习近平总书记区域协调发展战略在浙江的萌发与实践

陆立军, 陈丹波

(浙江师范大学 经济与管理学院，浙江 金华 321000)*

习近平总书记在党的十九大报告中论述“区域协调发展战略”时明确指出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。”[1]这与习近平主政浙江时关于全省区域经济协调发展的战略思考和实践探索具有高度契合性，表明浙江是习近平新时代区域协调发展战略的一个重要萌发地和试验田。文章结合第一作者自上世纪90年代初至今，作为浙江省省政府咨询委员参与相关研究、讨论与实践的切身体会，就浙江如何在已有基础上，学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义经济思想关于区域协调发展战略的重要论述，谈几点思考与建议。

一、习近平同志关于浙江区域经济协调发展的战略思考与创新实践

(一)习近平同志首次提出发挥城市群主体功能，促进大中小城市和小城镇协调发展

城市群是新时代推进城市化的主体形态和促进区域经济协调发展的重要载体。发展城市群是优化城市功能和布局的必由之路。浙江省地处我国东部沿海地区，区域总面积10.55万平方公里，地形地貌呈“七山一水两分田”特征。直至上世纪末本世纪初，省域中心城市仅有杭州、宁波两座，另有中等城市6座、小城市35座，但对农村的带动作用不强。针对上述情况，2003年以来，浙江在实施“八八战略”①的过程中，把城市群建设放在突出位置，坚持规划带动，重点推进环杭州湾(含杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山)、温台沿海(含温州、台州)、浙中(含金华、衢州、丽水)三大主体城市群建设。尤其是在习近平同志领导下于2006年开始修编的省域城镇体系规划，突出了网络型城市群的主体功能，强调推进大中小城市和小城镇协调发展。这一战略部署在理论上进一步明确了浙江省不同能级城镇的科学定位和相应功能，要求提升中小城市和小城镇的要素集散和特色发展能力，推动人口和资源由中心城市向周边城市和小城镇有序转移，共同构建优良的生产和生活环境，实现大中小城市和小城镇协调发展，人民生活水平同步提高。经过此后十多年的努力，这一战略部署对拓展浙江省城镇发展空间，释放发展潜力，提升城镇发展效率和水平发挥了显著作用。以国土、人口分别占浙江省35.6%和18.9%的浙江中西部(金衢丽)地区为例，由于远离中心城市，产业多而不强，一度成为全省的欠发达地区(2003年国民生产总值仅占全省的12.47%)。为推动这一地区发展，习近平同志充分肯定了建设以金华—义乌为中心的浙中城市群带动浙江中西部地区经济发展的思路。他在2003年12月10日举行的浙江上海经济社会发展情况交流会上的讲话中指出：“发挥金华市区的科教、工业和义乌全球最大的日用工业品市场优势，建设以金—义为中心的浙中城市群，有利于辐射带动周边县(市、区)和小城镇充分发挥自身优势，积极主动对接长三角地区尤其是上海、杭州、宁波的技术人才资金等优势，提升产业层次，带动整个浙江中西部地区加快发展。”[2]

(二)习近平同志在浙江首次提出并深入推进新型城市化建设

城市化是社会经济发展的重要标志，也是实现现代化的必然要求。改革开放以来，浙江逐步形成了“富民强省”的发展思路，并较早开展推进城镇化进程的探索。1998年底，浙江在全国率先提出并实施城市化发展战略，此后全省城市化工作有计划、有步骤、有重点地展开，开始形成城乡协调、区域联动的新格局。随着城市化的快速推进，也凸显出土地集约利用水平偏低、城市综合承载力不高、城市务工农民难以融入等问题，迫切需要把城市化引入集约、和谐、统筹、创新发展的轨道。2006年8月8日，浙江顺势应时召开全省城市工作会议，习近平同志在讲话中首次提出要“坚定不移走新型城镇化发展道路”，按照“坚持发展、集约发展、和谐发展、创新发展”的总体思路，进一步优化城镇体系，完善城乡规划，提升城市功能，加强城市管理，创新城市发展机制，“走出一条资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐，大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路”。[3]会议出台了《关于进一步加强城市工作，走新型城市化发展道路的意见》和一系列配套政策，标志着浙江在全国率先开启了新型城市化建设的新征程。与传统的城市发展思路相比，新型城市化更加注重体现均衡与协调的要求，由以往比较注重规模扩张转到更加注重功能完善、人口与生产力布局优化和环境条件支撑，以及城乡协同发展与资源均衡配置的新型发展阶段。此后全省各市、区、县在户籍、住房、城市管理、保障等方面出台一系列推进措施，进一步优化城乡要素配置、升级服务设施体系、有序转移人口，浙江省城市化水平从2006年的56.5%上升到2017年的68.0%，年均提高1个多百分点；城市综合实力逐步提升，特别是在优化产业结构、空间布局、发展方式等方面取得了引人瞩目的成效。

(三)习近平同志首次提出以新型城市化为导向的全省“三圈一群”区域布局

随着经济全球化的纵深发展，要素流动和价值链分工加快，城市间不同要素的分化、分层、分流不断加剧，杭州、宁波、温州三大中心城市的集聚作用日益增强。与此同时,经济要素开始由向大中城市集聚为主转向城市周边更大范围的区域集聚，城市间分界日益模糊，联系更为紧密，城市群、都市圈不断演化形成。以浙中为例，在“专业市场—工业制造”双轮驱动下，金—义“主轴线”日益凸显，区域中心城市和小城镇之间的分工协作和经济联系更加紧密。在此背景下，习近平同志高度重视以新型城市化为引领，强化大城市的集聚辐射功能，带动城市群和中心城市建设。尤其是明确提出了杭州、宁波、温州三大都市圈和浙中城市群的“三圈一群”空间总体布局，进一步明确了各自的发展方向和独特功能：杭州都市圈发挥政治、经济、文化中心的功能，成为全省高新技术研究开发与产业化的核心区、现代服务业发展的集聚区；宁波都市经济圈依靠现代化的国际性港口城市和长江三角洲南翼经济中心，成为浙江临港重化工业的核心区、上海国际航运中心的重要组成部分；温州都市经济圈继续成为发展民营经济的先行区，是辐射浙南闽北、影响皖赣的经济枢纽，与此同时要加强以金—义为中心的浙中城市群建设。2006年8月浙江省省委、省政府又作出《关于新型城市化的决定》，提出城市群是当代城市化的主要形式，浙江省要努力建设环杭州湾、温台沿海、浙中三大主体城市群，带动全省区域经济协调发展。以浙中城市群为例，习近平强调指出：“要加强区内城市的分工合作和优势互补，重点加强金华市区、义乌、永康、东阳等城市之间的联系，建立健全共建协作机制，形成建设合力，努力使之成为带动浙中地区乃至浙西地区经济社会发展的增长极。”[4]此后，浙江“三圈一群”的架构与势能逐步凸显，中心城市的集聚、辐射、服务、创新等功能日益增强，形成“三圈一群”良性互动的空间格局。

二、党的十八大以来浙江继续推进新型城市化的实践与创新

党的十八大以来，浙江省坚定不移地继续贯彻习近平为浙江制定的“八八战略”和关于新型城市化的战略部署。2012—2014年，浙江省委、省政府两次召开全省新型城市化工作会议，明确指出新型城市化要坚持以城乡统筹发展为主线，推动大中小城市和小城镇协调发展为重点，以城市化水平进一步提高、城市群和都市区功能明显提升、县域城镇集聚能力不断增强、统筹城乡发展再上新台阶、城乡居民生活更加幸福为具体目标。党的十八大以来，浙江加快推进新型城市化的实践创新主要体现在：积极培育新兴城镇节点、进而形成“特色小镇”(目前已有认定的省级特色小镇108个)，因时应势推动县域经济向都市区经济转型，优化城市空间布局等。例如为健全城镇体系、培育城市化新节点，浙江省在本世纪初率先实施小城镇综合改革试点，先后推出“扩权强镇”“强镇扩权”改革，遴选、培育了200个小城镇，并赋予部分县级经济管理权限。2010年以来相继开展“千亿产业集聚提升”工程、“千亿公共设施建设”工程。随着“一城数镇”“小县大城”[5]战略和现代化美丽县城建设的大力实施，浙江先后启动了43个小城市培育试点，并又在原有小城镇的基础上遴选了27个人口数量多、产业基础好、发展潜力大、区位条件优、带动能力强的小城镇，开展培育“镇级市”试点。截至目前，省级层面已设立了每年500万元的专项扶持资金，6个设区市建立了小城镇主要领导高配制度，有31个县(市、区)在54个小城镇搭建了融资平台，开展了三批次69个小城市培育试点，涌现出了一大批“人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约”的小城市和小城镇，在统筹城乡区域发展中发挥了重要战略节点作用。

在优化城市空间布局上，浙江继“十二五”规划明确“三圈一群”基础上，“十三五”规划又提出以都市区为主体、海洋经济区和生态功能区为两翼的区域发展新格局(简称“一体两翼”)。由此以中心城市为核心，大中小城市和小城镇协调发展的新型城市化不断巩固和深化。特别是杭州、宁波、温州、金—义四大中心城市(区)的经济集聚度和综合实力不断增强，2017年以全省39%的土地，聚集了53%的人口，创造了58%的生产总值。为加快推进新型城市化高质量发展，浙江省第十四次党代会进一步作出建设大湾区、大花园、大通道、大都市区的战略部署。[6]这些都是对习近平同志主政浙江时期和十八大以来关于区域协调发展战略科学决策的实践与创新。

总之，自2002年以来的十多年间，浙江在习近平中国特色社会主义经济思想关于区域协调发展和新型城市化战略重要论述指导下，坚持一张蓝图绘到底，在实践中不断发展与创新，全省城市群面积从2 183平方公里增加到3 140平方公里；城乡居民收入倍差从2.49缩小到2017年的2.05。②③目前，浙江已成为全国城市化发展最快且城乡发展差距最小的省份之一，④为全国城市化进程积累了有益经验。

三、结合浙江实际，学懂弄通做实区域协调发展战略的思考与建议

党的十九大报告把“坚持区域协调发展”作为新时期建设现代化经济体系的六大战略之一。为了学懂弄通做实习近平中国特色社会主义经济思想的这一重要论述，现就浙江如何更加深入推进新型城市化建设提出如下几点体会与建议：

(一)使三大主体城市群成为四大都市区建设的龙头和基础

城市群是拓展区域发展空间、释放发展潜力的重要载体和引擎。从本世纪初以来浙江推进新型城市化发展的实践经验和演化规律来看，环杭州湾、温台沿海、浙中三大主体城市群空间分布广泛，对全省东、中、西部发展的带动作用明显。目前，三大主体城市群已集聚了较多的人口和要素，是全省空间资源利用效率最高、最具创新活力和竞争力的地区(参见表1)。我们在本世纪初研究浙江城市化与主体城市群对区域经济带动作用时，曾提出城市群综合集聚度概念，并借助因子分析法⑤测算了2003年三大城市群集聚度综合指数。本文在依据浙江省统计年鉴(2003—2017)有关数据计算全省各县市集聚指数(参见表2)的基础上，重点测算全省三大主体城市群综合集聚指数(参见表3，表4，表5)，发现2003—2016年环杭州湾城市群中，杭州市区和浙中城市群中的金—义大都市区综合集聚度均呈现上升趋势；值得关注的是，温台沿海城市群中温州市区的经济集聚度有所下降，初步分析这与温州部分资本、企业外流现象有关。(参见表6)

综上，笔者认为未来浙江空间布局仍须以习近平同志主政浙江时提出的三大主体城市群为龙头，在十多年来已有成就的基础上，进一步建设发展好大中小城市、小城镇和美丽乡村有机联系相互融合的新型城镇体系，推动新型城市化和农村现代化、乡村振兴良性互动。

表1 浙江三大主体城市群的主要经济指标(2016年)

数据来源：根据浙江省统计局《浙江统计年鉴》③整理得到。

表2 浙江省各县市综合集聚度指数(2016年)

续表2

数据来源：根据浙江省统计局《浙江统计年鉴》③整理得到。

表3 2003—2016年环杭州湾城市群城镇综合集聚指数的基本描述统计量

数据来源：根据浙江省统计局《浙江统计年鉴》③整理得到。

表4 2003—2016年温台沿海城市群城镇综合集聚指数的基本描述统计量

数据来源：根据浙江省统计局《浙江统计年鉴》③整理得到。

表5 2003—2016年浙中城市群城镇综合集聚指数的基本描述统计量

数据来源：根据浙江省统计局《浙江统计年鉴》③整理得到。

表6 浙江三大主体城市群中心城市经济集聚度(%)

数据来源：根据浙江省统计局《浙江统计年鉴》③整理得到。

(二)发挥自身优势,建设各具特色的大都市区

2015年12月召开的中央城市工作会议提出，“应加快建设各具特色的现代化城市，走出一条具有中国特色的城市发展道路”。[7]近年来，浙江省为了进一步加强中心城区对主体城市群的推动作用，加强杭州、宁波、温州、金—义四大都市区建设，把它们作为三大主体城市群的核心。为此，要继续耦合集聚和辐射两种作用力，组织带动周边中小城市、小城镇持续稳定发展，为超大城市和大城市解决能级提升、人口结构优化、产业转移等问题，提供更为广阔的腹地。我们认为，特色发展是大都市区生存、发展的竞争力和生命力所在，浙江省四大都市区建设应立足自身优势，在功能定位、产业发展、城市品位、社会文化等方面着力形成各自的特色和竞争力。功能定位选择上，杭州应以早日建成“独特韵味、别样精彩”的世界名城为目标，宁波要早日跻身全国大城市发展第一方阵，温州和金—义两个发展相对滞后的都市区则要奋力赶超跨越，率先在长三角区域确立相对领先地位，力争在全国大城市第二方阵中争先进位。在产业发展上，杭州应在信息经济、智慧产业方面捷足先登，更有作为；宁波应利用港口和开放优势，发挥宁波—舟山港实质性一体化效应，建设现代综合枢纽港和国际滨海名城；温州作为民营经济创新发展的示范城市，应大力推进制造业的创新转型；金—义都市区则应充分发挥其优良的全球贸易网络和发达的商品市场体系，在商贸业、交通运输物流业等领域大放异彩。[8]四大都市区都要努力提升城市品位，优化城市形象。城市风貌、特色风貌作为城市外在形象和精神内涵的有机统一决定着城市的品味，为此应加强对城市空间立体性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，彰显富有特色、别具一格的地域环境、文化特色、建筑风格等“景观基因”。尤其是省会城市杭州须继续推进“城市记忆工程”，对历史街区、建筑、村落和人文遗产应保尽保，实现保护和发展共赢，维护好国内为数不多的“双世遗”城市形象。

(三)继续推进大中小城市、小城镇和“美丽乡村”合理布局，协调发展

“后县域经济”时期的浙江，经济社会发展正处在区域一体化新时代，亟需向更高水平的空间形态演进。这就要求浙江适时调整原有的以“县域经济”为主体的区域布局，转型为以省域中心城市为核心，大中小城市和小城镇有机联系，区域布局合理、要素流动自由、产业关联较强、公共资源配置均衡共享的“城市群经济”。鉴于目前理论界和经济界对于城市群、大都市区、大都市等概念存在较多争议，因此有必要对此作一厘清。metropolis和metropolitan area是西方在城市化进程中较早使用的两个概念,在相关中文论著中分别译为“大都市”和“大都市区”。笔者认为，大都市区作为一个城市功能地域概念，是以某一个大城市或特大城市为中心，包括周围相邻地域单位的城市化地区。大都市区的主要着眼点在于中心城市对周边地域的功能影响和联系，这种影响和联系综合地反映在社会经济各个方面。与大都市区不同，大都市则是由具体的行政统属的地方行政机构组成，是对内履行公共管理与服务职能，对外承担政治、经济、文化交往等功能的大城市。综上，大都市区和大都市这两个概念存在不同的内涵和外延。因此，在现实操作中要防止有些地方业已出现的把“大都市区”混同于或仅限于大都市的倾向。更值得重视的是，与上述两个概念相比，“城市群”(Urban agglomeration)作为在地域上集中分布的以若干特大城市和大城市集聚为中心带动的多核心、多层次的城市集合，是现代城市化进程中更高层级、更大规模、更强经济能量的概念，在实践中已成为国家、大区(如长三角、粤港澳)和省域的经济重心，也是实施区域协调发展战略的重要支点。

当前浙江应以三大主体城市群为龙头，继续推进中小城市、小城镇和美丽乡村合理布局、协调发展的新格局。这既是习近平同志主政浙江时积累的成功经验，也完全符合十九大报告中“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”[1]的顶层设计，必将对解决目前浙江存在的城市空间“交通、人口密集”和县域经济“格局分散”的问题收到双重效果，促进县域经济转型升级，推动构建分工明确、等级完备的城镇体系，在中心城市与周边县市一体化发展中发挥不可替代的作用。尤其是在合理布局小城镇建设时，要注重合理的空间结构，提高经济的空间组织化程度，在有重点地扶持一批基础设施较好、比较利益较高、地域条件较佳、腹地较广、具有一定规模的县城和重要小城镇的同时，更加注重从以量的扩张为主转向以质的提高为主，尤其要注重加强现有城镇建设，避免过多地新摊子。

(四)在以上海为龙头的长三角高质量一体化建设中发挥浙江的独特功能

长三角地区是我国最具经济活力、开放程度最高的区域之一，也是区域一体化起步最早、基础最好、程度最高的地区。中国城市群发展报告及NASA最新公布的全球夜间灯光地图表明，进入新世纪以来，长三角地区融合趋势日益显著。作为长三角的重要组成部分，浙江必须继续坚持习近平同志在“八八战略”中提出的“进一步发挥浙江的区位优势，主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区合作与交流，不断提高对内对外开放水平”战略与举措。党的十八以来，习近平同志对推动长三角高质量一体化发展作了一系列重要指示，并已成为三省一市党委政府和广大人民群众的共识。为此，浙江必须服从、服务于国家战略和大局，主动接轨上海，加强与江苏、安徽等兄弟省市的通力合作，主动参与长江经济带、“一带一路”桥头堡、全球科创中心、上海自由贸易试验区等建设，主动把环杭州湾大湾区、甬台温沿海产业带和义甬舟开放大通道等的建设纳入长三角高质量一体化总体布局中。与此同时，要立足自身特色，促成差异竞争，错位发展。浙江与上海等省市由于区位条件、空间范围、资源分布、政策导向等方面的差异性，使得相互之间存在优势互补、产业共生的内在联系。浙江民营经济活跃、制造业基础扎实、民间资本充裕，全省尤其是毗邻上海的中小城市可根据当地实际，积极承接、集聚来自上海的转移产业，优化本地产业结构，提升产业层次，为上海更好地发挥龙头作用服务。如号称上海“后花园”的嘉兴市，可进一步成为上海特大城市非核心功能的周边疏解地和产业转移地。更重要的是，浙江应积极谋求与上海的协同创新，借力上海这个巨大的创新磁场，带动产业提档升级。如信息经济领先发展的杭州，要加快实施创新驱动发展战略，加大与上海以及长三角其他城市在人工智能、虚拟现实、区块链、生命科学、商业航空航天等领域的全方位合作，联动发展“新经济”与高端产业，联手打造更为完整的高新技术产业链。总之，未来浙江应进一步敞开胸怀，更加积极地参与长三角高质量一体化和大湾区建设，为合力打造以上海为龙头、具有全球竞争力的世界级城市群作出更大的贡献。

注释：

①“八八战略”指2003年7月习近平同志在浙江省委十一届四次全会讲话中提出的进一步发挥八个方面优势、推进八个方面举措的总体发展战略:一是进一步发挥浙江的体制机制优势，大力推动以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，不断完善社会主义市场经济体制。二是进一步发挥浙江的区位优势，主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区交流与合作，不断提高对内对外开放水平。三是进一步发挥浙江的块状特色产业优势，加快先进制造业基地建设，走新型工业化道路。四是进一步发挥浙江的城乡协调发展优势，统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化。五是进一步发挥浙江的生态优势，创建生态省，打造“绿色浙江”。六是进一步发挥浙江的山海资源优势，大力发展海洋经济，推动欠发达地区跨越式发展，努力使海洋经济和欠发达地区的发展成为浙江省经济新的增长点。七是进一步发挥浙江的环境优势，积极推进基础设施建设，切实加强法治建设、信用建设和机关效能建设。八是进一步发挥浙江的人文优势，积极推进科教兴省、人才强省，加快建设文化大省。参见《何为“八八战略”》，《浙江日报》2004年7月15日。

②浙江省统计局：《浙江省2017年国民经济和社会发展统报》，http://tjj.zj.gov.cn/tjgb/gmjjshfzgb/201802/t20180227_205759.html.

③根据浙江省统计局各年份《浙江统计年鉴》的相关数据整理得到。

④中国统计局：《中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2017年。

⑤本文运用SPSS22.0对2016年浙江三大主体城市群各县经济数据进行KMO检验(0.814)和巴特利特球度检验(观测值为608.405，相应概率为0.00)，根据Kaiser的标准，均通过检验。具体分析方法可参见《经济地理》2008年第4期，陆立军，唐耀林：《浙中城市群综合集聚度及核心城市》。