基层“政策变形”的根源与矫治

任勇

【摘要】“政策变形”是我国基层治理的常见顽疾，主要体现在政策执行形式化、政策内容曲解化和政策方案机械化三种形式，其根本原因在于没有建立起有效的现代基层治理体系。要防治“政策变形”就要建立多元主体有效沟通的制度化平台，改革行政职责权限配置、推进农村基层自治组织建设，建立规范的政策执行评估体系、规范监督问责机制，全面推进基层治理现代化。

【关键词】基层治理 “政策变形” 运行机制 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

政策执行是指将政策内容转化为现实的动态过程，各级政府执行系统通过其积极的行动使具体政策方案付诸实施，以实现政策目标。而“政策变形”则是指在政策执行过程中，由于受到体制内外多种消极因素的影响而发生的政策内容删减、执行方案僵化停滞，最终造成政策偏离最初目标的行为和现象。而在当前我国基层治理当中，出现的各种类型的“政策变形”，给有效推进基层治理现代化带来了一些负面效应，因此，如何最大程度减少“政策变形”负面效果，提高各级政府政策执行力是当前面临的重要问题。

在我国基层政策执行过程中，“政策变形”主要体现为政策执行形式化、政策内容曲解化、政策方案机械化三种形式

具体而言，政策执行形式化主要是指政策目标完全未被转化为具体的执行措施，形成政策架空的现象。例如“搞会议、做材料、谈感想”生动说明了基层政策目标形式化、表面化现象的存在。在当前一些乡镇推进的“一对一”扶贫帮扶工作中，所谓的帮扶就是在农村贫困户家里贴一张扶贫表，拍几张合照作为已经帮扶的证明，而没有实质性的慰问帮助行为，就是典型的例证。

政策内容曲解化主要是指基层工作人员在执行上级政策的过程中，根据自我的利益需求，或是根据自己对政策的理解，有意无意地添加和删减政策内容，曲解了政策目标和精神，使政策在执行的过程中偏离了既定方案和规划，失去了原有的真实性，或是貌合神离，或是扩大代替，或是残缺不全。当前出现的贫困户“错评”现象，实际上就是基层治理中人为主观意义上歪曲执行精准扶贫政策的典型体现。

政策方案机械化则主要是基层执行能力不足或工作作风而造成的政策僵化停滞，实际上政策的有效执行有赖于坚持政策原则和灵活应用执行策略相统一。然而，在现实的基层政策执行过程中，有些好政策不能得到有效实施，其原因常常在于政策执行者的执行方法策略简单机械。在遇到政策推进困境时，往往盲目粗暴对待，以致于各项政策拖延不前，甚至会影响千群关系。

对于当前基层治理过程中出现的各种“政策变形”现象，必须给予正视，刻不容缓。因为这种现象一方面妨碍了政策效果的显现，破坏了正常的基层治理秩序;另一方面也容易削弱基层执法的权威性，使得群众对于基层政府不信任感增强，不利于实现基层治理体系和理论能力的现代化。对于前者来说，政策的执行往往涉及到众多的因素和变量，政策的实施对人们的社会生活产生着极其广泛的影响。“政策变形”直接损害政策本身的完整性和权威性，既妨碍了政策目标的实现，容易使上级政策流为一纸空文，还浪费了政策制定和执行中筹集的各种资源。对于后者来说，“政策变形”的分散性削弱了中国基层政策执行的有效性，扰乱了基层治理的政治生态。一项新政策的实施往往会对整个基层治理环境带来影响，而“政策变形”经常会引发潜在社会治理问题，带来无法预料的变化和影响。

基层治理“政策变形”源于缺乏有效沟通平台、基层治理运行机制不顺畅、监督问责机制缺位

针对目前基层治理中出现的“政策变形”问题进行归纳，主要有政策执行形式化、政策内容曲解化、政策执行僵化等问题。我们对其原因进行了归纳总结，主体现在以下三个方面。

缺乏有效的沟通协调平台。“政策变形”问题不仅仅是执行过程中出现的问题，它首先是决策的问题。政策的有效实施必须要保证其能够获得多元利益主体的共同认可，形成广泛的共识。这种共识的建立就是通过主体间的沟通和协调获得的。目前，基层政策在执行中出现的一些“变形”问题，很大程度上是因为决策者、执行者和目标群体之间沟通协调不畅，其相互之间并未形成统一的政策共识和相互合作的规范。在我国基层政府决策体制中，决策权力往往集中在领导手中，一些具体决策方案缺乏较为科学、严格的论证，科学化和民主化的决策制度和决策程序还没有真正建立起来。虽然基层政府开通了信访、政府热线、政府信箱、政务微博、微信等沟通渠道，从表面上看群众参与的沟通渠道不少，但是由于决策过程的公开化和透明化程度不高，此类渠道并没有有效发挥功用。有些基层政府在实施具体政策时，还往往使用传统的政策动员方式来推进。然而，这种传统动员式的政策推进方式并没有将不同的利益诉求和不同的意见集中起来，而且忽视了群众的真实需求表达，忽视了政策动员的社会基础和社会整合条件，最终导致政策推进难以获得群众支持和反馈。

基层治理运行机制不顺畅。在我国基层政策执行过程中，乡镇干部一方面代表国家权力掌握大量政策信息和政府项目;另一方面，又作为基层自治组织的代表掌握乡村集体资金、资产和各种管理分配权力，具有双向代表性的特点。然而，一些基层干部不仅没有能够有效执行国家政策，反而容易在国家与社会之间形成一个自利性群体。上级的许多政策，例如粮食补助、精准扶贫等具体政策在执行中大打折扣。有些基层干部不传达国家补贴政策，有些私自申报贫困补助，有些将村镇财务信息造假隐瞒，以致于一些基层政府在功能、结构乃至运行机制上，与正常制度运行之间发生偏离。由于没有有效执行上级政策，长此以往，乡村干部和基层政府也失去基层社会的信任，表现为政策执行难以获得基层群众的信任和支持，各项政策执行的难度进一步加大。总而言之，现在一些基层治理运行机制不通畅，消解了上级政府的政策意图，最终导致“政策变形”现象的产生。

监督问责机制缺位。基层政策执行监督问责机制的缺位是基层“政策变形”的重要因素之一。在一些基层乡村干部群体中，很多干部出身乡村，没有受过高等教育，文化水平不高、政治觉悟低，传统官僚主义、家长主义作风严重。有些乡村干部在农村中工作多年，利用其在基层治理中独特的角色地位，利用政策执行信息的不对称，歪曲、敷衍、隐瞒等违规行为来牟取自身利益最大化，从乡村村民到县镇官员上下交结，形成地方利益共同体，逃避政府监督问责。有些地方的乡村干部，党性觉悟低、缺乏责任感、工作懒散、形式主义作风严重。在工作中秉持“不求有功，但求无过”“干不干都無所谓”的心理状态，对群众的需求毫不关心，对上级各项政策的敷衍了事。还有些地方基层政府没有明确的政策执行评估机制和奖惩制度，政策推进效果如何全靠上级领导评价。乡村干部工作长期的形式化、唯上化，容易养成不良的工作作风和松垮的工作态度。对于上级政策，领导重视的就认真执行，领导没提的就敷衍蒙混，追求表面“好看”。

多措并举矫正基层治理中的“政策变形”

“政策变形”作为一种阻碍政策目标实现的不良现象，既损耗了政策效益，又削弱了政府权威。如何正确地防治“政策变形”的发生，有效地发挥政策作为政府对社会经济发展实施宏观调控的杠杆作用，成为基层治理中必须要解决的重要问题，可以从以下三个路径，解决基层治理中“政策变形”的问题。

第一，构建政策执行主体沟通协调的制度化平台。在基层治理中，无论是县乡基层政府、村民自治组织，还是其他政策执行主体，在政策制定和执行的过程中的利益选择是不同的。随着社会自治组织的发展和成长，村民个体自主意识、权利意识逐渐成长。同时，随着市场经济发展，社会组织等主体正进一步影响着基层社会结构的变化。因此，政府要正视和引导新兴社会力量的成长，改变传统政策动员的政治思维。坚持沟通协调的目的在于协调利益、统一认识，增强参与者主体意识，以提高政策执行效率，保证政策目标实现。在政策决策和执行的过程中要建立公开、透明的机制，与不同社会主体之间形成协商渠道，增强群众参与行为的效果预期。政策的有效执行是以政策执行主体对所推行政策的认同和接受为前提的，而政策执行主体对政策的认同和接受又是以其对政策的准确认知为基础。政策执行主体只有对政策的内容和精神实质有了正确的认识，才能够准确理解政策制定者的意图，才会坚定地、完整准确地执行政策。政策沟通协调应该长期坚持，并且应该体现在日常工作中。一方面，要加强群众直接与政府沟通渠道的制度化建设，切实发挥人大代表、信访、听证会、座谈会等传统沟通渠道的实效和功用，充分利用门户网站、微信平台等新型沟通技术。另一方面，要不断拓宽间接沟通渠道，发挥大众媒体、社会组织等第三方社会力量的作用，提高政府与群众联系的组织化、制度化、有序化，加大各项政策宣传力度，促进社会各主体间形成政策共识。

第二，改革行政职责权限配置，推进基层农村自治组织建设。基层干部的双重身份涉及国家行政体系与社会自治领域，处于制度化与非制度化的边界处，而且其职权规定宽泛笼统，不易于操作，这给了一些基层干部越权行为和“变通”政策的空间，使上级政策难以落实，从而造成基层政权内卷化。党的十九大报告提出要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。改革行政职责权限配置，适当下放责任与权力，简政放权，该由基层自治组织处理的事情交给基层自治组织处理，该由市场调节的交给市场调节，防止权责错位问题。只有解决好职责权限分配问题，才能从根本上建立行之有效的制度规范体系和权力监督制度，防止基层干部的越权谋私行为，实现基层权力运行的制度化、规范化与法治化。此外，还要扩大社会自治，推进基层村民自治建设。发展基层民主，必须要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。在此过程中加强乡村基层党建工作，保持党的先进性、代表性和纯洁性，杜绝基层乡村党员利益团体化、家族化。改变基层政府“为民做主”的权力政治思维，把乡镇政府与基层民众的关系确立在现代民主、法治的基础之上，防止基层政权偏离国家目标，确保上级政策的良好执行。

第三，建立政策执行评估体系，规范监督问责机制。任何工作的展开和落实，其核心都在于人。在一定程度上，基层政策是否得以执行以及如何执行是乡村干部的选择。因此，有权必有责，“政策变形”必须要承担相应的政策责任。政策执行要做到以下三个方面：首先，完善政策实施的正式规章制度，明确政策执行的具体实施细则，制定详尽的制度规范和要求。只有明确了执行者的责任，才能对其政策执行行为进行有效的评估和监督。其次，政策实施效果如何评估，关键在于基层群众。政策方案和标准应该公开透明，让目标群体和相关主体对所实施的政策有一个全方位的了解，对政策的执行进行监督。政策执行评估应主动收集基层意见反馈，主动调研，及时纠正执行“政策变形”的行为。杜绝“干得好不好，领导说了算”的现象和风气，使真正肯干事、能干事、踏实干事的干部得到应有的评价和奖励。最后，规范问责过程，将其公开化和透明化，消除“政策变形”的缓存空间。健全相关的法律法规，明确问责标准、问责方式以及相应的惩戒机制，提高政策问责的程序性和强制性，从而杜绝政策问责随意化，遏制有法不依、执法违法现象，改善政府及其公务人员的执法形象和公信力，进而提升基层政府的执行力。

总体而言，基层“政策变形”是一个复杂的问题，既是政策本身的问题，也涉及到国家社会运行机制的改革。所以要矫正基层治理中的“政策变形”，必须要与实现基层治理现代化联结起来，规范基层治理运行过程，最大限度地激发社会活力和创造力，培育政策执行资本，建立良好的政策实施环境，从而实现有效的基层公共治理。

（作者为华东政法大学政治学与公共管理学院副院长、教授;华东政法大学硕士研究生李恩玮对本文亦有贡献）

【注：本文系2018年曙光学者项目“特大城市少数民族流动人口族群认同与社会稳定研究”（项目编号：185G49）的阶段性成果】

【参考文献】

①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。

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④罗干淇：《“大众创业、万众创新”政策落地研究》，《财经界》，2015年第34期。

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⑥丁煌：《政策执行阻滞机制及其防治对策一一项基于行为和制度的分析》，北京：人民出版社，2002年。

责编/贾娜 美编/李月敏