当前网约车行政规制的局限与转型

周苏湘

(东南大学 法学院，南京 211100)

一、问题的缘起

2016年4月，武汉女子芳芳(化名)搭乘滴滴快车，司机王某以其人生安全作威胁，在车内将乘客芳芳强奸，并迫使其转款2.5万元。法院一审以强奸、抢劫数罪并罚，判处王某有期徒刑8年。2018年8月，曹操专车司机小聪(化名)因多次猥亵、性骚扰女乘客被公司清退离职，司机小聪放言对自己的行为不后悔。网约车凶杀案、强制猥亵案、侮辱案层出不穷，使得发展不久的网约车行业饱受社会质疑，“网约车何去何从”激起社会广泛讨论。值得注意的是，目前舆论广泛讨论的顺风车并不等同于网约车，网约车是网络预约出租汽车的简称，提供时间和位移的服务，目前主要包括快车、专车业务；而顺风车实际是“网约顺风车”，根据国务院办公厅发布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，顺风车是指由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式，法律层面应定性为民事互助非营利行为。笔者以社会关切的热点事件与案例切入，通过客观描述我国网约车行政规制的现状，在分析其局限的基础上反思目前的网约车行政规制，并试图就其调整转型提出切实可行的建议。

二、网约车行政规制的现状及局限

(一)网约车行政规制的历程

2015年以互联网技术为依托的网约车进入我国市场，并呈井喷之势，在我国迅速发展。网约车行业是新兴产业，国外并无很多成熟经验可供借鉴，因此在发展初期，我国行政机关对其一直持观望态度，没有贸然规制。然而，资本的蜂拥及共享经济的热潮导致网约车行业恶性竞争泛滥，刷单、作弊、套牌等“脱实向虚”的问题日益严重，损害乘客合法权益的现象层出不穷，迫使中央至地方采取各种规制措施进行强有力的监管。2016年7月27日由交通运输部、工业和信息化部等7部门联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(下称“暂行办法”)开启了政府规制网约车的道路。截至目前，青岛、广州、上海、重庆、深圳、武汉、西安等7个城市陆续出台了地方政府规章。“暂行办法”规定网约车行业采用经营许可证、网络预约出租汽车运输证、网络预约出租汽车驾驶员证“三证”管理的许可模式。同时规定了“城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》另有规定的，从其规定”。从事网约车服务的驾驶员需符合“城市人民政府规定的其他条件”。鉴于此，地方政府在相应的行政许可中设立了多种限制条件。以网约车驾驶员为规制对象，地方设立的限制条件主要有地域限制以及户籍限制等。以驾驶的车辆为规制对象，被驾驶车辆的轴间距、车型、车长、车宽、车高以及发动机功率等必须满足地方设立的限制条件，更有如广州市等城市对车辆的排量作出限制。可以看出，目前我国网约车行政规制的力度已经比较强。然而，近日的顺风车凶杀案又将网约车推至“风口浪尖”，舆论错将顺风车等同于网约车，群众将顺风车之过归咎于网约车，要求政府继续加强对网约车的监管，迫于舆论压力，部分地方政府整顿顺风车的同时开始加强对网约车的行政规制。

(二)当前网约车行政规制的局限

客观分析已有的网约车行政规制的局限是解决问题的前提。考察既有的网约车行政规制的措施及相关法律法规、规范性文件，可以发现当前我国网约车行政规制问题明显，主要体现在三个方面。

第一，正当性缺失。正当性是指合乎道德或法律的要求以及合乎社会发展的客观要求[1]，当下我国网约车行政规制正当性缺失主要彰显在合法性和合理性两个层面：在依法治国的理念指导下，政府的行为都必须遵守法律，不得与法律的规定相违背[2]。实践中，地方政府在网约车行政规制过程中急于求成，忽视上位法规定及要求，引发合法性危机，譬如地方设置的网约车限制条件。作为搭载互联网平台发展出来的新经济模式，网约车能充分发挥闲置人力资源的价值，提供众多就业机会。但有地方规范性文件规定网约车驾驶员必须具备本地户籍或居住证，阻碍了外地居民获得进入网约车行业的机会。户籍限制将地域歧视法制化，有违平等原则，也有违《中华人民共和国就业促进法》第5条、第32条规定的县级以上人民政府有创造就业条件、促进就业的积极义务，及培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场的责任要求，以及《中华人民共和国行政许可法》第15条第2款规定的地方法规、规章设置的许可不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。行政合理性原则与行政合法性原则是现代行政法对行政行为的两大基本要求。对行政行为而言，行政合理性原则要求行政决定的内容要客观、适度、符合理性[3]。以禁止不当联结原则为切入点，考察现阶段网约车行政规制，可以发现其存在合理性危机。例如多地明确要求从事网约车运营服务的车辆必须满足一定的车长、车宽、车高以及轴距的要求，如深圳市要求燃油小汽车轴距2700毫米以上，排量1750毫升以上，混合动力小汽车轴距2700毫米以上。显然，规定小汽车轴距2700毫米以上、排量1750毫升以上，再结合车辆行驶里程、车辆初次注册日期距申请的期限等限制条件，不难发现真正符合全部限制条件的车辆必须是中上型且使用不久的车辆，市场售价20万～30万元之间。针对车辆设置的限制条件，表面看是对车辆性能作出限制，实际上更多的是对车辆所有者、使用者的经济水平提出要求。这些限制条件将大量汽车排除在网约车行业外，使网约车容易出现供不应求的状态，无益于社会公众多样化出行需求的满足，也有违近年来我国提倡的节能环保理念，鼓励和支持小排量汽车发展的理念和政策。

第二，规制实效不足。对事物进行行政规制的目的是解决问题，并最终服务于社会与市民，因此其规制实效是衡量行政规制是否成功、是否有施行之必要的标准。当前，部分群众认为网约车行政规制实效不足，集中反映为两个问题：其一，乘客的合法权益难以保障。为保障乘客的人身安全及消费者权益，“暂行办法”详细规定了网约车平台公司和司机的义务，以及违反义务所面临的严厉处罚，地方政府也通过对网约车司机及车辆设置众多的限制条件，以确保进入该行业的司机都具有较高素质，车辆具有较高性能，同时要求网约车平台公司承担对平台司机、车辆的监管义务。然而，自网约车新政实施以来，乘客合法权益被侵犯的事件仍屡见不鲜。据央视报道，截至2018年8月30日，仅北京地区涉及滴滴平台的刑事案件有24起，其中12起盗窃案、2起强奸案、2起强制猥亵案，这些案件发生领域涵盖快车、专车和顺风车业务[4]。网约车司机敲诈勒索乘客的事件也时有发生。据澎湃新闻报道，2017年9月21日一名意大利人搭乘网约车33分钟，被收费485.8元和20元的小费[5]。更有网约车司机为赚取外快，在车里安装摄像头进行现场直播，侵犯乘客隐私。乘客合法权益屡屡被侵犯，致使网约车整个行业饱受社会的严重质疑。其二，网约车巡游揽客现象层出不穷。强调“非巡游”既是防止网约车对传统出租车造成致命冲击的关键，也是确保网约车“节能环保，缓解城市交通压力”理念的应有之义。多地明确禁止网约车巡游揽客，一旦发现便给予严厉的行政处罚。但目前网约车司机为增加接单量，堂而皇之地巡游揽客。部分平台公司为增加公司的市场占有率，放纵甚至鼓励司机巡游揽客，司机每接一份订单，不论行程大小，平台公司都会给予最低奖励。

第三，扼杀网约车行业经济活力。以多层普通许可、多种限制条件为主要内容的事前监管措施存在扼杀网约车行业经济活力的隐忧。目前，唯有三证齐全的网约车才能真正投入运营，且每个证件的取得程序极其繁琐。如《网络预约出租汽车运输证》的取得，《青岛市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》规定受理网约车经营服务车辆申请经有关部门审核通过后，网约车平台公司必须先组织有关车辆进行环保和运营安全性能检测，将车辆车载终端设备接入道路运输管理机构等相关部门的监管平台，再交各类型保险，检测车辆技术并由道路运输管理机构出具网约车申领号牌证明信后，再到市公安交通管理部门办理备案手续并登记车辆使用性质，完成所有工作后，道路运输管理机构最后才会发放《网络预约出租汽车运输证》。繁琐复杂的程序会增加申请人的经济成本、时间成本，致使部分符合条件的申请人、公司望而却步。再加上地方设置的户籍限制等条件，致使能够进入网约车行业的人才、车辆大幅减少。公司的运营离不开人才，这种情况下资本不够的公司即使获得许可进入市场，但也会由于人才匮乏难以顺利经营下去。网约车行业是由平台公司、网约车司机等因素构成，如果平台公司、网约车司机数量锐减，势必造成市场萎缩，进而影响网约车的经济活力。自网约车新政实施以来，黑车、“打车难”“打车贵”等问题卷土而来。据滴滴出行的一项调查数据表示，2017年6月的打车难度与2016年6月相比，北京增长12.4%，上海增长17.7%，广州增长13.2%，深圳增长22.5%；难度减少的城市中，成都减少1.8%，三亚减少1.0%[6]。行政规制是为了解决市场失灵，促进经济发展，而非扼杀市场。以经济活力为代价的行政规制无异于竭泽而渔。

三、对当下网约车行政规制的反思

“不管就乱，一管就死”已成为网约车发展的现实问题。在此背景下反思当前网约车行政规制的利弊得失，有助于探讨如何在维护社会秩序与促进网约车行业发展之间实现平衡。考察既有的网约车行政规制措施及政策，可以看出造成今日种种乱象与下面几个因素有关。

(一)各监管阶段规制力度分配不均

目前，我国网约车行政规制过于重视许可、资格限制等事前监管手段的应用，轻事中监管，至于事后监管，各地出台的政府规章、规范性文件更少有涉及。以重庆市、青岛市等7个地区出台的地方政府规章为研究对象，可以发现这些地方出台的政府规章详细规定了从事网约车经营的公司资格限制、申请材料的提交与义务，拟从事网约车经营的车辆的条件限制以及网约车驾驶员的资格限制与义务，但与事中监管有关的事项如执法、日常检查等，上述规章中有关规定内容空洞，缺乏操作性，只是粗略提及建立投诉机制、各部门的职责。“预防胜于后悔”，对于问题的解决、风险的控制，最有效的方法是直接干预危险源，让问题和风险扼杀在萌芽时期。因此，行政规制落实到具体操作时往往会比较强调事前监管措施的运用。然而，过度强调事前监管而忽视事中、事后监管，容易使申请人过度重视许可的获得。申请人花费众多时间成本、物质成本去谋取许可，一旦获得许可进入市场，难免忘乎所以，为弥补之前申请许可证所花费的精力与金钱疯狂接单，巡游揽客，甚至将车辆借给不具备网约车驾驶员资格的市民无证接单，进行“创收”，也有司机铤而走险，通过贩卖乘客的隐私信息、敲诈勒索等手段来增加收入。已进入市场的平台公司也放松懈怠，无视法律法规规定的义务与责任。众多因户籍、居住证等限制条件而无法进入网约车行业的司机纷纷涌入顺风车市场、黑车市场，导致市场混乱。

(二)未实现真正意义上的协同治理

采用协同治理模式是学界普遍赞同的观点，交通运输部办公厅、中央网信办秘书局等部门发布《关于加强网络预约出租汽车行业事中事后联合监管有关工作的通知》(下称“通知”)，要求地方积极探索多方协同治理机制。截至目前，在网约车问题上我国尚未实现真正意义上的协同治理，具体体现在：第一，未实现真正的治理主体多元。协同治理的前提是治理主体的多元化，其基本要求是打破以政府为核心的权威，其他社会主体在一定范围内可以在社会公共事务治理中发挥和体现其权威性[7]。据已有的行政规制可以看出政府依然处于核心的强势地位，其权威不可动摇，一旦地方网约车行业出现引发舆论关注的侵犯消费者权益事件，地方部门往往会紧急出动，开展“运动式”的大检查。第二，政府与网约车行业之间缺乏协同性。所谓协同，是指协调两个或两个以上的不同资源或者个体，使它们一致地完成某一目标的过程或能力[8]，因此，分工与合作贯穿协调治理的始终。然而，目前政府与网约车行业之间的关系重分工轻合作，在事前监管阶段，政府处于绝对地位，在事中、事后监管阶段，网约车平台起主导地位。立足于整个监管过程，似乎我国已经实现政府与市场主体的合作，但立足于每个监管阶段，可以看出在每个阶段政府与网约车平台公司的作用出现两极分化的局面，规制力度分配不均，以致各监管阶段不能有效衔接。尤其是在事中监管阶段，政府与网约车行业之间缺乏协同性表现得尤为突出。作为市场主体，网约车平台公司在政府监督缺位的境况下，往往会从营利的角度看待行业发展，导致很多情况下短期利益胜于长远利益，局部利益大于整体利益。例如各地政府明确禁止网约车巡游揽客，一旦违反即被处以严厉的行政处罚，但部分网约车平台公司为求扩大市场，确保入驻平台的驾驶员数量及接单量，采取内部报销的方法，驾驶员可凭行政处罚决定书报销其缴纳的全部罚款，甚至有平台公司放纵部分不符合网约车驾驶员身份条件的市民盗用他人信息注册的行为。

(三)未形成成熟的制约关系

有限政府理论要求现代社会的政府在经济干预方面认识到行政规制“补充性”特质，放弃“全能政府”理论，追求正当适度的干预，在行政规制强度与经济活力之间获得平衡[9]。鉴于此，有学者提出“政府管平台，平台管司机和车辆”的规制模式[10]。从宏观角度看，该模式符合市场经济下政府与市场主体的关系规律，其合理性毋庸置疑。然而，风险社会的到来使政府职能由传统的干预行政转变为积极的预防行政，这一转变不可避免地带来政府职能扩张，政府规制范围变宽。因此，政府难免分身乏术，不能事无巨细去监管平台。作为市场主体，盈利性是网约车平台的本质特征，包庇司机、忽视乘客诉求，以及为节省开支将客服服务外包给第三方公司并非意外之举。这种情况下，很多遭遇轻微侵犯消费者权益行为的乘客碍于尊严、担心行政机关的工作效率，以及自身力量有限，在事件尚未演变到恶劣的地步时往往忍气吞声。因此，从实际操作的视角去看“政府管平台，平台管司机和车辆”的规制模式过于理想，在“平台管司机和车辆”的范围里容易出现个体乘客孤立无援，难以与大型网约车平台公司对抗的情况。

四、网约车行政规制的调整建议

多起网约车猥亵案的发生致使舆论一片哗然，群众纷纷呼吁政府加强监管，加强对网约车平台的整顿，甚至有不少极端人士要求全面下线网约车服务。笔者对此不敢苟同。如前所述，我国已有的网约车行政规制成效有限的症结并不在于规制力度不够，而在于规制欠缺针对性。鉴于此，笔者对当前网约车行政规制的调整提出以下建议。

(一)以效益价值为规制价值依归

树立正确的价值观念有助于指导后续的规制措施，避免网约车行政规制走进错误的方向。目前，囿于对“规制万能主义”的迷信与盲从，我国网约车行政规制呈现出一旦出现问题就只追求从力度上机械加强行政规制的特点，笔者认为宜摒弃这种观念，以效益价值为价值依归，使网约车行政规制从高强度规制向有效规制转变。所谓效益，经济学解释是指以最少的资源消耗获取较大的效果，即有效产出减去投入后的结果，具体表现为以同等的投入获取更多的产出，或以较小的投入获取等量的产出[11]。任何取得都必须付出一定的成本，行政规制也需要成本的投入。行政规制成本主要是规制过程中人力、物力、财力及所花费的时间、信息等资源，包括立法成本和执行成本[12]。规制强度、范围增加必然导致规制成本增加，但资源的有限性决定行政机关不可能在任何地点、时间、环节都保持对网约车的高强度规制，如果贪求“雨露均沾”，势必会造成每个环节、时间点、地段的行政规制强度力度不高，甚至不能与问题的严重度、紧迫度匹配，进而导致行政规制成效大打折扣。抓住主流是解决矛盾的关键，将效益价值引入网约车行政规制中，有助于行政机关站在成本收益的角度分析问题，控制好规制成本，把有限的资源投入到问题较为严重、较为紧迫的规制环节和地点等，使资源得到最大化利用，避免面面俱到导致的不必要的投入及不匹配的投入，从而促进整体规制效用的提高。此外，网约车只是政府社会管理领域中的一部分，如果在网约车投入过多的行政资源，必然会导致其他领域的规制成本投入减少，影响其他领域的规制效果。将效益价值引入网约车行政规制中，有助于行政机关始终保持全局观念，站在社会治理的角度统筹兼顾，合理控制网约车行政规制的投入成本，避免短视和急于求成造成的盲目投入、重复投入，从而促使社会整体效益的发展。“退一步，进两步”，从某种程度上讲，引入效益价值更有助于社会秩序稳定及问题的解决。

(二)均衡各监管阶段的规制力度

目前我国网约车的行政规制力度分配不均，事前监管力度过重，事中监管力度过轻，事后监管缺位，规制力度不均导致各监管阶段断层。因此，宜调节好各个监管阶段的规制力度，避免出现其中任何一个阶段的监管缺位。

在事前监管阶段，地方政府可根据地方实际进行适当的规制放松。申言之，第一，地方政府宜以包容的态度对待网约车行业，放宽甚至消除正当性缺失的限制条件。如前所述，一些诸如户籍、车辆排量等限制条件有违合法性和合理性原则，正当性缺失的限制条件不仅不会提高网约车规制的成效，反而会加剧“打车难”问题，诱发黑车司机冒充网约车司机接单的现象，把消费者推到更为不利的境地，同时将政府置于“带头违法”的尴尬处境。因此，在网约车后规制时代，地方政府宜根据地方网约车规制力度和地方社会治安适度放宽网约车司机户籍、网约车车辆排量限制等，促使网约车行业重新焕发生机，避免因竞争缺失导致行业畸形发展。第二，减轻申请人行政审批的程序负担。从已有的网约车行政规范中可以看出申请人程序负担比较重。对网约车行业设置繁琐复杂的程序不仅造成申请人成本增加，也有违行政审批改革方向。地方政府应顺应改革趋势，简化申请人进入网约车市场的审批手续，抑或是积极建立数据共享平台，促进证明材料在各部门间流通，减轻申请人的程序负担。

在事中监管阶段，应实行“等距离执法”方式，加强执法力度。目前，中央已经意识到事中监管的重要性，但“通知”的内容主要是涉及建立多部门联合监管体制以及部门之间的分工与合作，具体的执法方式仍由地方积极探索。已有地方为加强对网约车检查力度，缓解人车不符、巡游揽客等问题，采用“网格化”执法方式，将责任落实到个人，该执法方式在一定程度上起到了很大的威慑作用。然而，网格化执法一方面有效控制了风险，另一方面带来了极高的执法密度和执法频率，让违法者感到窒息的同时，也让守法者感到自由被束缚。网格化执法过于分散执法人员的精力，会造成地方财政负担等问题。与城市公共交通不同的是，网约车是由市场主体运营，逐利的本能会驱使网约车经常在繁华、人流量大的地段出现，而在人烟稀少的地段，网约车往往难以觅得。人流量大，网约车出现频繁，必然会提升违法频率。因此，地方可以采取“等距离执法”方式。根据守法与违法状况作出分类，将执法的频度与违法的频度和程度相对应，集中精力应对主要矛盾，节省执法成本。当然，违法频率的统计及分析离不开大数据技术的应用以及网约车平台公司的数据提供。

在事后监管阶段，笔者认为应尽快落实全国层面的网约车司机信用系统。在交易过程中，服务供给方与接受方信息不对称，使得消费者常处于弱势被动地位，一旦自身利益受到侵害，很难取得法律救济。网约车新政自实施以来，政府一直大力倡导建设征信系统，“通知”也强调相关市场主体的信用信息公开，但目前的征信系统主要是针对网约车平台公司，而非网约车司机。目前全国各地有130多家网约车平台公司，每家网约车平台公司有自己的信息记录及司机信用系统，出于保护商业秘密的考量，各平台公司尚未互相分享各自的司机信用系统，导致实践中出现有司机被某公司清退后又被另一家网约车平台公司聘请从事网约车运营服务的现象。这种现象从某种程度上降低了网约车司机违法违规的成本，使得侵犯消费者合法权益的司机继续猖狂。目前，有城市已经在加快建立地域级别的网约车司机信用系统，但地域级别的信用系统无法应对人口流动带来的问题，应尽快落实全国层面的网约车司机信用系统，使违法违规的网约车司机无处遁形。

(三)建立包含第三方组织的制约监督结构

政府规制失灵以及市场失灵为引入第三方组织、实现善治提供正当性基础。作为新兴的参与主体，第三方组织以更贴近服务对象、更了解服务对象的需求、能够更灵活地对服务的需求作出弹性反应，满足他们多样化和个性化需求的特点[13]，为城市治理机制增加新的元素，注入新的力量。网约车行业目前尚未形成成熟的制约关系，引入第三方组织，形成政府、网约车平台公司(司机、车辆)、第三方组织、乘客之间的制约监督结构，有助于在网约车平台与乘客之间架起沟通的桥梁。同时，第三方组织的组织性特点有助于搜集乘客的投诉，反映乘客利益呼声，避免广泛、分散的乘客处于孤立无援的地步，实现在“平台管司机和车辆”的范围内对网约车平台公司的监督。当下建立第三方组织应注意：第一，科学安排第三方组织成员构成。作为第三方力量，第三方组织理应保持中立，避免被利益俘获，成为网约车平台公司的代言人，其构成人员必须有一定比例是立足于乘客的角度，保护乘客利益及需求，否则该组织很难得到社会的信任，也难以长远发展。第二，壮大第三方组织力量。势单力薄不仅不足以使第三方组织形成与网约车平台公司的监督关系，还容易被强势的一方威逼利诱，倒戈相向，丧失中立性，壮大第三方组织力量是当务之急。目前我国已有部分城市开始建立类似网约车协会的第三方组织，但因成立时间短暂、社会关注度低等，致使其作用发挥有限，地位尴尬，为社会所质疑。这种情况下，政府应响应中央的精神，给予第三方组织生存发展的土壤，给予适当的帮助，以实现真正意义上的治理主体多元。第三，赋予第三方组织参与治理、评价的权力。现有的有关网约车第三方组织多是民间组织，权力有限。缺乏参与治理、评价的权力，第三方组织仅仅只是合作治理的门面，其所作的努力也是自说自话，难以实现真正意义上的协调治理。因此，地方政府应赋予第三方组织合法地位以及参与治理、评价的权力，使之为群众所接受、信任，为平台公司及司机所忌惮，促使其监督作用有效发挥，实现科学的监督结构。

五、结语

随着我国经济的迅猛发展和人们生活水平的改善，公众对交通出行的多样化需求日益提高是客观事实。作为共享经济背景下产生的新型交通运输方式，网约车尽管给传统出租车行业造成严重冲击，引发乘客合法权益被侵害、“黑车”合法化等众多社会问题，但不可否认的是，该行业促进了社会闲散车辆资源的利用，变革了公众的出行模式，减轻了城市交通压力，同时推动了传统出租车规制政策的改革与进步。因此，漠视城市交通发展和公众出行需求，完全摒弃该产业是不合适的。针对当前网约车发展过程中存在的问题，各界仍需保持冷静，客观分析已有行政规制措施的利弊得失，在协同治理理论指导下，坚持“审慎监管”理念，加强政府与企业以及第三方组织的合作，利用大数据等科学技术不断探索新的规制手段，趋利避害，以实现有效规制。相信随着我国网约车行政规制的完善与成熟，网约车行业会得以健康发展，其对城市公共交通的弥补作用也会越来越大。