德国建筑废弃物管理政策的特色与启示

陈雅芝， 马明轲， 高景莉

(长安大学 公共管理与法学院，西安 710064)

一、引言

早在1972年德国就制定了《废弃物处理法》，强调对废弃物进行末端治理，实现了德国废弃物管理从无序管理走向末端治理；1986年出台的《废物防止与管理法》强调从源头上减少和避免废弃物产生，实现了由末端治理转变为源头预防和控制；1996年《循环经济和废物管理法》首次确立了废物处置三原则，即减量化、再利用和再生利用，规定废弃物管理的优先顺序是防止产生(即源头削减)、循环利用、最终处置；2012年颁布新的《循环经济法》，更新了五层级废弃物管理结构的优先顺序，进一步推进了德国废弃物管理政策的发展。德国建筑废弃物管理政策的发展与完善经历了一个极具阶段性特征的历史进程，目前建筑废弃物回收利用率已达到90%以上[1]。据联邦统计局官方数据，早在2012年德国产生了1.92亿吨建筑废物，值得注意的是，各类建筑废弃物的总体利用率分别为：土壤和石块88%，拆建垃圾95.2%，道路施工垃圾98.7%，石膏基建建筑废弃物52%，建筑建设过程中产生的建筑废弃物95%[2]。然而，我国建筑废弃物的平均回收率仅为5%左右，在《“十二五”资源综合利用指导意见》中提出，到2015年“全国大中城市建筑废物利用率达到30%的目标”，这与发达国家现阶段已达到的利用率相距甚远。德国建筑废弃物的高利用率与其先进的废物管理政策密不可分，本文拟系统阐述德国建筑废弃物管理政策，为完善我国建筑废弃物管理政策提供借鉴。

二、德国建筑废弃物管理立法与政策

(一)1972年《废弃物处理法》

20世纪60—70年代，为了减少废弃物的危害，德国政府提出了末端治理方式。《废弃物处理法》是德国政府最早出台的关于废弃物处理的纲领性法律文件，在该法条的指导下，德国制定了一系列政策，推动废弃物管理由无序管理走向末端治理。主要内容包括：一是强调废弃物处理采用末端治理方式。实行处置规范化、无害化、污染者付费以及划分处理责任等，使德国的废弃物管理从无序管理转向末端治理。二是建立垃圾中心处理站。为推动废弃物末端治理的有序进行，规定建立垃圾中心处理站，以地方政府严密监管的垃圾场取代无人管理的垃圾场，旨在焚烧和填埋垃圾，削减了垃圾填埋场数量。三是实施收集和运输许可证制度。只有得到主管部门许可才能收集和运输废弃物，各州主管部门负责从事本州废弃物的收集和运输工作。四是具有答复义务。主管部门对承担废弃物处理职责的管理人员具有答复义务，主要是管理人员对现有哪种废弃物处理设施更适用废弃物处理的询问必须予以答复。

(二)1986年《废物防止与管理法》

《废物防止与管理法》是实现了德国的环境理念和政策指导思想的又一根本性转变，即从重视废弃物末端治理转向源头预防与控制为主。强调将避免废弃物产生作为废弃物管理的首要目标，试图解决废物的减量和再利用问题，反映了立法观念开始由末端治理向源头预防转变。主要内容有：一是从源头削减污染物产生量。强调从源头削减废弃物产生量，并循环利用。二是确立了预防优先、废物处理后的重复使用以及生产者责任。规定分类保存和处理垃圾，且垃圾的产生者或拥有者承担回收利用垃圾的义务，这是延伸生产者责任(EPR)的雏形。

(三)1991年《防止和再生利用包装废物条例》

该条例强调减少包装废弃物产生量，要求制造商对产品的全生命周期负责，政府应指导制造商主动采用符合环保要求的包装材料，设立了包装物强制性循环利用的两个阶段性目标。德国通过制定政策，规定包装类废物回收利用必须遵循以下顺序：首先，要从源头上预防和减少包装废物的产生；其次，将可以重复使用和再生利用的旧包装退回生产领域；再次，进入最终的填埋与焚烧环节只能是无法预防、重复使用和再生利用的包装废物；最后，不断提升包装废物回收利用指标。此外，该政策规定要明确划分产品责任，规定制造商、包装商和经销商应承担包装废物处理与利用的责任。德国规定制造商和经销商可以将其回收包装的义务委托给第三方，并且可以设立生产责任组织，形成统一回收利用包装废物模式，以替代个别履行。这一系列法律及政策推动了德国二元回收体系和绿点标志的诞生。

(四)1996年《循环经济和废物管理法》

《循环经济和废物管理法》是德国废物管理的综合性立法，也是世界上第一部规定发展循环经济的法律。该法明确了废弃物回收利用的基本原则、责任和义务等，以此为核心所形成的政策也不断推动着德国废弃物循环利用的发展，主要内容包括：一是基本原则。第一，通过减量化和无害化避免废物产生，通过企业的资源闭合循环、鼓励设计低废物产生的产品、鼓励消费低废物和低污染的产品，尽可能使用最小化废物产生量的生产技术，使产品和材料在最大限度内有最长的使用寿命；第二，各责任主体对废物进行物质循环和能量再生，提高再利用率；第三，只有最终无法循环利用的废物才可以进行无害化处置。二是基本义务，规定废物产生者和持有者应履行废物再生利用的义务。第一，再生利用废物优于无害化处置；第二，废物再生利用须采用合乎法律和安全高效的方法；第三，废物再生利用应当全面考虑技术和经济因素；第四，可委托第三方和公共组织代替履行义务等。三是产品责任。规定产品责任的承担者是促使废物产生的开发商、制造商、加工商和销售商，各责任主体应承担满足资源闭合循环和废物管理要求的产品责任。其中，在产品设计、生产和使用中，尽可能使废物产生量降到最小；回收废物，并用环境友好型方式再生利用和处置废物。

(五)2012年《循环经济法》

作为德国现行最重要的废物处理法律，该法涵盖了废物终止状态、废物处理层级、废物管理计划和废物预防计划等层面。围绕《循环经济法》，德国制定如下政策推动废弃物管理：一是明确定义副产品和废弃物。规定副产品必须符合4条标准，废弃物终止状态必须达到5条标准。二是规定废物处理五层级结构，即防止产生、再利用、回收利用、再生利用(特别是能源利用)和处置。第一，防止产生是物质、材料或产品成为废物之前采取的任何措施，旨在减少废物数量、废物对人体和环境的不利影响、材料和产品中的有害物质，措施包括企业内部物质封闭循环、低废品设计、产品再利用或延长产品使用寿命、倡导以低污染与低废物产品为主要特征的消费模式和扩大可重复利用的包装的使用范围；第二，再利用指产品或产品部件被重新使用，与初次使用目的相同；第三，回收利用是将废物回收再处理，形成产品、材料或物质；第四，再生利用是将废物替代原材料，作为第二性材料，用于特殊用途；第五，处置任何不构成回收的作业。三是首次创立废弃物抑制计划。规定各州和乡镇等以及废弃物公法处置者应积极参与制定废弃物抑制计划，使参与主体具有多层级和全面性的特点。四是废物预防计划。废物预防计划主要包括确定废物预防目标，描述现有废物预防措施，确定既定废物预防活动的简便、具体、定性或定量标准，并监测和评估废物预防活动。

(六)2013年《联邦各州参与制定的废物预防计划》

联邦政府出台了由各州参与制定的废物预防计划，旨在提出一套系统全面的方法，通过具体的建议和措施预防公共部门的废物产生，这些政策和措施规定了废物预防的主次要目标。主要目标是协调经济增长与危害人类健康和环境的废物之间的关系，主要通过三方面实现主要目标：减少废物的产生量和负面影响，减少材料与产品中的有害物质含量或对环境和人体健康有害的产品。次要目标主要包括企业内实现对物质封闭的循环利用，鼓励低废物产生、低排放产品的消费模式，清洁产品设计，延长产品的使用寿命，鼓励产品的再利用和增加产品的性能等。

(七)2015年《市政废物管理条例》

该条例要求对建筑废弃物进行现场分类，并明确规定了分类设备。涉及建筑废弃物预处理的分类和要求，规定建筑废弃物的生产者与占有者必须通过持有、存储、收集、运输和委托方式，分类回收废物。在该条例的引导下，德国目前已经出台以下政策：要重视废物产生处的分类收集；对危险废物要隔离；禁止混合收集废弃物；商业部门对可生物降解的废物控制在一定数量范围内；对建筑废弃物尤其是石膏废料进行隔离；混合废物预处理的要求；废物分类最低技术标准规范；新增加了最低分类标准说明，规定废物分类率应达到85%，废物回收率达50%；加强对废物分拣操作人员的监控。

三、德国建筑废弃物管理政策特色

(一)以循环经济理念为政策基础

德国在制定建筑废弃物管理立法与政策的过程中一直将循环经济理念贯穿始终。1996年制定的《循环经济和废物管理法》是德国发展循环经济的第一部代表性法律，该法要求循环利用废物，标志着德国循环经济法制建设的开始，也是后续循环经济立法的重要基石[3]。

以循环经济理念为基础，德国在建筑废弃物管理的过程中表现出如下特征：一是在治理思路方面，循环经济理念采用污染治理与发展同步的源头控制和事先预防新思路。二是强调建筑废弃物处置的闭路循环经济模式。第一，在产生源头上要尽可能降低产生废弃物的数量；第二，提出对建筑废弃物实行回收利用；第三，实现建筑废弃物的资源化利用；第四，限于目前的经济技术条件，对难以做到资源化利用的建筑废弃物进行无害化处置，以实现建筑废弃物处理的闭路循环。三是制定建筑废弃物处置原则，提出建筑废弃物资源化利用必须遵循减量化、再利用和资源化原则。

德国的经济循环型立法模式强调从社会经济内部协调发展与环境之间的关系，通过提高资源利用效率以最大限度地减少污染物的产生，是治本良方。

(二)完善的政策法律体系确保废物管理有效实施

德国经过近五十载的废弃物管理立法，逐步完善了其政策法律体系。德国的建筑废弃物管理法律体系由欧盟法—联邦法—州法—市级法规构成，均以倡导循环经济发展为立法模式，形成了较为完善的建筑废弃物管理政策法律体系。实践表明，德国建筑废弃物再利用率稳居世界前列，不得不归功于制定了符合本国实际情况的完善的政策法规体系。

欧盟法层面，欧盟的废物管理立法由框架性法律和针对具体废物处理的指令型法规构成，并且通过推行环境行动计划辅助相关法律有效实施，同时欧盟法有针对废弃物处理的专门法律，如针对废弃物焚烧的《废物焚烧指令》，针对填埋的《废物填埋指令》。联邦法层面，德国联邦法是建筑废弃物管理立法的核心，从1972年制定第一部《废弃物处理法》以来，不断修订出台了多项废弃物管理法。1972年《废弃物处理法》使废弃物处理由无序管理走向末端治理阶段；1978年《废物防止与管理法》实现了由末端治理走向前端预防阶段；1991年《防止和再生利用包装废物条例》使废物处理走向全过程管理阶段，其中包含的废物循环利用的理念为此后综合性废物管理法《循环经济和废物管理法》指引了方向；1996年《循环经济和废物管理法》是具有实践意义的综合性废弃物管理法律；2012年《循环经济法》充分体现了经济循环型立法模式。州法层面，各州政府因地制宜，制定各具特色的废弃物管理政策，更倾向于解决废弃物具体实施与执行的相关事项。市级法规层面，市级废弃物管理政策侧重于市政垃圾的收集和回收，以及收集费的问题等。

(三)科学合理的制度设计打破“宣示性”立法层面

20世纪70年代以来，德国政府与时俱进，不断更新观念，积极探索废物管理的新途径，完成了向循环经济的范式转变，在不断完善历年废弃物管理政策法律的过程中建立了科学合理的制度设计，打破了以往“宣示性”的立法层面。

第一， 抑制废物形成制度。抑制废物形成制度体现了预防优先的原则，即预防废物的成本代价远远小于废物再生利用的成本。《循环经济和废物管理法》为了抑制废弃物的产生，规定了8组不可利用的废弃物标准，旨在从源头削减污染物产生。第二，循环名录和循环制度。其中，循环名录包括强制循环和自愿循环两种，强制循环名录规定了责任者的范围和再利用、再回收的产品或材料的类型与种类。《防止和再生利用包装废物条例》规定了回收利用各类包装废物应达到的利用率和时间表。第三，政府扶持制度。政府对于循环经济的有效进行实施政府扶持措施，如融资帮助、政府采购、财政补贴、环保专项基金支持、贴息贷款、增值税和减免所得税。此外，为鼓励废物回收和再生企业发展，还建立了循环经济科技研究和中小企业发展基金。

德国科学合理的废弃物管理制度设计，打破了以往的制度仅局限于宣示层面，实现了将具体制度落实到实处，使废物处理已发展为一个重要的产业部门。

(四)延伸生产者责任是废物管理政策的重要机制

德国是最早在废物管理立法上提出和实践延伸生产者责任的国家，延伸生产者责任是将废物管理的部分或全部责任从纳税人、废物管理机构或废物处理站转移至生产者身上，使生产者对产品的整个生命周期特别是回收、循环利用和处置负责。

为消除废弃物对环境的负面影响，德国以产品生命周期的各个环节为依据，认为生产者应承担源头预防、环境信息披露、回收、处置与循环利用四个方面的责任。生产者责任延伸内容涵盖了从原材料获取至最终处置的整个生命周期。

《废物防止与管理法》确立了废物预防和再生利用优于废物处理，第一次规定了石油企业承担向消费者回收废油的职责，并履行以环境友好方式进行处理的义务，这是延伸生产者责任的雏形。《防止和再生利用包装废物条例》中的产品责任体现着延伸生产者责任的理念，关注消费者、零售商和生产者之间有效分担产品故障及伤害的危险。《资源闭合循环和废物管理法》规定了产品责任，废物产生的开发、制造、价格和销售者承担满足资源闭合循环型废物管理要求的产品责任，并在设计、生产和使用中尽最大可能使废物产生最小化，体现着延伸生产者责任机制。

在延伸生产者责任方面，就建筑废弃物再生企业的责任而言，德国设立了专门的建筑废弃物回收监督机构，促使生产企业必须向监督机构证明其有足够的能力回收废旧产品，才有资格进行生产和销售活动；就建筑废弃物监督机构的责任而言，通过实施垃圾许可证制度可以看出，监督机构需在认可垃圾生产者和处理者制定的垃圾处理方案后，才能向其颁发“垃圾清理执照”，在运输和处理垃圾时，通过“跟踪单”跟踪垃圾流动过程，以此监督垃圾处理是否按照之前的拟定方案进行，规范了建筑废弃物的资源化利用。此外，为推动延伸生产者责任机制的执行，德国建立了生产者责任组织，它是由生产者建立的一个共同体，目的在于治理和处理与延伸生产者责任有关的执行目标[4]。

(五)五层级废物管理结构是废物管理政策的关键环节

德国的《循环经济法》明确规定了与2008年欧盟的《废物框架指令》相一致的五层级废物管理结构，在3R原则的基础上，新的废弃物管理机构清晰地阐述了不同管理手段在整个层级中的位置，德国建筑废弃物管理的优先顺序为防止产生、再利用、回收利用、再生利用和处置五个层级。并规定了废物处理五层级的定义：第一，防止产生是指物质、材料或产品成为废物之前采取的任何措施，旨在减少废物数量、对人体和环境的不利影响以及材料和产品中的有害物质，主要措施有物质的封闭循环、低废品设计、产品再利用、延长产品使用寿命、获取低污染和低废物产品的消费模式等；第二，再利用指产品或产品部件被重新使用，与初次使用目的相同；第三，回收利用是将废物回收再处理成产品、材料或物质，不论是原始用途还是其他用途，它应包括对有机材料的后处理，但不包括能量回收、用作燃料、回填作业；第四，再生利用是废物被赋予特殊用途，将废物替代原材料，作为第二性材料，用于特殊用途；第五，处置即任何不构成回收的作业。

五层级废物管理结构不仅使废物管理有明确清晰的法律规范的优先顺序，而且在实际废物处理工作中形成了一个从预防废物产生、实现废物资源化至最终处置环节的一体化管理体系。

(六)排污收费政策是废弃物管理典型的强制性经济政策

德国对建筑废弃物排污征收费用，实行强制性的经济政策，主要从以下三方面着手。一是收费控制型监管模式。在建筑废弃物产生源头，采用征收税收和罚款两种手段，减少建筑废弃物排放，规范随意倾倒、填埋和焚烧行为。德国采取收费控制型监管模式，对未处理利用的建筑废弃物征收存放费，对随意倾倒的行为罚款。德国通过征收生态税，排污许可证、押金回收制度等经济手段，规范和监督企业执行循环经济的行为。二是多层次收费价格体系。通过实施政府采购和多层级收费价格体系等措施，鼓励政府、建设单位和个人使用建筑再生材料。德国实行多层级建筑废弃物收费价格体系，并规定收费标准，即大城市与小城市、未分类与分类、受污染与未受污染的建筑废弃物、经过回收处理后的建筑材料与原生建筑材料，实行多层级的收费价格体系。同时，大城市的建筑废弃物收费高于小城市，未分类的高于分类的，受污染的高于未受污染的。通过不同的强制性收费政策，旨在做到源头规范建筑废弃物分类和再利用。三是污染者付费。德国政府规定谁污染谁赔偿，工业部门和企业必须为其造成的环境污染承担后果，同时将排污者应承担的责任转化为经济支付形式，通过市场经济手段来规范污染治理，取得了良好的效果[5]。1999年开始实行能源税、垃圾污染处理费等生态税费改革，同时采取排污交易权手段，增强对企业排放污染物的管理。

四、德国经验对我国的启示

(一)倡导与循环经济相适应的立法新理念

树立生态利益优先的立法理念。建立循环经济型社会必须坚持生态利益优先原则。人类社会发展表明，一味盲目强调经济发展而忽视自然资源的生态价值必然会引发一系列环境问题。由于社会生产力水平的限制和人类习惯性追求经济利益的心理需求，往往易陷入唯经济增长的怪圈，对生态利益缺乏关注和保护，环境问题层出不穷。我国的建筑废弃物政策法规应对生态利益相应倾斜，在建筑废弃物资源化利用法律建设中应注重生态利益优先的法律理念。

树立以循环经济为核心的绿色消费理念。循环经济所倡导的绿色消费理念是一种与自然相协调的持续性消费方式和习惯。在建筑废弃物再利用过程中树立以循环经济为核心的绿色消费理念，要引导消费者注重节约资源，选择无污染或污染少、无废物排放或废物排放少的建筑材料和产品，多使用再生产品，注重对产品使用后的处理和处置，尽最大可能降低环境污染。绿色消费理念具有三方面含义：选择资源消耗最小的产品、可循环利用的产品、废物排放少和环境友好型产品。因此，推进建筑废弃物资源化利用，树立消费者的绿色消费理念至关重要。

(二)完善建筑废弃物管理制度

我国的建筑废弃物资源化产业尚处在发展过程中，现有的回收和再利用制度不完善，建筑废弃物的资源化利用率仍有较大的提升空间。完善我国建筑废弃物管理制度是现阶段加强顶层设计的重点。第一，建立建筑废弃物处理计划制度。在建筑工程规划设计阶段，包括可行性的项目建议书、详细的规划设计、施工图设计等方面，尽可能采用可再生建筑产品或材料、对环境污染小及回收率高的建筑材料，从源头削减建筑废弃物的产生量。第二，建立排放申报制度。产生建筑废弃物的责任主体应及时向城市建筑废弃物管理部门提出排放申请，具体包括种类、数量、运输路线和处置场所等内容，经部门核准后取得相应排放证，才能依据证书办理施工手续。第三，建立分类回收制度。重视建筑废弃物收集分门别类，减少混合垃圾。在建筑拆除阶段，拆除和分类同步，为缩短建筑废弃物资源化利用周期奠定基础。不同种类的建筑废弃物设置不同的地方堆放，避免垃圾因堆放而造成污染。第四，建立运输审核制度。建筑废弃物运输由专业的运输公司承运，建筑废弃物管理部门应对运输车辆统一标志、收费和管理。第五，建立运输流向跟踪单制度。建立严格的运输管理制度，建筑废弃物管理部门应与交通部门共同制定运输路线，当运输公司将垃圾按照规定路线和时间运输至指定场所时，即可获得回执单，并上交管理部门查验。借鉴德国向垃圾生产者和处理者颁发“垃圾清理执照”制度，且用跟踪单的方式监督建筑废弃物运输全过程。

(三)完善责任保障机制

明确落实各主体责任。由政府、企业和公众共同承担推进建筑废弃物资源化利用的责任与义务，突破生产者、消费者和政府责任相互独立的状态，进一步扩大三类责任的内容。按照生产者责任延伸理念明确建材生产者的职责；根据污染者负担和资源有偿使用的原则，通过完善税费制落实建筑施工单位和个人的责任；政府执法人员应承担监管失职的责任。各级人民政府作为建筑废弃物资源化利用工作的责任主体，要切实加强组织领导，研究制定政策，各司其职，通力配合开展工作，共同推进建筑废弃物资源化利用。

完善责任主体处罚机制。提高罚款力度，发挥经济处罚的威慑作用；引入环境公益诉讼制，以司法纠正和制裁为支撑，将建筑废弃物违法处理行为提升到司法层面；追究政府主管部门领导在建筑废弃物排放造成的重大污染事件和群体性健康损害事件中的行政或刑事责任。

成立建筑废弃物管理综合整治执法小组。笔者建议在各地区成立建筑废弃物管理综合整治执法小组，通过综合整治执法小组的检查，加强建筑废弃物违法行为的查处，不仅加强建筑废弃物管理的积极性和主动性，而且利于规范建筑废弃物再利用。

(四)建立五层级废弃物管理结构

与德国倒三角形的五层级废弃物结构相比，我国目前废弃物处理的优先顺序呈现的是一个正三角形，建筑废弃物的处理仍处于初级阶段，至今未建立行之有效的建筑废弃物分类系统。这种与德国等发达国家完全相反的废弃物管理结构严重阻碍了我国废弃物管理的发展。要参考德国废物管理优先顺序的五层级结构，结合我国的国情和现状，因地制宜，作出相应的调整，有计划、有步骤地推进我国建筑废弃物管理体系的建立和完善。即通过相关立法和政策措施规范我国废弃物处理的优先顺序，通过选择恰当的废弃物处理技术手段，推动废弃物分类收集，尽可能从源头上避免废弃物的产生，对于不可避免的废弃物再利用、回收利用、再生利用及处置，减少建筑废弃物的最终处理量，明确实现再利用及再生利用的时间节点及目标，推动相关政策逐步落实，以降低资源的使用量，改善环境，从而更加有效地解决我国建筑废弃物问题。

(五)完善建筑废弃物排污收费政策

实行差异化收费价格体系。德国根据城市规模、经济社会发展水平、是否分类收集、是否受到污染和是否有害等因素，制定有多层级和差异化的建筑废弃物收费价格体系。根据我国建筑废弃物的种类和数量，采取不同的收费标准，对未分类的混合建筑废弃物征收高费用，积极鼓励对建筑废弃物实行源头分类、收集和再利用，通过有效的经济手段来推进建筑废弃物的资源化利用。综合我国各省市发展规模和经济发展水平，借鉴德国制定精细化和科学化的差异化的收费价格体系尤为重要。

提高建筑废弃物收费标准。德国建筑废弃物收费标准是大城市、未分类和受到污染的收费均高于小城市、分类和未受污染的建筑废弃物。提高建筑废弃物收费标准是做好建筑废弃物分类和资源化利用的前提与基础，也是规范排污企业和个人行之有效的措施之一。借鉴德国的先进做法，从国家层面出台专门的政策法规，规范并提高各省市的建筑废弃物收费标准。此外，制定建筑废弃物产出标准，并以此为基准征收建筑废弃物总量排污费和超标排污费。建议有关部门普查建筑废弃物产出量，制定产出标准，便于征收建筑废弃物处置费，规范建筑废弃物资源化利用。