高等教育“放管服”改革：现状、困境与出路

朱永利

(重庆科技学院， 重庆 401331)

“放管服”改革是十三届中央政府推进全面深化改革战略布局的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。2016年4月，李克强总理在高等教育改革创新座谈会上强调：“一定要结合高校特点，加快推进高等教育领域‘放管服’改革，给学校更大办学自主权。”2017年3月，国务院五部委联合印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(以下简称《意见》)，部署20条举措，进一步向地方和高校放权，努力给高校“松绑减负”“简除烦苛”，同时对构建事中事后监管体系做出制度性安排。“放管服”新政20条的全面推进实施，开启了我国高等教育(以下简称高教)综合改革的新征程。

一、现状及其特征

《意见》的印发在社会各界引起强烈反响。各界普遍认为“放管服”新政20条切中了当前高教综合改革的关键点，顺应了社会各界对高教改革和发展的新期待，必将对推进新时代高教内涵式发展和建设世界一流大学一流学科发挥重要作用。自2017年4月起，各省区市迅速传达学习、贯彻落实，相继推出一批具有针对性、实效性、高校欢迎的改革举措，拉开了高教“放管服”改革的大幕。但随着改革的不断推进，一些矛盾和问题也逐渐显现，引发了高教领域的广泛关注和讨论。目前，高教“放管服”改革主要呈现如下特征：

(一)“放管服”新政20条切中了当前高教综合改革的关键点

“放管服”新政20条的制度性安排，其初衷是更好地处理政府与高校的关系，旨在推动政府从办学治校的各个方面向地方和高校放权，根本目的是为高校“松绑减负”“简除烦苛”，促使高校不断改进和完善内部治理体制机制，更好、更紧密地与社会、市场接轨，加快高教管、办、评分离的步伐，并建立起符合现代高教发展规律和要求的高教治理体系。“放管服”新政20条瞄准学科专业、编制岗位、进人用人、职称评审、薪酬分配、经费使用、内部治理等当前高教改革和发展中深层次的痛点、难点问题，促使政府大幅度简政放权，扩大地方和高校的办学自主权。这与新时代高教综合改革关于“大幅提升高教治理体系和治理能力现代化水平、建立现代大学制度”的目标任务是完全一致的，与“把优先解决师生关心的突出问题与构建体制机制结合、改制和改事兼顾”的改革导向是完全一致的[1]，与“在正确处理与外部关系、充分利用外部资源的前提下，对高校内部的体制机制进行全面、综合改革”的改革着力点是完全契合的[2]。因此，“放管服”新政20条切中了高教综合改革的关键点，为我国高教治理能力和治理体系现代化提供了有力的政策支持和全新的发展空间，是加快推进和深化高教综合改革的有力抓手，可预期未来将对高校在招生、教学、科研和社会服务等方面产生积极而深远的影响[3]。

(二)“放管服”新政20条顺应了社会各界对高教改革和发展的新期待

当前，我国改革发展已进入新阶段，高教的内外环境、供求关系、资源条件、评价标准都发生了重要而深刻的变化。审视新形势新任务新要求，高教管理与经济社会发展要求、与人民群众期盼还有差距，涉及人力、财力、物力等重要事项监管服务的体制机制亟须进一步改善，高校和教学科研人员关心的热点难点问题亟待进一步解决。“放管服”新政20条为解决高教领域多年积弊扫除了制度性障碍。从权力下放范围来看，既有突破性的改革，也有现行政策的完善，与高教综合改革的现实需要高度吻合，较好地处理了改革创新与现行体制及管理方式的过渡衔接关系，改革相关部门也形成高度共识。社会普遍肯定的亮点集中在3个方面[4]：一是下放人才培养权，让高校依规依章自主设置专业和授予学位，促使高校人才培养更好地与人才市场对接；二是下放人员管理权，让高校依规依章自主开展职称评审、按总量控制管理人员编制、采取灵活多样的薪酬分配方式，为激活高校办学能动性提供了充足的政策空间；三是下放财务和资产管理权，针对经费“戴帽”、科目管理细碎、设备采购难、资产处置难等高校管理“痛点”和“沉疴”开出一剂猛药。各界普遍认为，相比此前历次重大政策文件，“放管服”新政20条在落实和扩大高校办学自主权方面迈出了一大步，为高教综合改革走出深水区提供了有力支撑。

(三)地方与高校参与和推进高教“放管服”改革的氛围日益浓厚

《意见》发布后，各省区市结合区域发展实际出台相关政策，就推进和深化本级高教“放管服”改革作出全面部署，地方教育行政主管部门普遍向高校下放了含金量较高的权力，如不再统一组织职称评审、不再审批评审结果、不再统一制发任职文件、不再统一办理资格证书等，实实在在地把职称评审权放给高校。如北京市委教育工委牵头，与五部门联合发布《实施意见》，并结合实际对简政放权具体条款作了大胆细化：如针对《意见》第4条“支持高校依法自主管理岗位设置”，增加“推进教师管理由身份管理向岗位管理转变”“高校可按规定设立一定比例的流动岗位，用于吸引有创新实践经验的企业家、科技人才和专业人才到本校兼职”等条款，向高校让渡了多项进人用人权力；将《意见》第5条“鼓励高校推进内设机构取消行政级别的试点，管理人员实行职员制”调整细化为“鼓励高校将行政管理岗位与学术管理岗位相对分开，行政管理岗位实行职员制，学术管理岗位按照教师职务聘任制改革加强聘期考核”，在编制及岗位管理方面赋予高校更多自主权。国家教育部及时跟进，总结和推广地方高教“放管服”改革成功案例和典型经验，2018年11月—2019年5月，已发布9期《高等教育领域“放管服”改革实践操作指南》，为深入推进此项改革提供了有效参考、营造了良好氛围。

(四)不断显现的矛盾和问题引发了高教领域的广泛讨论

随着高教“放管服”改革的深入推进，相关矛盾和问题也逐渐显现，社会各界对此广泛关注，讨论焦点主要集中在4个方面。一是改革的过渡性问题。《意见》出台举措更多是“政策”层面的调控权，仍具有过渡特征，而非受“法律”规范与保障的自主权，这可能导致高校办学自主权依旧会落而不实，完善法人制度才是落实高校办学自主权的长久之策。二是改革的彻底性问题。此次政府向大学放权的力度是空前的，但《意见》中诸多举措在此前相关政策文件中早已有所体现。《高等教育法》《中共中央关于教育体制改革的决定》等提出“扩大高校办学自主权”30余年来，政府出台不少政策措施但配套不够，导致高校发展中备受诟病的问题一直未能有效解决，此次改革又能走多远？三是高校受权能力倍受怀疑。职称评审、进人用人、薪酬分配等都是高度敏感问题，权力下放后高校能否接得住、用得好，免除政府担心的“一放就乱”和教职工担心的“暗箱操作”，对高校内部治理是巨大考验。四是政府放权还有所保留。《意见》对高校基本建设、后勤服务等工作均未涉及，高校仍面临对外协调部门多、手续繁、时间长的困境。因此，“放管服”新政20条能否深入推进并落地生根，关键在于五部委的统筹协调和细化措施，以及地方和高校的主动担当作为和自我规制约束[5]。

二、困境及其根源

深入调研发现：从部属高校到地方高校，普遍认为“放管服”新政20条、地方多部门联合推出的政策举措确实令人欣喜，但好政策遭遇“落地难”，高校教职工“获得感”普遍不高，社会各界的担心和质疑也很多。当前，高教“放管服”改革陷入困境，面临着一系列矛盾和问题。

(一)矛盾对立的三重困境

1.主管部门放权不到位、不配套，高校接不住、工作很被动

“放”的方面：行政主管部门多头放权，却“放”得不到位、不配套，高校接不住、用不好，导致教育行政主管部门和高校都很被动。如下放编制和岗位管理权，《意见》明确提出“积极探索实行高校人员总量管理”，“教育部会同中央编办、财政部等相关部门制订高校人员总量核定指导标准和试点方案，积极开展试点”，但两年多来高校期待的“高校人员总量核定指导标准和试点方案”却仍未出台，“积极开展试点”更是空中楼阁[6]。再如下放经费管理权，《意见》明确提出要“改进项目管理方式，完善资金管理办法，采取额度管理、自主调整等措施，进一步扩大高校项目资金统筹使用权”，但地方财政主管部门不出台配套办法，高校更无预算资金使用计划管理权限，难以自主统筹经费使用和分配。由于缺乏上位政策配套，高校编制管理和用人制度改革仍面临一系列矛盾和问题，如年度人才引进仍需报批，入编程序繁琐，三四个月都批不下来。某省市出台文件规定，“高校要结合下放的权力事项，制定承接权力事项的具体管理制度或实施细则……未制定具体管理制度或实施细则的高校不得承接相关权力事项”，但事后并未做出相关安排或提出要求，到底放权还是不放未置可否。因此，高校相关工作推不动、教育行政主管部门不满意的矛盾仍普遍存在。

2.主管部门监管不科学、不合理，高校不适应、工作难开展

“管”的方面：《意见》提出要“构建事中事后监管体系”，强调要“创新监管方式和手段”，但在当前廉政约束不断趋紧的形势下，行政主管部门把“紧箍咒”越扎越紧，事前管理比重依旧很大，在很多方面“管”得不科学、不合理，有些脱离工作实际，高校难以适应，工作配合困难。比如，《意见》提出“适当提高资产处置的备案和报批标准”，但地方行政主管部门普遍未出台相关制度文件，高校过期、闲置资产处置仍然障碍重重；又如，机构设置、编制、进人用人方面强调具体管理，总体控制或总量管理的要求难以落地。比如，科研经费方面偏重经费使用过程管理，而不关注申报立项资格、经费额度、结题质量，科研管理质效性偏低。再如，某地方教委为强化廉政约束，2019年初下发文件要求所属公办高校年度维修改造项目，无论性质类别，必须统一打包、报批报建、公开招标并组织实施，且不得分包、减项、超预算，“事前管理”的痕迹、“主动避险”的意图都非常明显，统得过宽过死，严重脱离高校工作实际，导致很多工作无法开展。

3.主管部门服务不主动、不到位，高校不满意、改革难见效

“服”的方面：主管部门服务不主动、不到位，高校和教学科研人员不满意、对要求事项不积极，导致“放管服”改革难以达到预期成效。《意见》明确“各地各部门要简化优化服务流程，精简和规范办事程序，缩短办理时限，改进服务质量，让高校教学科研人员从过多过苛的要求、僵硬的考核、繁琐的表格中解放出来”。但一些行政主管部门对职责范围内的业务事项，管理色彩并没有淡化，服务意识并没有强化，工作方式方法仍基于方便管理、主动避险的考虑，缺乏利民便民、服务基层的站位，高校及其教师仍然面临“填不完的表格、写不完的论证、应付不完的评审，课题申报程序复杂且繁琐”的困扰。有的高校教学科研人员外事审批程序环节多、周期长、成功率低，如在学校层面达成的对外交流合作项目，由于外事审批问题导致负责人无法及时出国出境，协议难落实而失信于外方；有些国际性临时会议也因难以及时完成外事审批手续而不得不放弃[7]。

(二)问题产生的4种根源

1.各方面思想认识还不够统一，改革合力还未形成

当前，地方和高校、行政主管部门和高校行政人员等多个层面，对高教“放管服”改革的重大意义、对“放”“管”“服”三者的关系，在理解上还存在误区，在实践上还存在分歧，还远未形成共促改革的合力。一方面，对落实和扩大高校办学自主权，认识还普遍局限于为高校自治提供更为宽松的环境的层面，而没有从完善中国特色现代大学制度的层面来认识，更没有上升到实施创新驱动发展战略和建设高教强国需要的高度来把握。另一方面，在认识和处理“放”“管”“服”三者的关系上还存在分歧，一是行政主管部门放权有顾虑，担心高校受权准备不足，唯恐“一放就乱”，自身管理责任风险压力大，而未考虑完善监管机制、积极履职担责而充分放权；二是将“放”“管”“服”三者割裂对待，对“放”和“管”都只是手段，都是为了更好地“服”的认识还不够统一，对优化服务、提高效能才是“放管服”改革的价值和归宿的认识不够到位；三是对处理加强监管和优化服务的关系，思想上存在疑虑，工作中存在偏差，要么强化监管手段而疏于服务，要么提供优质服务而弱化监管，而没有从强化监管对于提供优质服务、对于确保行政目标实现都具有重要保障作用的高度来认识和把握二者的关系。

2.行政管理部门职能条块分割，工作协调还不顺畅

2017年4月，教育部有关部门负责人答记者问表示，《意见》涉及改革事项多，各相关部门多次研究沟通和协调相关改革思路与举措并达成一致意见，为推动高教“放管服”改革奠定了良好基础。但《意见》作为纲领性文件，提出的都是原则性、指导性的意见和要求，必然高度概括而难以触及细节，这使地方和高校在推动落实改革具体事项上存在很大的不确定性。高校推动“放管服”改革，涉及到学科专业、编制、岗位、进人用人等多方面具体工作，需要与地方多级行政主管部门之间开展行政协调。高校作为基层事业单位，在职能条块分割的行政环境中，协调落实改革事项存在“先天劣势”，如当前的人才引进工作就涉及到教育、编制、人力社保、财政等多个行政主管部门，协调工作头绪多、时间长、效率低，导致高校行政部门压力大、引进人才不满意。教育行政主管部门推动“放管服”事项落实，往往需要与同级其他行政主管部门进行行政协调，由于彼此之间职能不同但级别相同，行政方式、从不同角度对同一改革事项的认识都可能存在差异，协调推动和督促落实工作通常都存在一定障碍，工作协调很不顺畅。

3.高校内部治理体系还不完善，受权准备还不充分

经过近20年来的改革和发展，我国高校内部治理体系不断健全和完善，但依然存在诸多问题：一是管理理念滞后、思想认知固化。高校内部控制体系不够完善，行政管理部门的管理理念和方式等多已根深蒂固[8]，行政人员责任意识、服务意识不强，工作标准偏低，工作中还存在“惟上是从”“人情面子”等现象，一定程度上降低了高校行政管理质量；二是机构职责交叉、办事效率低下。高校内设机构交叉重叠、权责不清问题依然突出，人员冗杂、资源浪费，职能部门之间推诿扯皮现象依然存在，如科研经费开支通常要通过院系、科研、财务、采购、审计等多个部门，科研人员苦不堪言；三是管理职能泛化、教职人员弱势。管理人员对政策规定的错误或片面解读和执行，可能过度夸大和泛化部门职能，如行政部门通过行政权力对教学资源、学术资源进行分配和干涉，导致教学科研人员地位弱化；四是监管体制不畅、监管效果不佳。高校教代会监督高校行政权力运行的体制机制还处于探索阶段，事前事中事后监督机制都还不够顺畅。因此，在“放管服”改革向地方和高校充分放权的情况下，高校行政规范运行面临着巨大的挑战。

4.外部监督约束机制还不健全，高校改革动力不足

在高教行政管理体制由“管理型”向“服务型”转变的过程中，监督机制的完善程度直接影响着对高校行政权力的制约效果。从监管主体层面分析，长期以来，政府主要通过行政命令对高校进行管理，最典型的手段即行政审批，一些地方政府和教育行政部门固守“以审代管”的传统，而审批程序复杂与审批过程随意并存的顽疾难以克服，造成高校管理工作被动和低效，这也是阻碍高校治理体系和治理能力现代化的主要原因[9]；“放管服”新政20条实施两年多来，鲜见地方政府和教育行政部门专门针对“放管服”改革事项开展“双随机”抽查、督导、巡视、第三方评估的有关报道。从高校层面来看，面对突然下放的诸多权力，高校在自身承接能力尚且有限、外部监管约束又相对宽松，高校内部学术委员会和教职工代表大会民主监督机制尚不健全的情况下，对实施起来困难少、矛盾小的权力事项就积极推动，对实施起来困难多、矛盾大的权力事项就等待观望，整体推动“放管服”改革举措落地的热情不高、动力不足。

三、出路与对策

“放管服”改革是高教综合改革推进到深水区的攻坚之战，难度大、头绪多、系统性强、涉及面广，党和国家高度重视，高校师生仰首期盼，社会各界广泛关注。只有破除上述4种根源性桎梏，走出矛盾对立的三重困境，推动“放管服”新政20条落地落细，才能真正给高校松绑减负、简除烦苛，让高校拥有更大办学自主权。

(一)统筹协调、精确部署，从上到下推动“放管服”新政20条宣传贯彻和落实

1.横向协调到位、纵向部署到底，深入扎实开展《意见》宣传贯彻工作

由教育部牵头，结合《意见》发布实施后地方和高校贯彻落实的总体情况，深入扎实开展一次《意见》宣传贯彻活动，横向协调到位，纵向部署到底，注重建立健全双向反馈机制，不断浓厚高教“放管服”改革氛围。一是由教育部牵头抓总、统筹协调，各部委纵向部署、协同发力，广泛开展宣传贯彻工作，进一步深化细化“放管服”新政20条的出台背景、目标举措、重点难点的解读和宣传，切实提高各方面对改革的认同度和参与的积极性。二是注重双向反馈，既要鼓励地方和高校自下而上及时反映问题和情况，又要自上而下及时向基层分析解读政策、通报说明情况。三是每年定期召开全国高教领域“放管服”改革推进会，并借助宣传贯彻网络平台和主要新闻媒体，及时总结地方和高校落实“放管服”新政20条的成功案例和经验，在推进落实改革事项态度坚决、成效明显的地方和高校中树立一批先进典型，切实发挥示范引领作用。

2.努力创造条件，争取各方支持，抓紧制定出台相关上位配套文件

全面深化改革是一项复杂的系统工程，牵一发而动全身，这就要求我们必须加强顶层设计[10]。进一步优化五部委协调联动机制，努力创造条件，争取各方支持，推进解决地方和高校推进改革中反映的政策举措不协调、不配套问题。当前比较紧迫的，一是尽快协调推动“高校人员总量核定指导标准和试点方案”出台，为地方和高校在进人用人方面依法依规行使自主权提供政策依据；二是指导和督促地方行政主管部门出台配套办法，创造性地落实《意见》关于“改进项目管理方式，完善资金管理办法，采取额度管理、自主调整等措施，进一步扩大高校项目资金统筹使用权”的要求，真正使高校在项目资金统筹使用方面拥有自主权；三是专门研究出台具体文件，提出清单式、程序化、规范化要求，就地方向高校放权后“管哪些”“怎么管”做出政策性安排，真正把《意见》关于“放管结合”的要求落到实处，使地方和高校双方密切协同配合，推动改革事项落实。

3.制定路线图，明确时间表，统筹推进高教“放管服”改革举措落地

五部委要密切配合、协调发力，统筹推进“放管服”改革20条落实，切实打赢这场事关高教发展长远大计和创新驱动发展战略全局的硬仗。一是围绕《意见》部署的8个单项改革事项落实，广泛调研、充分论证，分解细化《意见》条款，提出改革推进实施方案，重点就相关部门放权的具体举措作出一揽子安排，切实绘就改革推进路线图。二是充分考虑各部门工作改革发展规划和各地区经济社会发展差别，在改革推进实施方案中体现差异化导向，明确各部门、各地区需要突破的政策难点及改革路径，并就单项改革完成时限和验收标准做出具体安排，切实明确改革推进时间表。三是制定改革推进实施方案时，专门就放管结合、优化服务和强化事中事后监管，做出日常性安排、提出具体要求，切实强化改革约束。

(二)行政管理部门结合部门职能出台实施方案，推动“放管服”新政20条落地落细

1.将“放什么”“怎么放”摆布好，并形成可行性政策保障

五部委要着眼于促进我国高教综合改革、加快转变政府职能的大局，紧密结合部门职能和相关工作，就推动落实《意见》做出可行性政策安排，确保高教领域改革中本部门所涉及改革的事项真正落地。要加快推进“管办评分离”“放管服结合”，改革和厘清政府、高校、社会的关系，认真研究细分已明确下放的权力事项，广泛征求意见、听取各方呼声，并按照“符合实际、切实可行”的原则，综合考虑各地区和高校的承接能力，有效推动相近审批事项最大限度整合，制定权力下放清单、步骤、方法，明确关键环节、工作要点、难点事项及解决途径，精准对接高校所需、师生所盼，切实将“放什么”“怎么放”摆布好，连同在本部门内部建立的分工负责机制和监督追责机制等内容，一并形成政策性文件印发执行，为推动“放管服”新政20条落地落细提供可行性政策保障。

2.把“管什么”“怎么管”理清楚，并进行合理性制度安排

五部委要着眼于经济社会发展新常态、世界科技新进展和全面深化教育改革的新形势，按照“放管结合”的要求，以“放”为基础，对“管”进行变革和创新，积极推动政府监管职能转型。当前最紧迫的，是对照《意见》明确权力下放范围，理出“责任清单”，按照坚决纠正不作为乱作为、坚决克服懒政怠政、坚决惩处失职渎职的“三个坚决”思路，把“管什么”“怎么管”理清楚，并着眼于实施以分类管理、目标管理和宏观管理为特征的弹性管理，研究制定针对性、实效性和操作性强的监管措施，切实构建起与下放权力运行相匹配的事中事后监管体系，并上升到制度安排层面。监管体系设计上，既要确保相关主体的权责边界清晰明确、无缝衔接，确保事有人管、责有人负，坚决避免出现监管缝隙，又要对《意见》明确的“完善信用机制、‘双随机’抽查、行政执法、督导、巡视、第三方评估”等方式强化监管做出可行性安排，坚决避免监管缺位和监管过度。

3.让“服务啥” “咋服务”接地气，并做出人性化工作部署

五部委要着眼于加快完善高教供给侧改革，按照《意见》中明确的“树立全局意识，加强协调，相互配合，整体推进”，“及时解决工作中发现的问题，提高管理服务水平”，“简化优化服务流程，精简和规范办事程序，缩短办理时限，改进服务质量”等要求，按照统筹协调、纠错补位、公正透明的原则，对照本部门业务范畴和工作职责，分类梳理监管服务事项，对精简审批环节、搭建服务平台、简化服务流程、压缩办理时限，实现同标准审核、无差别审批，推行容缺预审、并联审批，积极推广“马上办、网上办、一次办”等做出一揽子工作部署，使“放管服”新政20条在本部门工作落实中体现便捷化、人性化，真正让“服务啥” “咋服务”接地气，确保下放地方和高校的权力真正落地、高校及师生都有获得感。

(三)高校党委和行政要切实强化责任担当，推动“放管服”新政20条落地生根

1.高校党委要围绕履行主体责任，统筹把握“放管服”改革全局

《意见》的出台，表明政府推动高校自主办学的态度非常积极、目标十分明确、放权力度空前，但政府下放的权力高校能否接得住、用得好，如何将增量权力内化融入高校内部治理体系，是高教领域简政放权能否成功的关键[11]。关于加强高校内部治理，《意见》明确提出：一是加强党对高校的领导；二是加强制度建设；三是完善民主管理和学术治理；四是强化信息公开与社会监督。因此，高校党委要围绕履行管党治党、办学治校主体责任，统筹把握“放管服”改革全局，切实加强党对高校内部控制制度建设、教代会履行民主管理与监督职能建设、学术委员会履行学术治理职能建设、强化依法公开信息机制建设等方面工作的领导，促进学校行政依法自主办学和实施管理，坚持不懈培育优良教风、学风和校风，不断提升学校治理体系和治理能力现代化水平。

2.高校行政要立足承接用好办学自主权，抓紧健全和完善内部治理体系

高校行政要充分发挥党委领导下的校长负责制的制度和体制优势，立足于接住并且用好上级下放的权力，着力健全和完善内部治理体系：一是以高校章程落地实施为统领，对已有制度规则进行清理和修订，实现制度体系的系统化、规范化和稳态化，抓好受权制度体系建设，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度，完善学校内部治理体系；二是抓好主动接受监管制度建设，优化教学科研管理质量标准体系，健全和落实高校质量年度报告发布制度，确保办学自主权的使用依规依章、合理规范；三是建立监督机制与责任追究机制，要着眼于高校办学自主权在具体运行中要分解由不同权力主体来实施的实际，对行使行政权力、学术权力依法依章予以可行性约束和规制，广泛接受上级、学校、师生和社会公众的监督，一旦发生问题都要接受问责。

3.要着眼于发挥二级学院主体作用，把校内“放管服”基础工作做深做实

校院两级管理是现代大学的基本运行模式，二级学院是高校的基本办学主体。在高教“放管服”改革背景下，要充分发挥二级学院的办学主体作用，就必须把校内“放管服”基础工作做扎实。学校向二级学院下放权力，必须做好3方面的充分准备：一是要通过完善校级治理机制，弥补能力短板，提高自身受权的能力和服务上级的能力；二是要将“管”和“服”的职能职责梳理清晰、校级监管机制和能力建设完备，能够识别和防范向二级学院放权中的风险点和关键管控点，同时优化完善服务二级学院的工作流程[12]；三是按照“放管服”改革要求，按照学校章程规定的权责体系将学校与二级学院的权责完全梳理明晰，二级院系可以承担学校放权的相应职责并主动防范相关风险。

(四)健全完善事中事后监管体系，调动各方面参与高教“放管服”改革的能动性

1.探索完善信用机制，充分发挥“双随机”基础监管功能

高教“放管服”改革中，要加快建立健全以“双随机一公开”监管为基本手段、以信用监管为基础、以重点监管为补充的新型监管机制[13]。一是借助全国统一的信用信息共享交换平台，建立高教“放管服”改革相关行政主管部门、单位(高校)、人员(高校教职工)相关信息抽取评价机制，探索和健全以信息监测和信息公示为手段的信用监管制度，不断深化和完善联合奖惩机制。二是用好行政执法基本手段，加强和创新事中事后监管手段，随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，开展高教“放管服”改革例行抽查和专项检查，抽查情况及查处结果及时向社会公开。三是对高教“放管服”改革中涉及面广、利益关系复杂、社会各界反映强烈的“热点”“难点”问题，如职称评审、进人用人、绩效工资改革等重大改革事项，专门制定单项改革监管办法，并开展专项重点监管。

2.探索完善高教“放管服”改革第三方评估体制机制

《意见》明确要在高教“放管服”改革中引入第三方评估。地方政府全面客观评估行政主管部门和高校落实“放管服”改革事项情况，关键在于探索完善第三方评估机制[14]：一是注重第三方评估的导向性。坚持“应评尽评”导向，把《意见》部署任务分解细化建立评估指标体系；坚持服务民生导向，把高校管理的“难点”“痛点”、师生关注的共性问题作为评估的重要内容；坚持强化约束导向，把强化事中事后监管等要求纳入评估指标体系。二是确保第三方评估的独立性。为第三方评估机构抽查暗访、专项访谈、问卷调查、意见征集等工作创造条件，鼓励其察实情、说实话，按硬杠杠评判打分、按高标准查错扣分，客观公正给出结论，实事求是反馈意见。三是强化第三方评估的实效性。强化评估结果运用，及时发现问题、督促解决问题；完善奖惩措施和倒逼机制，强化督办检查，充分发挥表彰、通报、约谈、问责等方式的奖惩激励功能。

3.狠抓督导和巡视，强化“放管服”改革追责问责力度

高教“放管服”改革要深入推进实施，就必须建立强有力的制度化监管措施，尤其要切实发挥督导的“撬动”作用和巡视的利剑作用，从中央和地方两个层面，不断强化事中事后监管，确保“权力下放、监管跟上、服务提升”的要求得到根本落实。一是在中央层面，针对《意见》明确的8项重点改革事项的总体落实情况，抽调国家级专家组建中央督导(巡视)组，对各省区市推进高教“放管服”改革开展全面督导或巡视，重点考察地方党委和政府重视改革、地方行政主管部门推进改革的情况，目的是发现问题、查找差距，并形成督导(巡视)报告，经中央教育工作领导小组批准后，向接受督导或巡视的省区市反馈意见并提出整改要求。二是在地方层面，针对《意见》和本级相应改革文件中明确的单项或多项改革事项，从全国抽调高教改革专家组建地方督导(巡视)组，开展重点督导或巡视，重点考察地方行政主管部门和高校推进改革的情况，及时发现问题、提出整改意见，并形成督导(巡视)报告，经地方党委和政府批准后向接受督导或巡视的单位反馈意见并提出整改要求。三是央地两级督导和巡视都要注重将加强结果运用、促进整改落实作为根本出发点和落脚点，督导(巡视)反馈意见中，对《意见》明确的改革事项执行不力、推诿悬置的改革主体要坚决按相关条例和办法提出问责处理意见。