加强民主党派参与政党协商实践的思考*

王东勤

(北京社会主义学院 北京 100029)

一、民主党派参与政党协商实践的作用

中共十九大报告强调要“发挥社会主义协商民主重要作用”，“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”。政党协商是中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的重要内容，是我国社会主义协商民主体系的重要组成部分，是我国政党制度运行程序中的重要环节，是民主党派参政议政的重要形式，在我国政治体制运行中具有独特优势和不可替代的作用。

民主党派参与政党协商是民主党派的基本职能之一。民主党派履行政党协商职能，既可以直接参与政治决策，也可以对党和国家政策决策的执行情况进行民主监督，在社会主义民主政治中发挥着举足轻重的作用。特别是近年来，民主党派在组织开展调查研究的基础上，就国家政治经济特别是在引导非公有制经济发展、统筹城乡发展、深化财税、金融体制改革以及推动区域协调发展等重大问题方面，积极建言献策，提出很多重要意见和建议，监督国家宪法、法律和方针政策的贯彻执行，协助并推动国家机关改进工作，发挥着越来越重要的作用。发挥民主党派参与政党协商在协商民主中的积极作用，需要在确立和强化协商民主的理念的基础上，把长期以来民主党派参与政党协商的经验加以总结和概括，正确认识民主党派参与政党协商面临的实践问题，同时在制度建设层面增强民主党派参与政党协商的规范性，在调研的基础上围绕中心工作提高政党协商的精准性，强化政党协商的组织性，注重政党协商的协作性，并不断突出民主党派的主体性，努力在推进参与政党协商的探索与实践方面取得成效。

二、民主党派参与政党协商实践面临的问题

由于受到部分党政领导干部以及民主党派自身对于政党协商重要性认识还不一致、定位不清晰的影响，民主党派参与政党协商还不能更好地发挥作用。因此，在思想上正确认识民主党派参与政党协商面临的实践问题，是发挥政党协商作用首先要解决好的问题。

(一)民主党派“能不能”协商的问题

2015年中央颁布实施的《关于加强政党协商的实施意见》对加强政党协商的指导思想和重要意义作了特别强调，但是在实践中，组织政党协商实施的运行程序、运行机制以及保障机制并不健全。特别是，有的党政领导认为中国共产党是执政党，民主党派是非竞争性的政党，一些重大问题如果与民主党派进行协商的话会严重影响工作效率。有的党政领导民主意识淡漠，没有完整地认识和了解社会主义协商民主体系，认为政党协商可有可无。

2015年，在中共中央印发的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》中，强调参加中国共产党领导的政治协商是民主党派的三大职能之一，并且非常明确地将会议协商、约谈协商与书面协商这三种形式确定为共产党同民主党派之间的政党协商的形式。同时，中央颁布实施的《关于加强政党协商的实施意见》对政党协商的内容、形式与程序又作了具体、明确的规定。可见，政党协商是以民主党派参政议政为载体，以中共中央党内法规为依据的，在团结合作的政党关系基础上，通过民主形式的方式对党和政府的工作进行的一种具有重要影响力的政治协商，而非师出无名、可有可无、没事找事。并且，文件特别强调民主党派作为主体之一参加的政党协商与人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等其他协商共同构成多方面、多层次的中国特色社会主义民主协商体系，是中国民主政治建设的重要内容，是推进国家治理现代化的重要方式，在推进国家治理现代化进程中有规可依、运行有据。

(二)民主党派“要不要”协商的问题

在政党协商中，必须明确协商是为了达成共同的意见或取得某种共识而相互商量，这种共同的意见或共识，必须是在主体平等的条件下才能达成。即，协商取得成效的前提是协商的主体之间平等，如果没有参政党与执政党之间协商主体资格或地位的平等，就不是实质意义上的政党协商。因为在具体的政党协商工作中，一些党政部门对政党协商的性质、地位、作用不甚了解，自觉进行政党协商的意识不强，存在着协商“有限论”“无用论”等观念，把与民主党派进行协商仅仅当作一种形式，“摆样子”“走过场”，对于民主党派在协商中提出的协商意见和建议表面重视、实际轻视，口头重视、行动轻视，抽象重视、具体轻视，存在着敷衍应付的消极思想。而作为政党协商的重要主体，如果不是从党政部门获取直接的“第一手”参政信息，而仅仅是从新闻、评论和网络等间接渠道获取“二手”参政信息，就不可能在真实掌握协商资料的基础上围绕议题和内容，提出真正有价值的意见和建议，从而会导致民主党派的意见和建议受到媒体观点影响而发生协商时的“轨道偏失”，而党政部门也会认为民主党派的协商意见针对性、时效性和可操作性都不强，甚至脱离实际，协商质量不高而没有必要采纳。

事实上，民主党派参加政党协商与执政党的目标是一致的，根本利益是一致的，是建立在共同政治基础上的，是“同唱一台戏”，是“帮忙”而不是“添乱”“找麻烦”“找岔子”，是有着独特的优势，并发挥不可替代的重要作用。政党协商是共产党同各民主党派基于共同的政治目标，就党和国家的重大方针政策和重要事务、以及经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中，直接进行政治协商的重要民主形式。[1]因此，鲜明的党派性特点正是民主党派在政党协商中的特征。民主党派在政党协商中充分应用党派性的特点，切实开展政党协商，协商主体平等地交流、沟通、讨论，更容易引起执政党的重视，增进、达成共识，优化、完善、促进党政机关民主决策、科学决策，能更好地促进党政机关改进工作。

政党协商具有极大的权威性，体现在参加政党协商的范围小、层次高，参加政党协商的主体是中共中央主要领导、各民主党派领导人，这种主体间直接进行的协商具有精英协商的特征。这种权威性能够展现中国共产党团结民主党派的优良传统，推进团结、合作、民主、和谐的社会主义政党关系的巩固和发展。因此，政党协商是体现广大人民群众意志的协商，有利于听到来自不同方面的意见，能够了解到其他渠道难以掌握的社情民意，能够从不同角度、不同层次充分把各界群众的要求和意见反映出来，代表和反映最广大人民的利益。民主党派代表人士是在政治上有影响、或在经济上有成就、或在学术上有造诣的高层次人才，对问题看得准、认得清，他们所提出的意见、建议有利于决策的民主化、科学化。同时，民主党派作为中国特色社会主义参政党，集聚了各有所长的专家学者，参与国家治理和利益表达的过程，极大地推进民主政治进程。由于民主党派不受地方或部门利益局限，可以排除干扰，能够比较全面地了解各方面的情况，更有利于客观地提出意见和建议，减少决策中出现的“盲点”和“空白点”问题。因此，政党协商更具有科学性和说服力。[2]

(三)民主党派“敢不敢”协商的问题

民主党派做好政党协商，对内要学习准确把握参政议政的协商主题，深入调研建言献策的内容，综合分析论证协商的意见建议以及写好协商对话稿件。对外要协调处理好与党中央的关系、与中共各级统战部的关系、与政协及有关党政机关的关系、与其他民主党派的关系以及与本党派内部的关系等各种关系。民主党派参与政党协商，不是个体行为，不是个体意见的简单表达，而是高度组织化的政党集体智慧的交流、碰撞、融合，是既立足全局，又广泛集结、过滤、综合民众方方面面利益诉求基础上的组织性、综合性、集中性反映。面对政党协商氛围不浓、渠道不畅，权益保障、知情反馈、沟通协调机制不够完善等现状问题时，民主党派内部有些同志对开展政党协商缺乏热情，责任心不强，抱着多一事不如少一事的消极态度；有的委员怕“越位”，心存顾虑，怕得罪人、怕被打击报复，存在畏难情绪，怕引起领导和接受意见建议单位的反感，因而畏首畏尾，不敢旗帜鲜明地表达正确立场；也有的党派人士使命意识淡薄，面对各种错误现象无动于衷，面对各种不良倾向麻木不仁，有些丧失多党合作的精神。而有些民主党派代表人士往往身兼数职，集业界专家、党派主委、单位领导、政协委员或人大代表等多重社会角色于一身，往往受着多重社会关系的制约、束缚，尤其是在政府担任行政职务者，其荣辱升迁与中共党委领导的认同密切相关时，身份地位难以超脱，协商时难免心存顾虑、畏手畏脚，缺乏相当的勇气和胆识。凡此种种，使曾经与中国共产党“肝胆相照、荣辱与共”的民主党派失去本色。作为新型政党制度的重要组成部分，政治协商议政不行政、献策不决策、立论不立法，是各界人士发表意见、进行协商交流的平台，民主党派参与政党协商的履职舞台实质上就是一个行使话语权的舞台。民主党派参与政党协商实际上是助力、推动、敦促执政党更科学、理性地决策，尽最大可能减少、避免决策的失误、错误，最大限度地降低制度成本、决策风险，尽最大努力做出完善、成熟、体现“最广大人民群众的利益最大公约数”的政策选择。[3]因此，民主党派参与政党协商，如果不能鲜明地表达正确的观点和态度，不能真正提出“建设性质疑”，就会失去政党协商存在的意义。

综上所述，民主党派参与政党协商师出有名，不是可有可无，不仅可以作为而且应该作为，民主党派成员要自觉把社会荣誉和社会责任结合起来，把具有济世为民的学术品格和有“一寸丹心图报国”、铁肩担道义的责任统一起来，主动适应新时代推进政党协商工作的需要，认认真真履行时代所赋予的职能，理直气壮加强政党协商，敢于讲真话、建诤言，只要出于公心，就大胆去协商建言，不回避、不后退，持续深入挖掘，如实反映情况，客观分析问题，敢于和善于提出批评意见，运用政党协商的“话语权”，推动各项改革发展措施落到实处，使政党协商在服务党委、政府工作大局中发挥更大作用。

三、推进民主党派参与政党协商实践的途径

近年来，民主党派不断探索参与政党协商的实践途径，依照法定程序不断增强协商民主的规范性，在调研的基础上围绕中心工作提高政党协商的精准性，强化政党协商的组织性，注重政党协商的协作性，并不断突出民主党派的主体性，努力在推进参与政党协商实践探索方面取得积极成效。

(一)依照法定程序增强协商民主的规范性

政党协商要始终在党的领导下，依照法定程序，增强协商民主的规范性，充分发扬民主，正确集中最广大人民群众的意见和诉求，真正实现人民当家做主。

1.抓制度建设。政党协商是政治性协商，如果不能在制度性层面形成政党协商规程和程序，那就无法有效发挥政党协商的作用。从中央和各地开展政党协商工作而言，首要的就是要贯彻落实《关于加强政党协商的实施意见》精神，地方各级政府制定出台有关政党协商的文件，对推进政党协商规范化、制度化及程序化进行界定，使政党协商进一步有章可循、有据可依。以北京市为例，2016年中共北京市委统战部根据《关于加强政党协商的实施意见》精神，印发了《关于进一步加强政党协商的实施办法》，并在2016、2017年会同北京市委办公厅研究相继制定了“政党协商计划”，在明确会议协商、约谈协商、书面等文件规定的协商形式基础上作出程序性安排。在此基础上，中共北京市委统战部又专题就专项集体协商、开展对口协商、委派民主党派代表人士协商、探索提案办理协商等制定了单项制度规定，形成民主党派建言“直通车”等8个制度体系，并专门成立了无党派人士建言献策小组，从实践操作层面解决了“协商为什么”“协商对象是什么”“协商内容是什么”“必须协商的事项有什么”“协商程序是什么”“协商后效果怎么样”等问题，为北京市开展政党协商工作提供了政策与制度依据。同时，中共北京市委统战部和市委宣传部、外宣办也都联合发文及时报道，扩大了政党协商在北京市的影响，为政党协商的深入开展奠定了坚实基础。

2.抓机制建设。完善政党协商的组织领导机制，是政党协商常态化的前提，统战部专题研究政党协商工作，加强对政党协商工作的领导和统揽。在组织实施政党协商过程中，统战部应当加强与党委、政府的有效衔接，每年按党委、政府确定的工作重点，提出当年政党协商的工作年度计划方案，报党委同意后转发各方共同执行。完善政党协商的权益保障机制，要尊重和保护民主党派履行政党协商职能的权利，正确对待民主党派提出的意见、批评和建议，做到不打棍子、不扣帽子、不抓辫子；对阻挠民主党派民主协商的，可提出追究有关单位和个人的责任的建议。各级政府要积极支持政协政党协商，每年把政党协商工作经费列入财政预算。市党政部门、司法机关和有关单位主动支持配合民主党派开展政党协商，出台相关制度，积极为民主党派成员了解情况、查阅资料、走访座谈等提供方便。完善知情反馈机制，要建立党政机关定期向民主党派通报经济社会发展情况和重要工作，邀请市政府主要领导和司法机关定期向民主党派组织和民主党派成员通报情况。民主党派积极开展多种形式的学习教育和政情通报活动，为民主党派成员知情明政创造良好条件。在政党协商意见办理、落实和反馈上，明确相关部门(单位)向民主党派机关或专题部门汇报办理情况；重要协商意见能及时采纳反馈的，要通过视察调研、约谈等形式进行跟踪督办；对协商建议办理不力造成不良后果和影响的，向党委、政府提出责任追究建议；党委、政府要及时检查处理并作反馈；统战部门要将政党协商办理落实情况及时告知民主党派或民主党派成员。完善沟通协调机制。党政机关及相关部门的重要会议和活动要邀请民主党派领导和民主党派代表人士参加并形成制度和惯例。[4]

3.抓年度协商计划。以北京为例，在计划制定方面，中共北京市委统战部每年会根据国家的大政方针先确定重点统战工作，并将工作重点与民主党派提交的议题在充分酝酿的基础上结合后，制定出政党协商工作的年度计划方案，报市委同意后转发参与各方共同执行。在计划实施上，由统战部部长分专题牵头，民主党派综合协调和跟踪推进，安排相关民主党派成员参与并具体实施，这些工作大大增强了政党协商的计划性和规范性。

(二)围绕中心工作提高政党协商的准确性

1.在积极调研的基础上精准协商。政党协商内容广泛，涉及政治、经济、文化和社会生活的方方面面，越是这样，越需要在开展政党协商时，选准角度、把握取向。坚持政党协商是各级党委、政府的中心工作之一。民主党派参与政党协商要“紧扣”党委、政府的中心工作来协商议政，把协商民主精神贯穿于政党协商工作之中，引导民主党派成员围绕协商深入调查研究，开展专题调研，认真分析思考，提出具有前瞻性、针对性和可操作性的意见、建议，促进党委、政府战略决策的落实。比如，民主党派围绕推动党委、政府重大决策部署贯彻落实，包括重点工作、重点工程、重点项目推进和涉及人民群众利益的实际问题等议题开展政党协商，定期对协商事项办理进行民主评议，专题就推进城乡区域统筹发展工作开展民主协商，这样开展精准协商就能够得到相关部门普遍支持并取得良好效果。

2.在广泛参与的基础上协作协商。政党协商作为中国特色社会主义民主政治体系重要组成部分，既要增强与政协协商等其他政治协商有机联系，又要在实践中增强与民主监督及参政议政的相互协作，从而形成合力来增强政党协商的力度和实效。推动政党协商与民主监督相结合，就社会普遍关注的问题发出民主党派的声音，发挥民主党派参政议政的作用。特别是推动在政党协商和网络议政相结合，支持民主党派代表人士设立微信公众号、博客、微博、网上工作室等。政党协商具有客观、公正、理性、权威的特点，舆论监督具有快捷、形象、覆盖面广、影响力大的优势，政党协商和网络议政两者联动，有助于加大宣传政党协商工作，推动社会各方面在广泛了解的基础上参与政党协商。

(三)积极创造条件强化政党协商的组织性

民主党派参与政党协商往往表现为一种高层次和有组织的协商，具有较强的社会政治影响力。因此，民主党派要强化政党协商组织化程度，推进政党协商的方法和载体创新，确保政党协商工作的有度有序有效开展。

1.增强集体调研的力度。这几年，民主党派在强化政党协商组织化程度方面，全国各地的普遍做法是各民主党派每年围绕重要议题开展专项民主协商，具体是由各民主党派领导牵头，建立几个政党协商推进小组并成立相关专委会负责实施，在提高政党协商组织化程度的基础上，开展范围广、声势强的集体政党协商。以北京市为例，各民主党派紧扣首都发展中的重大问题和人民群众关注的热点难点问题，做到开展有计划、有题目、有载体、有实效的政党协商工作。近两年来，围绕落实北京城市战略定位、疏解非首都功能、推进京津冀协调发展中的重大问题，围绕有关城市人口调控、疏解交通拥堵、大气污染治理、水环境治理等“大城市病”治理的重点问题，围绕关于市级财政决算和预算、新闻舆论环境和媒体责任、司法机关法律文书网上公开等社会关注的问题，北京市民主党派开展了政党协商，推进了各项政策措施的贯彻落实，切实助推了党委、政府重大决策部署的落实。

2.突出民主党派的主体性。民主党派是政党协商实践的主体，民主党派成员是政党协商实践的主要参与者。民主党派成员参与政党协商是履行自身职责，民主党派成员履行政党协商职责好不好，直接影响着参政党职能的发挥；民主党派成员参加政党协商工作的程度，也直接决定着政党协商工作的广度和深度。民主党派成员是否“懂政治、会协商、善议政”，是政党协商取得成效的前提。“懂政治、会协商、善议政”集中体现了习近平总书记关于政党协商的新思想、新要求，既是对政党协商提出方向和目标，也是推进政党协商的主要保障；既是对新时代民主党派事业发展的论断，也是对民主党派成员的要求。因此，要始终把激发和发挥民主党派成员的积极性、主动性、创造性放在突出位置，使之成为政党协商的主体力量。在实践中，执政党与各民主党派都要积极创造条件，搭建平台让民主党派成员“唱主角”，让民主党派成员有更多机会、更多平台，在更多的载体发出声音，为政党协商出力，发挥作用。特别是各民主党派自身要强化主体意识，切实践行习近平总书记的要求，积极帮助提高民主党派成员的协商能力，参与政党协商实践。