公平高效：冰岛全纳教育模式及启示*

刘盈盈， 刘晓伟， 马 峰

(1.杭州科技职业技术学院 教育学院，浙江 杭州 311402； 2.杭州师范大学 人文学院，浙江 杭州 311121)

根据联合国2017年发布的《世界幸福指数报告》，冰岛排名世界第三，[1]这与冰岛卓有成效地开展全纳教育密切相关。全纳教育是指“为学生提供均等的、有效的受教育的机会，培养学生成为社会的正式成员，面对未来的生活，在就近的学校中开展的一种给予全体学生充分帮助和支持的教育。”[2]鉴于全纳教育是由“全民教育”思潮发展演变而来，而各国推进全民教育往往是从特殊教育起步，因此，对特殊儿童的接纳与融合程度尤其能够体现一个国家全纳教育的实施情况和开展水平。本文以冰岛特殊教育为视角，分析该国全纳教育的开展情况以及给我国的启示。

一、冰岛全纳教育的发展历史

像大多数西方国家一样，冰岛的全纳教育也经历了隔离式教育——特殊教育与普通教育相融合的一体化教育——高度融合的全纳教育三个发展阶段。

(一)从隔离式教育走向一体化教育(20世纪70年代—20世纪80年代末)

20世纪70年代以前，冰岛政府主要通过为特殊儿童单独开设特殊学校以满足其教育需求，但受北欧“正常化”(Normalization)教育思潮的影响，冰岛政府意识到这种隔离式的教育使特殊儿童缺失与普通儿童交往的机会，不利于特殊儿童回归主流社会。因此，1974年冰岛颁布《义务学校教育法》倡导“尽一切可能的融合”，规定所有儿童需要接受10年的义务教育，允许特殊儿童进入“主流”学校，同时规定为智商低于75的学习者设立特殊学校，为有特殊教育需要的学习者提供特殊课程和特殊支持。[3]1976年，冰岛颁布了《新国家课程》(ANewNationalCurriculum)，认为根据心理测试和学业成绩划分儿童能力并将其分组是不恰当的，强调每个人都有权接受与同龄人一样的适宜教育。[3]1977年颁布了《特殊教育条例》(SpecialEducationRegulation)，允许为有严重残疾的学生保留少量特殊学校和课程，[3]以期弥合特殊教育实践与新融合教育意识形态之间的差距。

到了20世纪80年代，普通学校纷纷增设特殊班级，尤其是面向12～16岁学生的特殊班级。随着现代医学的发展，越来越多的学生被诊断出患有多动症、自闭症和其他疾病，1982年雷克雅未克市专门为这一群体开设特殊学校。[4]

这一时期，欧洲大陆正经历“一体化”运动，北美洲则在推行“回归主流”运动，受这些社会思潮的影响，冰岛特殊群体的教育也开始从隔离式教育走向一体化的教育。

(二)从一体化教育走向全纳教育(20世纪90年代初—20世纪末)

1994年，联合国教科文组织在《萨拉曼卡宣言》中明确提出“全纳教育”的思想，如何保障每一个儿童受教育的权利，如何使有特殊教育需要的学习者融入普通学校，成为世界各国关注的问题。同年，冰岛颁布了《幼儿园法案》(ThePlays-SchoolAct)，规定所有学前教育机构必须为0～6岁的特殊儿童提供帮助。[4]1995年，冰岛颁布的《义务教育法案》，不再出现“特殊教育”一词，取而代之的是“开设满足不同个体需要的学校”，但允许设立特殊学校和特殊班级。[4]1999年通过的《高级中学国家课程指南》，要求高中应为学生提供特殊教学单元以满足学生的特殊教育需求。[5]

这一时期，由于社会对特殊群体人文关怀意识的普及，全纳教育涵盖的对象越来越广泛，对特殊群体的教育从一体化逐步走向全纳，但此时的全纳并非是完全意义上的全纳，特殊儿童在学校里只有部分时间在普通班级里度过，其余时间仍只能待在特殊班级里。

(三)建构完全全纳的教育体系(21世纪初—现在)

进入21世纪以后，冰岛要求全社会尊重每个人的价值，维护社会公正，保障每个人都有平等的学习机会，为每个人提供适宜的教育。[6]2001年，冰岛对《义务教育法案》进行修改，规定对选择就读普通学校的特殊学生实行彻底全纳，停止在普通学校开设带有隔离性质的特殊班级。[6]由于学生的差异性增大，教师获得的全纳教育支持又非常有限，因此该法案受到部分教师反对，但在全国教师工会的积极推行下，冰岛终于开启了完全全纳的教育模式。至2006年，冰岛义务教育阶段只保留了三所招收有智障或行为问题儿童的特殊学校。[3]

为构建完全全纳的教育体系，2008年冰岛颁布了《新教育法案》(NewEducationActsofLaw)，规定学校应为所有6～16岁的儿童提供10年义务教育，并为有特殊教育需要的学生提供一对一的教学指导，让其融入常规课堂学习，学习场地既可以是普通教室也可以是具备特殊功能的教室。[7]《高中特殊教育条例》(HigherSchoolSpecialEducationOrdinance)规定，“学校在教学过程中必须给予残障学生特别的指导和支持，确保其能和普通学生一样接受普通课程的学习。”[8]

2014年欧盟对其成员国开展全纳教育状况统计，结果表明：2012—2013学年，冰岛义务教育阶段，约有6 955名学生被确认为有特殊教育需求，占在读学生人数的16.43%，其中6 407人接受了全纳教育。[3]由此可见，冰岛已基本实现了特殊儿童与普通儿童共同学习的全纳教育目标，完成了完全全纳教育体系的构建。

从冰岛的全纳教育发展历程可以看到，社会文明的演进、新旧思潮的碰撞和科学技术的发展，对催生和促成教育政策的问世具有重要作用，政府在不同阶段制定的政策是已有教育实践发展的结果，也为当下教育实践提供了导向和保障。同时也可以发现，特殊的社会发展进程为冰岛的教育改革提供了背景和契机，而冰岛民众的平等思想、民主意识等普适价值观，则为这些政策的制定和全纳教育的推行提供了社会基础。

二、冰岛全纳教育的支持模式

(一)学校支持模式

冰岛建有完善的全纳教育体系。从学前儿童到高中生，全国几乎所有有特殊需求的学生都能与普通学生一起在学校接受教育，普通学校开设大量各种类型的特殊班级，只有约1%的学龄儿童在特殊学校就读。[6]为了构建全纳教育体系，不同学段的学校均由相关社会机构和国家职能部门提供教育支持。

在学前教育阶段，重度残疾的学龄前儿童(0～5岁)会被医务人员、健康随访者或幼儿教师送至国家诊断和咨询中心(The State Diagnostic and Counselling)，接受职业治疗师的诊断和心理评估，[9]残障程度不高或疑似特殊的儿童，会由幼儿教师转送到市级专家服务机构进行诊断和筛查，专家对儿童的语言、数学和社会交往等方面进行评估，再由心理咨询师对筛查出的特殊儿童进行进一步评估，通过评估的特殊儿童可以在幼儿园随班就读。

在义务教育阶段，学校会重点诊断入学儿童的学习能力，若儿童存在阅读困难，学校从入学开始就给予其支持，能力较弱的学生可以获得额外的数学和冰岛语的补习辅导。针对轻度智障和行为困难的学生如自闭症和视力障碍学生，智障协会设有残疾人日托中心和临时特别班，开展以工作为导向的就业培训，帮助特殊学生实现自立。特殊学校为普通学校提供专业咨询服务，并为两个公立儿科病房的住院儿童提供短期家庭教学支持。[9]

在高中阶段，不设独立的特殊学校。学校向有特殊教育需求的个人或群体提供额外的教学辅导，以便他们能跟上普通课程或特殊课程的学习。许多高中都为患精神疾病的学生开设两年制的特殊专业，如缝纫、美工、园艺等专业，以便特殊学生能够自立，2000年起学制改为三年，16～20岁的学生可延长一年。[10]不少高中还为有阅读和书写困难的学生提供额外支持，包括调整测试方式，例如延长考试时间，将笔试改为口试。[11]特殊学校还为在监狱服刑的青少年提供教育机会，并和社区高中合作，为成年囚犯提供高中课程的学习机会。

在高等教育阶段，高校为有特殊教育需求的学生提供咨询辅导，特殊学生可以向大学申请特殊学习环境和特殊考试程序。特殊学习环境包括及时提供有关课程信息、灵活安排课程和指导场所。特殊考试程序包括延长考试时间、组织单独考试、提供阅读或写作辅助等。大学还会为有诵读困难或其他需求的学生提供专门定制的技术设备。

(二)资金支持模式

特殊教育相比普通教育而言，需要更多的资金支持。冰岛政府向残疾儿童支付的资金额度取决于其残疾程度，根据医疗诊断和1992年颁布的《残疾人事务法》确定支付数额。为了保障全纳教育经费的合理使用，冰岛政府构建了一系列资金支持方式。

1.评估资助系统

个体若要获得全纳教育资金支持，一般通过专家或专门机构评估诊断后，再向政府部门申请。对于专家诊断提出的资助数额是否符合真实残疾情况，国家诊断和咨询中心有最终决定权。如在学前和义务教育阶段，特殊儿童的资助金额通常由政府的特别支援服务机构决定，儿童需经国家的四个机构之一进行诊断，这四个机构分别是国家诊断和咨询中心、冰岛视力障碍组织、国家听力和语言研究所、国立医院儿童和青少年精神病科，[12]每个机构都会与家长共同协商开展资助工作。由于特殊教育的财政资助与特殊儿童的数量有关，这可能会使部分学校将普通儿童“诊断”为特殊儿童，虚报特殊儿童数量，获取额外的办学经费。因此，冰岛政府将特殊教育的大部分资金从财政直接拨付改为评估资助系统。在这个系统中，学校根据整体教育需求估算所需资金总数，而不是仅仅根据特殊儿童的数量。这就避免了特殊教育经费的不合理安排，提高了资金使用效率。

2.政府平等基金支持

冰岛的中央政府主要通过平等基金(Equalisation Fund)向21个自治市的特殊儿童提供教育经费补助，申请者只要被专业机构确诊为特殊儿童，就可以获得平等基金的资助。

自治市制定年度预算时，也会拨出一笔款项来资助特殊教育事业。市政府可以向公办特殊学校，也可以向社区的私立学校包括特殊班级或特殊学校购买服务，以支持全纳教育。为此，市政府会拨出额外经费支持社区共享特殊班级或特殊学校。2016年，约20亿ISK(冰岛货币)用来资助全纳教育，其中12亿支持三所特殊学校，3亿用于移民教育。[13]

义务教育阶段由市政府负责提供特殊儿童所需的专业设备，学校提供普通教学设备，如计算机和教科书，往来学校的交通费用全免。高中阶段，所有教学设备，如计算机和计算机课程的费用由学校支付，教材费用由学生承担。

3.社会机构资助

除了由平等基金提供经费支持外，各自治市还与学校及专家服务机构合作，为特殊儿童拨款，具体名单通常根据每年更新两次的学校年度调查来制定。以雷克雅未克市为例，该市有两级特殊教育经费分配制度，一个是特殊儿童个体拨款，另一个是特殊儿童团体拨款，可对有特殊需要的学生进行全覆盖。特殊儿童的经费支持是先由儿童所在学校提出申请，然后由获得州政府授权的机构根据学校提交的干预计划确定学生名单并进行拨款，总的分配原则是每周课时数乘以0.14～0.25的系数，再乘以在校生人数。[14]市政府将一部分经费直接拨给特殊儿童，余下部分由学校支配，用于其他有需要的地方。雷克雅未克市还增设了三级拨款，扶持特殊学生特别多的学校。

特殊儿童的家庭还可申请社会补助，包括医疗补助，以及每月支付给父母或监护人的补助，以方便父母或监护人能够留在家里照顾儿童。这种补助最长可申请五年，与家庭收入高低无关。[12]此外，冰岛政府非常重视对移民儿童的教育，对于母语为非冰岛语的学生，政府另行拨款给予特殊支持。

(三)师资支持模式

教师专业素养和专业技能水平直接影响全纳教育的质量。冰岛从学历提升和课程培训两方面提升全纳教师的专业能力。

1.全纳教育师资队伍的学历支持

自1971年起，冰岛政府要求承担义务教学工作的教师必须接受全纳教育的培训。[15]1994年，学前教育的教师也开始接受全纳教育的培训。[15]鉴于这些教师大多只具备三年制的教育学士学位，无法满足全纳教育的要求，教育部要求他们增修有关教育学的60个学分。[16]2011年颁布的《教师教育法》规定，教师必须持有5年制的硕士学位。[16]所有专门从事特殊教育的教师需在冰岛大学教育学部修满特殊教育和全纳教育的120个学分。[16]从事非特殊教育工作的教师，职前培训的必修课程中必须有2门是全纳教育核心课程(幼儿教师为3门)。[16]而在中小学教师的培训课程中，大约有30门课程与全纳教育相关，包括采用适宜的方法指导和评估特殊儿童的学习行为等，以便他们适应全纳教育的要求。由此可见，高学历的全纳教师队伍是冰岛全纳教育高品质的重要保证。

2.全纳教育师资培训课程支持体系

冰岛的全纳教师教育培训贯穿于教师的职前培养和在职培训，已形成完整的课程体系。根据课程内容与全纳教育关联度的高低，全纳教育的师训课程分为五类，其中三类课程与全纳教育有直接关联，另外两类课程虽未直接涉及全纳教育，但课程内容关注人口差异、多元文化和学生的特殊需求，适应全纳教育的培养目标。

下面以冰岛大学教育学部面向所有专业研究生开设的4门课程为例(如《领导力与全纳教育实践》等)，对冰岛全纳教师教育培养课程做一介绍：从下页表1可见，冰岛教师教育课程非常重视师范生全纳教育实践能力的培养，要求学生具备根据不同学习小组制定教学策略和评估方法的能力，强调全纳教育与具体学科相结合，开设诸如“全纳数学”等课程；具备对儿童已有知识经验发展水平进行评估、采用适宜的教学方法进行差异化教学、对学习有困难的儿童进行一对一指导的能力。另外，冰岛教师教育课程还特别强调师范生合作能力的培养，开设“家校合作”等课程，要求学生掌握各种合作策略，能与家长、同事、专业人士和非专业人士有效合作，能与不同背景的家庭沟通协商实现家校共育，以保证教育的全纳性。

表1 冰岛全纳教育教师培养课程(研究生)[16]

注：以上第一、二、三类课程的主要内容为全纳教育。

三、冰岛全纳教育给我国的启示

全纳教育旨在让全民接受适宜的教育。积极推进全纳教育不仅能满足特殊儿童、留守儿童、流动儿童等特殊群体对于教育的需求，实现办好人民满意的教育，同时还能促进经济社会的健康发展，为实现中华民族伟大复兴提供坚实支撑。我国开展全纳教育还存在着全纳教育对象纳入不全面、教育经费短缺、教师培养与课程开发薄弱等问题，为此可以借鉴冰岛全纳教育体系，从以下几个方面着手：

(一)建设面向全民的全纳教育体系

冰岛现已建立了从学前教育到高等教育的完整全纳教育体系，借此保证所有人接受合适的教育。国家颁布的《国家课程指南》要求学校和教师根据全纳学校的课程目标，在学习资源的生成、选择和课堂教学的组织上，为有特殊学习需要的学生提供特别支持，以保证所有学生享有公平的学习机会。[17]同时，冰岛政府积极建设全纳型社会，冰岛民众的全纳教育意识普及程度高，人们对特殊儿童普遍持有悦纳态度，这为开展全纳教育提供了很好的社会基础。

随着我国城乡二元经济的不同步发展，出现了大量的流动儿童和农村留守儿童，保障这些弱势群体获得公平的教育权利有赖于全纳教育的良好实施。同时，近年来特殊儿童的类别出现了变化，传统聋哑残障儿童数量不断减少，自闭症、抑郁症儿童的数量逐渐增加；青少年犯罪人数也逐年上升，如何满足这些容易被边缘化群体的学习需求是对我国全纳教育体系提出的挑战。[18]为此，必须根据我国实际情况来制定属于本国的全纳标准，加强全纳教育立法，力争“不让一个孩子掉队”。各级各类学校应强化平等理念和人文情怀，完善对学习者特别是特殊学生的评估机制和支持系统，并帮助这些学生的家庭恰当采用早期干预和持续扶持的措施，促使每一个儿童都能健康成长。建立各级各类学校与社区、监狱等机构的长效合作机制，为特殊群体开展有针对性的教育与培训服务，形成面向各类特殊群体的全纳教育体系。同时，政府可通过包括媒体宣传在内的多种渠道，向公众普及全纳教育理念和知识，使全社会都能理解和支持全纳教育的推行，[19]从而建立全纳社会。

(二)构建多元的全纳教育经费支助体系

全纳教育的教育对象很多是特殊儿童，他们的教育需要花费更多的资金和时间。冰岛构建了以“学生权利保障型财政资助”“学校成本分担型财政资助”和“办学绩效导向型财政资助”为主要内容的公共财政资助全纳教育的基本政策框架，[20]这种多层级的财政支持体系，一方面可以有效避免重复申报或虚假报送特殊学生人数以获得资助，提高资金的使用率；另一方面政府可以有效建设全纳学校，这些学校均配有特殊教育需要的教师培训设施以及具备专业人员和设备的资源中心，以便满足学生的不同需求，并根据教学实际情况制定个别化教育计划。

我国这些年来不断增加特殊教育经费投入，但生均拨款与特殊儿童的全纳教育需求尚有差距。同时，特殊教育经费的拨款数额还存在着明显的地域差异，东部沿海发达地区的经费投入明显高于西部内陆地区。部分地区甚至还出现特殊教育经费被教育行政部门或普通学校挤占、挪用、违规发放工资等现象，导致该地区特殊教育经费配置效率低。[21]因此，为切实保障全纳教育对象的教育权益，一方面需要继续加大政府对全纳教育的经费投入，另一方面也可以借鉴冰岛全纳教育的经费支持模式，倡导社会力量兴办全纳教育，积极支持各类办学主体通过独资、合资、合作等形式举办、第三方机构进行全方位监督的民办全纳教育，建立多层次的资金支持体系。同时建立各级诊断机构，开展“医教结合”实验，提高特殊儿童的识别率与康复率，确保资金的使用效率。[21]

(三)提升教师的全纳教育知识和素养

全纳教育的根本目的是为了让所有被视为“特殊”的学生都能够接触、融入乃至回归到主流社会，而不是从小就被社会隔离和排斥。将隔离式特殊教育变为融合式全纳教育，是一个建立平等公正的全纳文化的过程，这首先体现在教育的关怀品质，然后才是差异教学的方法——反映在教学活动中，教师对特殊学生应该注重交往而不是排斥，注重参与而不是求同，只有确保在课堂里真正发生学习，他们才会拥有归属感。

要做到这点，需要借鉴冰岛全纳教育的做法，采取以下措施提升教师全纳教育的能力：一是全面开展本科全纳教师培养，择优选择师范类院校和其他高校增设特殊教育专业，在师范类专业中开设全纳教育课程，关注多元文化和学生多样性背景，倡导个性化教学，以此增强指导有特殊教育需求学生随班就读的教学能力。[22]二是积极推进在教育类专业研究生阶段开设全纳教育课程，丰富全纳教育教师人才规格。三是建议重新修订各类教师专业标准，增加全纳教育知识与专业技能要求，将全纳教育相关内容纳入教师资格考试，提升教师的全纳素养和专业技能。[23]此外，加强对所有教师的在职培训，整合现有特殊学校的教学资源，成立特殊教育资源中心，为普通学校的全纳教育提供专业培训支持，加强对普通学校随班就读、资源指导、送教上门等特殊教育教师培训，[23]指导教师依据学生的文化背景、健康状况、自身发展程度等来设计课程的具体内容，等等。