论检察机关加强对公安派出所刑事侦查活动监督机制的构建

韦尧瀚

(广东省珠海市香洲区人民检察院， 广东 珠海 519000)

完善对公安派出所刑事侦查活动的监督既是健全检察机关法律监督职能的一项重要内容，又是维护司法公正和法治统一的内在需求。近年来，各地检察机关纷纷探索如何加强对公安派出所刑事侦查活动的监督工作，取得了诸多可喜的成绩。仅2018年，全国检察机关督促侦查机关立案22 215件、撤案18 385件，同比分别上升19.5%和32%；对侦查机关违法取证、适用强制措施不当等提出书面纠正意见58 744件次，同比上升22.8%[1]。然而，在司法实践中，检察机关与公安派出所配合有余，监督制约不足的情况仍然存在[2]。公安派出所办案程序不规范、违法侦查甚至滥用侦查权、刑讯逼供、违法取证等情况仍然时有发生。对此，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》明确提出了“建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制”的意见。高检院也多次下文要求加强对公安派出所侦查活动的监督，健全对公安派出所刑事侦查活动监督机制。因此，有必要研究新形势下检察机关构建既符合司法规律，又符合权力分权制衡原理的检察监督机制。

一、对公安派出所刑事侦查活动监督存在的问题

(一)监督线索来源渠道较窄

目前，检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督线索的来源渠道十分有限，最主要是对提请移送逮捕、起诉的案件进行书面材料审理，以及通过提前介入重大、疑难、复杂案件和受理少数控告、申诉案件发现监督线索。由于监督线索来源渠道较窄，途径有限，难以做到同步、全面、主动监督，在监督上存在很多薄弱环节和盲点。客观上难以有效掌握公安派出所刑事侦查活动是否存在有案不立、以行政处罚代替刑事处罚、侵犯犯罪嫌疑人合法权益等问题，掣肘了检察监督的有效开展。

(二)监督滞后性问题没有解决

公安派出所的刑事侦查活动具有隐秘性的特点，导致检察机关无法知悉公安派出所在刑事侦查活动中出现的不当侦查甚至是违法侦查的问题，只能在侦查终结后，通过审查移送来的案卷的方式进行监督。这种监督方式属于事后监督，而且带有明显的滞后性特点。第一，无法及时发现侦查活动的违法线索。由于一般情况下检察官无法参与侦查活动，只能通过书面审理的方式进行监督，这种监督方式的对象实际上是案卷，而不是侦查活动本身。即使公安派出所刑事侦查活动存在违规违法之处，案卷经过公安派出所和案审层层审核、把关、过滤之后，也不会让这些违规违法行为出现在案卷之中。因此，希望通过事后审查的方式发现案卷中内容是否能够真实反映客观情况，是否存在伪造证据、徇私舞弊等违法情况则十分困难。正如朱孝清所言，侦查人员如想徇私枉法，比起诉审判人员在证据在案情况下进行徇私枉法要容易得多，而发现揭露的难度却大得多[3]。第二，可能产生诸多难以解决的后续问题。即使通过事后审查的方式能够发现公安派出所在侦查活动中的违法线索，一方面，可能也已经对犯罪嫌疑人、证人的人身、财产等权益造成了损害，甚至是难以弥补的损失，同时，也可能因为时过境迁，难以对这些侵犯犯罪嫌疑人、证人合法权益的行为予以查证；另一方面，公安派出所在侦查活动中的违法行为通常与非法搜集、伪造证据有关。在司法实践中，曾出现过公安派出所收集的关键证据因程序不合法被法院以非法证据为由予以排除，造成整个案件无法定案的案例。

二、加强对公安派出所刑事侦查活动的监督需要处理好的几对关系

(一)处理好“捕诉合一”与检察机关内设机构大部制改革后检察机关部门之间协调与配合的关系

监督工作的顺利开展有赖于检察机关内部各部门的协作，在“捕诉合一”与检察机关内设机构大部制改革之前，各地关于加强对公安派出所刑事侦查活动监督机制的探索中都将侦查监督部门作为牵头部门，负责统筹公诉、检察室等部门合力加强监督工作。但是在改革之后，检力资源被重新配置，检察职能更加集中，检察分工更加专业化，侦查监督职能与公诉职能不再进行区分，统一由各刑检业务部门共同承担，只是不同的刑检业务部门负责的具体案件类型各有不同。在此背景之下，如何合理分配不同刑检业务部门之间对公安派出所刑事侦查活动的监督工作则成为了一个新的问题。

现阶段对外可以利用各派驻乡镇街道检察室的优势，由各检察室首先介入监督线索，经检察室了解相关情况之后，由检察室根据监督的具体内容将相关监督线索反馈至办理相应案件的刑检业务部门。对内要强化不同部门之间的沟通协调机制，对不同业务部门之间就监督线索的移交的标准与流程进行明确，建立高效的监督线索流转机制，畅通部门之间的信息流转。例如，各刑检业务部门可以设立专门的信息联络员，专门负责相关监督线索接收、流转工作，做到一案一登记；同时，明确各业务部门的分工，坚决做到专案专办，特别是对于可能涉及多个罪名的、法律适用存在争议的、可能涉及多个业务部门的监督线索，应当确立此种情况下监督线索的分案机制，防止互相推诿的情况发生。

(二)处理好检察监督与公安派出所内部监督之间的关系

检察机关对公安派出所行使的是外部监督权，公安派出所内部还有自己的监察机制。因此，检察机关要把握好监督的界限，在保障监督不缺位的同时，也应当避免监督越位，将法律监督职能扩大化与泛化，把法律监督职能异化为纪检监察职能。检察机关在日常的监督过程中，若是发现公安派出所在刑事侦查活动中偶然出现的轻微违法程序瑕疵或纯粹因主观认识不到位但未造成严重后果的违法行为，可以口头向公安派出所提出纠正意见。若是整改不到位或者发现的问题已经比较严重，应当及时通知公安机关的纪检部门，通过公安机关的内部监察机制对相关问题进行整改，这样既不会让公安机关产生抵触心理，也履行了检察机关法定监督职能。

(三)处理好检察监督应然与实然之间的关系

目前，各地在探索如何加强对公安派出所刑事侦查活动监督机制的构建中出台了诸多实施办法、细则等，虽然取得了一定的成绩，但是也暴露出一些问题。第一，部分地方制定的相关实施办法、细则脱离实际，难以执行。由于目前有关对公安派出所进行检察监督的法律规定过于笼统和原则，因此检察机关普遍只能依据和公安机关会签的文件开展工作，监督的效果很大程度上依赖公安机关的配合与执行。目前，公安派出所普遍警力不足，案多人少的矛盾十分突出。除了承担刑事案件的侦查工作之外，公安派出所还承担着治安管理、刑罚执行等工作，任务繁重，客观上造成公安派出所对于检察监督的配合“心有余而力不足”。而部分地方的实施办法、细则在起草之时未能深入派出所进行调研和充分了解与考虑公安派出所的实际工作现状，导致相关实施办法、细则对于公安派出所的配合程度要求过高，甚至出现了部分不切合实际的要求，制约了检察监督工作的有效开展。第二，部分地方制定的相关实施办法、细则对检察监督的定位存在偏差，让检察机关承担了不该承担的责任。例如，有些地方以实现监督前移为目标，将派驻公安派出所的检察官指导刑事侦查活动的证据收集、固定、运用及侦查取证方向的工作常态化。这种监督方式从表面上实现了监督前移和同步监督，实际上是将检察权介入到侦查权的实体运行之中,让检察机关充当了公安派出所的“第二案审”的角色，不仅有越位之嫌，还严重弱化了检察机关监督者的角色。这种自我消解自身监督职权的行为，从长远来看，只会给检察机关有效开展检察监督工作带来负面影响。

综上所述，检察机关对公安派出所刑事侦查活动的监督工作应当立足检察职能，实事求是，在充分调研和与公安派出所充分沟通的基础上，切实找准法律监督工作的着力点和落脚点,准确掌握公安派出所刑事侦查工作的规律和特点，做到措施有效，监督有力，以实现检察监督工作的长远、有效的开展。

三、加强对公安派出所刑事侦查活动监督机制的构建

(一)监督原则

1.法定原则

检察机关对公安派出所刑事侦查活动的监督范围、方式、途径、程序等应当严格依据相关法律法规，绝对不能超越法律的规定。特别是在创新对公安派出所刑事侦查活动监督的机制时，不能逾越现行法律体系下的检警职能架构，杜绝随意监督、越权监督、为监督而监督，防止监督变形与走样。

2.有限性原则

监督本身有一个合适的问题，过度了则适得其反。在社会转型过程中，检察权作为一种公权力，一定要自省、内敛和谦抑，否则检察权也是会被滥用的[4]。因此，监督权必须在一定范围内行使，尊重侦查权独立运行的规律。具体而言，有限性原则体现在3个方面：第一，参与不干预。虽然以审判为中心的诉讼制度改革突出了检察机关在审前程序的主导地位，但是这并不意味着将改变公安机关在刑事侦查活动中的主导地位。在目前的法律框架下，检察机关应当以证据为核心的引导侦查为抓手加强对公安派出所刑事侦查活动的监督，指导而不包办，杜绝大包大揽，防止公安派出所过度依赖检察机关，将检察机关当成“第二案审”。第二，到位不越位。我国检察机关与公安机关的关系是“分工负责、相互配合、相互制约”。这表明检察机关对公安机关的监督是一种配合性监督，监督的目的不仅仅在于检察机关发现了公安机关多少问题，而是通过纠错、引导侦查等手段提升公安机关办案质量，保证法律的正确实施。申言之，检察机关对公安派出所的监督本质上是一种法律监督，是对公安派出所刑事侦查活动是否符合宪法和法律的监督，绝对不能将检察监督介入公安派出所内部管理，将检察机关的法律监督职能异化为监察职能。第三，符合工作实际。检察机关除了对公安派出所的刑事侦查活动进行监督之外，还有大量的其他工作需要处理，检察机关不可能将精力全部倾注于对公安派出所的刑事侦查活动的监督之上。同时，公安派出所警力有限也是无法回避的现实。因此，相关监督方案、细则等条例的制定应当符合检、警两家的工作实际与现状，否则无法有效执行的条例只会造成检察机关权威受损，不利于监督工作的长远开展。

3.实体性问题与程序性问题监督并重原则

打击犯罪与保障人权是我国刑事诉讼的两大目的，由于检察机关长期受到以追诉职能为主导的价值取向的影响，开展对公安派出所刑事侦查活动的监督更注重是否有漏捕、漏诉等实体性问题，对于程序瑕疵和违法问题的重视程度仍然有所欠缺，制约了检察机关监督职能的有效开展。随着两反的转隶，检察机关的法律监督地位更加凸显，为了更好地实现打击犯罪与保障人权的目的，必然要加强实体性问题与程序性问题的监督。

(二)监督内容

检察机关对公安派出所刑事侦查活动的监督必须明确重点监督的范围，不是盲目的广撒网式的监督，也不是事无巨细的监督，应当有的放矢，做好监督工作的“抓”与“放”。

1.立案监督

立案监督包括公安派出所应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者不应当立案侦查的案件而立案侦查的两方面内容。其中，前者主要表现为有案不立、先破后立、不破不立、以行政处罚代替刑事处罚等方面。对于前者，检察机关应当重点关注有案不立、立而不侦、侦而不结、随意撤案等问题。后者主要表现为对法律认识不到位，不该立案而立案和利用侦查职权干预经济活动、插手经济纠纷、随意制造经济犯罪案件等方面。对于后者，检察机关应当重点审查公安机关的立案理由是否合理、合法，公安机关是否依法撤销案件等问题。

2.侦查活动监督

以审判为中心的刑事诉讼制度改革是对以侦查为中心的刑事诉讼格局的变化与革新，要求公安机关的刑事侦查活动围绕审判的证据认定、事实认定、法律适用的标准和要求而展开。因此，为确保案件事实认定、证据采信能够经受住庭审的考验，检察机关必须加强监督、规范公安派出所收集、固定、保存证据的行为，引导公安派出所在侦查活动中更加注重证据的真实性、合法性和证据链条的完整性，从而达到刑事诉讼庭审实质化要求,实现惩罚犯罪与维护社会公平公正的目的。对此，侦查活动监督的重点应当是勘验、检查笔录不完整，扣押清单与扣押物品不一致等侦查取证程序瑕疵和刑讯逼供、暴力取证，伪造、隐匿证据，违法采取扣押、冻结等侦查取证程序的违法行为。除此之外，为提升刑事侦查法治化与人权保障水平，还应当重点加强对公安派出所适用强制措施的监督。一方面，公安派出所经区县级公安机关批准后，即可对犯罪嫌疑人适用刑事拘留、取保候审和监视居住。此外，公安机关变更强制性羁押措施并不需要原决定检察机关的批准，只需要变更羁押性强制措施之后再通知原批准检察机关即可，这种信息的不对称性，极易成为权力寻租的温床。在司法实践当中，就出现过检察机关发出批准逮捕决定书之后第二天公安机关立即改变羁押性强制措施的案例。另一方面，对于符合强制性羁押措施的变更、解除法定条件的，应当监督公安派出所予以及时变更、解除，以保障犯罪嫌疑人的合法权益。因此，检察机关必须加强对公安派出所变更、执行、解除强制措施的同步监督，保证刑事诉讼活动顺利推进。

(三)监督机制的构建

1.建立信息共享机制

所谓信息共享，是指检察机关与公安派出所共享办案相关数据，互相配合、合作共赢。一方面，信息共享扩大检察机关的知情渠道。知悉刑事侦查活动相关数据，是检察机关对公安派出所进行刑事侦查活动监督的前提和基础，对检察机关有效开展与履行法律监督职能至关重要。公安派出所可定期向检察机关通报刑事发案、报案、受案、立案、不立案和破案数；刑事拘留人数、立案后做撤案处理的案件数；取保候审、监视居住人数等数据。检察机关可以分析、研判相关数据，找出公安派出所在刑事侦查活动中出现的问题并及时或定期向公安派出所通报。另一方面，信息共享有利于检察机关引导公安派出所提高办案质量。检察机关可对其办理审查逮捕、立案监督等数据信息定期向公安机关反馈，指出案件办理过程中发现的个性与共性问题，有的放矢，更有针对性地引导公安派出所提高办案质量。

2.探索开放警务综合应用系统

公安派出所的办案过程、办案线索、办案证据、法律文书等已经基本实现了电子化、数据化、信息化，若是检察机关仍然仅仅拘泥于调阅案卷材料等传统的工作方式进行监督，则难以解决监督线索来源过窄与监督滞后性的问题。因此，检察机关要善于运用大数据在监督工作中的作用，实现监督工作迈上新的台阶。在现有的机制下，可探索将警务综合应用系统向检察机关开放，由检察机关查阅派出所办理案件基础台账、案卷材料等相关信息。这不仅有利于检察机关对公安派出所办案信息的全面、动态掌握，消除监督盲区，实现检察机关对公安派出所刑事侦查活动的监督从事后监督转变为同步监督，同时还实现了监督的端口前移，能够尽早发现公安派出所在刑事侦查活动中产生的实体或者程序性问题。至于开放警务综合应用系统的方式，史立梅等认为，检察机关可以通过与当地公安机关沟通协调，获得进入其刑事案件侦办信息数据库的一定权限或网络端口，自行提取办案信息[5]。这是值得商榷的，因为这种方式实际上是将公安机关的登陆权限直接授权给检察机关，由检察机关自行登陆查询相关案件信息。这种方式虽然给予了检察机关较大的权限，但是公安机关内部普遍顾虑比较大，协调难度也较大，推行也较为困难。因此，建议由检察机关通过与当地公安机关沟通协调，指定派出所内的一名民警作为联络人，检察官通过使用公安派出所联络人提供的账号登陆警务综合应用系统，这样既可以减少推行此项工作的阻力，也可以降低检察官可能承担的泄密风险。

3.规范提前介入机制

提前介入是检察机关对公安机关刑事侦查活动实现同步、动态和主动监督的一种重要方式，即对于重大、疑难、复杂及适用法律有争议的案件，通过对公安机关提出取证意见和建议,引导侦查人员依法全面收集、固定、运用证据，规范侦查活动，防止冤假错案，提高办案质量。针对公安派出所的提前介入机制，可以从以下几个方面进行细化：第一，明确介入范围。应当结合派出所办理的案件类型将“重大、疑难、复杂”的范围明确化，一方面，避免检察机关与公安派出所对于是否启动提前介入机制可能产生的争议，防止推诿扯皮现象的发生；另一方面，可以防止提前介入机制随意扩大化适用，将检察机关的法律监督职能“案审化”。第二，明确介入尺度。明确检察机关介入公安派出所引导侦查的角色定位，即“引导不主导、参与不干预、建议不决议”，即检察机关不能过度参与到公安派出所的刑事侦查活动之中，防止主导侦查甚至干扰侦查的情况的发生。第三，规范工作流程机制。建立提前介入工作台账，做到每案登记、专人介入，强化责任落实。每一个提前介入的案件，都应在相应案卡上作出登记并派出专人介入，原则上所介入的案件将由该检察官承办，使承办人对案件的侦查、取证、后续补侦空间能够总体把握，做到心中有数。第四，健全相关配套制度。对提前介入的回避制度、保密制度等进行规范，保证提前介入制度的合理运行。

4.合理选择监督模式

近年来，全国各地检察机关结合实际，探索了多种模式加强监督公安派出所刑事侦查活动，获得了许多经验，为进一步加强对公安派出所刑事侦查活动的监督提供了宝贵的经验。总体而言，可以总结为全面铺开模式与重点派驻模式两种。第一，全面铺开模式。该模式又可以细分为3种模式：其一，片区监督模式。该种模式将辖区内的派出所根据一定的标准划为若干片区，由不同的检察官对不同的片区进行监督。此种模式以上海市检察机关为代表，上海市检察机关通过建立社区检察室，实现对上海市所有公安派出所刑事侦查活动全覆盖。其二，全面派驻模式。全面派驻型主要是指通过向公安派出所派驻检察室实现对公安派出所刑事侦查活动的监督。派驻检察室在派出所内部配备专门办公场所和办公设备，检察官定期深入派出所开展监督工作。此种模式以广东省东莞市检察机关为代表，广东省东莞市检察机关在全市所有派出所设立“驻派出所检察官办公室”，并实行检察官定期派驻轮班制，从而实现了对公安派出所刑事侦查活动监督的制度化管理。其三，巡回模式。巡回模式是指对辖区内的所有公安派出所实行“包干划片”，检察官按照分组定期或者不定期对辖区内所有的公安派出所进行巡回监督。第二，重点派驻模式。该模式是指向辖区内案件高发、经济要素活跃、城乡结合部等地的公安派出所派驻检察室或设立检察工作室，突出重点，聚焦问题，实现了对重点区域公安派出所的监督。以上模式各有优劣，全面铺开模式实现了对公安派出所监督的全覆盖，直接将检察室派驻至公安派出所，深入公安派出所内部，增强了检察监督的亲历性。全面铺开模式受到经费、场地条件、人员配备等现实因素的限制较大，很难得到大规模推广，而重点派驻模式往往是基层检察院面对案多人少、辖区内派出所较多的一种变通之举，这种模式对于经费、场地条件、人员配备的要求不高，有广泛推广和适用的便利。并且此种模式能够将有限的检察资源聚焦重点公安派出所，针对性较强。当然，局部派驻模式的缺点也较为明显，即监督范围较窄，监督的广度远远不及全面派驻模式。监督的人员比较固定化，容易与公安派出所形成熟人关系，有可能出现不愿监督、监督浮于表面的问题，将监督工作形式化。

实际上，经费保障、人员配备等因素是加强对公安派出所刑事侦查活动的监督工作始终无法绕过的考量因素，鉴于各地实际情况并不相同，各地检察机关应结合实际情况，选择一种或者以多种模式相结合的方式加强对公安派出所刑事侦查活动的监督，不搞“一刀切”，以达到监督效果最大化。例如，对于检察资源相对丰富的地区，可以选择全面派驻的方式；对于检察资源相对匮乏的地区，可以选择片区模式与重点派驻相结合的方式，既实现了检察监督全覆盖又突出了监督重点。