳群英——改革开放40年系列报告之十四》，2018-11-21，http://tjj.zj.gov.cn/art/2018/11/21/art_1530719_25459455.html。。创新要素快速向特色小镇集聚，进一步形成产业发展的创新动力。

图4 基于“产业+技术”的区域经济发展路径

(二)实现服务转型，促成特色小镇“产城共融”

特色小镇服务转型主要包括主导产业服务化和服务业的培育，包括三层含义。第一，要加快主导产业(制造业)服务化，向研发、设计和营销等价值链高端发展。第二，要在以制造业为主体的特色小镇培育服务业。根据当地条件，积极发展历史文化型、旅游休闲型、农业服务型和民族聚居型等特色小镇。另外，无论是旅游类特色小镇还是非旅游类特色小镇，旅游功能的实现都不应局限于特色小镇之内。布局特色小镇旅游要有全域旅游意识，特色小镇建设要与区域旅游结点相吻合，有助于传统景区与特色小镇串联，不仅使区域内形成“特色小镇”旅游网络，也与周边其他旅游资源形成协同效应。第三，促使特色小镇可持续发展，必须使其宜居、宜医、宜学和宜商，具有内在的创新创业功能。因此，营造良好的创新创业氛围和保证创新创业的必要条件，在特色小镇建设中具有重要的作用。截至2017年底，浙江省级创建小镇建成国家级3A景区20个、4 A景区12个、5 A景区1个，“小镇客厅”等公共服务设施不断完善，浙江独特的地域文化、山水文化和产业文化等得到充分展示。

(三)实现空间转型，打破地域和原有限制

特色小镇不是为了替代产业集群和开发区，而是在空间转型上体现上述两者难以具备的新功能。第一，突破地域限制。它可以分布在城市，也可以落户农村，只要有产业特色，都可以发展特色小镇。第二，突破空间限制。它可以完全是新空间的培育，也可以在原有开发区和产业集群内部的一个小空间培育。第三，突破基础限制。它可以由原有开发区和产业集群转型而成。这种“非城非镇”的新模式，可以避免走打造“综合性新城”的“摊大饼”式老路。浙江之所以明确特色小镇3平方公里的空间标准，道理也在于此。但目前需警惕的是，全国许多地方热衷于兴建特色小镇的背后动机，可能是“借特色小镇之名，兴房地产之实”。第四，实现产城融合。要实现特色小镇与当地区域空间的融合，即特色小镇建设要与城市未来发展的结点和脉络相吻合，以防止特色小镇建设与城市发展“两张皮”的现象，实现构建“市区、小城镇、特色小镇”三者互补发展。第五，塑造“人文”特色。特色小镇建设要挖掘小镇的文化内涵，这是特色小镇的“魂”，要在茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、根雕、石雕和文房等历史经典产业上做足文章。

特色小镇建设是响应党的“十九大”报告提出的“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”之论断，是解决“区域经济发展不平衡”，实现由先富起来向先强起来的重要实践探索。特色小镇并不是要替代产业集群和开发区，它既是开发区和产业集群转型升级的一条重要途径，也是开发区和产业集群以外的一种新选择。

特色小镇的特色在于产业，主体也是产业，因此，必须把孵化与培育特色产业、建设高端产业(如数字经济等)和产业高端(如传统产业的提升)作为其建设的关键；特色小镇的活力在于创新，发展动能也是创新，因此，必须把集聚高端要素(人才、科技和金融等)、构筑以产业创新为导向的产业生态作为其建设定位，大力发展科技型特色小镇；特色小镇的底蕴在于历史人文内涵，可持续性也在于历史人文内涵，因此，必须把注重历史人文内涵的挖掘作为其建设的重要基础，加快构筑其文化产业和产业文化；特色小镇建设要注重创建和保持一流的生态环境，充分体现绿色发展理念，实现产业发展与生态保护之间有机统一[注]盛世豪、张伟明：《特色小镇:一种产业空间组织形式》，《浙江社会科学》2016年第3期，第36-38页。，努力形成良好的政务、商务和公共服务功能。因此，在特色小镇建设中，产业定位不能“大而全”，应力求“特而强”；功能叠加不能“散而弱”，应力求“聚而合”；建设形态不能“大而广”，应力求“精而美”；制度供给不能“老而僵”，应力求“活而新”。