杭州市萧山区农业水价综合改革用水定额管理与机制建设研究

2019-02-14王建文孔莉莉肖梦华

浙江水利科技 2019年1期

王建文，孔莉莉，肖梦华，潘登

（1.杭州市萧山区钱塘江灌区管理处，浙江杭州 311200；2.杭州萧山水利水电勘察设计所，浙江杭州 311200；3.中交广州航道局有限公司，广东广州 510290；4.浙江省水利河口研究院，浙江杭州 310020；5.浙江省钱塘江管理局勘测设计院萧山分院，浙江杭州 311200）

农业是用水大户。面对全面实施国家节水行动、乡村振兴战略的新形势，需要通过农业水价综合改革，不断促进农业节水，提高农业灌溉用水效率，实现绿色发展[1-3]。在充分发挥农业水价综合改革的“牛鼻子”作用的基础上，迫切需要解决农田水利改革发展中存在的“单项突进”和“碎片化”问题[4-6]，促进设施完善和水价改革机制建设有机融合，增强改革的系统性[7-8]。本文以杭州市萧山区为例，探索农业水价综合改革用水定额管理与机制建设研究。

1 萧山区农田水利建设与农业水费征收现状

1.1 农田水利建设现状

萧山区现有耕地面积2.86万hm2，有效灌溉面积2.39万hm2。区内现有1个大型灌区钱塘江灌区，是以灌为主，排灌结合的平原河网型灌区，建有大中型泵站6座，自排闸11座，区级河道90余条；1个中型灌区下桥灌区，属提水灌区，建有电灌站3座，灌溉渠道55条；小型灌区共447个，均为提水灌区。全区灌溉设施配套良好，基本能够满足农业灌溉需要。

1.2 农业用水管理模式与水费征收现状

大型灌区（钱塘江灌区）由钱塘江灌区管理处管理，负责灌区内各镇街的防汛、抗旱、配水、调水、防洪、排涝等职能，同时负责全区工农业水费收缴及辖区内的水利工程管理和建设工作。中型灌区（下桥灌区）农业用水管理，主要集中于末级渠系，管理职责由用水管理组织（村、合作社等）以及用水户承担。小型灌区农田水利工程（泵站、渠系等）以村集体自行管理为主，大户、农民自治管理组织为辅，基本采用放水员管理首部泵站及田间渠系的模式。大型灌区骨干工程，2006年起明确免缴农田灌溉水费，同时骨干工程运行维护成本也全部由财政转移支付。2007年起，不再对中型灌区末级工程及小型灌区收取农业水费，相关费用由所在村集体承担水价成本。

1.3 存在的问题

一是水源成本不重视。由于萧山区农业水价不包括水资源费，也导致部分用水户养成大量用水灌溉的习惯，严重超出浙江省用水定额。二是农业面源污染严重。农业灌溉水的大量使用，使农药、化肥等大量污染物随灌溉排水进入受纳水体，引起农业面源污染。三是水价核算不合理。日常维修经费需村集体自筹，缺口较大，不能反映现状灌溉供水成本中的维修养护费用。

2 萧山区农业用水定额管理

2.1 定额确定方法

用水定额采用公式（1）计算：

式中：M为毛灌溉用水定额，m3/hm2；J为净灌溉用水定额，m3/hm2（浙江省《农业用水定额标准》）；η为渠系水利用系数；k为灌区管理水平修正系数。净定额根据萧山区典型灌区作物（水稻、蔬果、苗木），摘取浙江省DB33/T 769 — 2016《农业用水定额》中对应区域的农业用水定额数值。渠系水利用系数采用《2017年度萧山区农田灌溉水有效利用系数测算分析成果报告》测算结果，渠道灌区取0.588，灌区管理水平修正系数K取1.0 ～ 1.5。

2.2 典型灌区用水定额

本文在充分考虑地理位置、农业分区、农业产业等情况的基础上，选择4个典型灌区，根据典型灌区作物种植模式，可得典型作物用水定额（见表1）。非典型灌区可参照此定额，结合自身种植结构与面积加权得到灌区用水定额。根据典型作物定额，可得4个典型灌区的综合用水定额（见表2）。本文推求的用水定额为接近平水年型的控制定额，实际上降雨频率是随机的，只有当灌溉期结束后才能分析出当年的降雨频率（或水文年型），因此，需要根据当年实际降雨分布情况对用水定额进行修正，使得用于考核的用水定额更加符合实际。

表1 典型作物灌溉控制定额表 m3/hm2

表2 典型灌区综合用水定额表

3 萧山区农业水价形成机制

3.1 水价分析方法

末级渠系水价成本测算采用“以点带面”的方式，即在各个分区内选择具有代表性的典型灌区进行水价成本测算。末级渠系水价成本包括工程设施运行维护费、人员成本、运行公共费3部分。其中，工程设施运行维护费指灌区泵站、渠系等农田水利工程设施每年必须进行的日常维修、养护费用；人员成本费指在灌溉供水期内聘用放水员所支付的劳务费；运行公共费指灌溉动力费等公共费用。水价成本测算采用2种方式，一是通过实地调研，摸清典型灌区现状运行维护水平和现状投入人员、电费所需资金，即为现状支付水价成本。二是科学测算达到维修养护标准和规范用水终端管理所需的成本，即为运维水价成本。计算公式见式（2）：

式中：M为灌溉供水总成本，元；Y为日常维修养护费，元；R为人工费，元；D为公用费用，元。

灌溉总成本在灌溉供水量或灌溉面积上的分摊结果，计算公式见式（3）：

式中：C1为单位供水量的灌溉成本，元；C2为单位灌溉面积上的灌溉成本，元；Q为灌溉供水量，m3；S为灌溉面积，hm2。

3.2 典型灌区水价成本分析

本文选择4个典型灌区，基本覆盖萧山区现有的灌溉模式、种植结构、管理现状等特性，可以充分反映全区农业灌溉现状。典型灌区基本信息见表3，典型灌区水价成本测算见表4。可以得出，4个典型灌区均为渠道灌溉，且由村集体管理，作物种类中有耗水量较大水稻（临一村、梅东村、车路湾村），其现在水价成本与测算水价成本均高于低耗水量作物，与分类水价的内涵相吻合。

表3 典型灌区基本信息表

表4 典型灌区水价成本测算表

3.3 水价形成机制

水价成本因种植结构、田间设施类型、当地人员工资、村集体经济条件不同，有所出入。总体来看，水稻放水管理由于提水电费、放水员工作强度明显高于其他低耗水作物，故以水稻作物为主的灌区水价成本均明显较高；以苗木、经济作物等为主要作物的灌区灌溉成本低，因苗木灌溉用水量少，提水电费与所需人员管理精力较低，水价成本低。由表4可以得出，典型灌区现状成本水价为475.0元/hm2，运维水价成本为620.0元/hm2，现状支付水价成本与运维水价成本的平均差额为145.0元/hm2。农业水价改革原则上应达到或逐步提高到运行维护成本水平，故定额内成本水价为620.0元/hm2。现状支出水平（现状支付水价成本）与定额成本水价（运维水价成本）的差额，通过农业用水精准补贴填补。

4 萧山区农业水价奖补机制

4.1 精准补贴机制

精准补贴机制建设是农业水价综合改革的关键环节，萧山区农业用水精准补贴机制，着力解决工程运行维护经费不足的问题。精准补贴原则上用于末级渠系工程的维修养护，补贴标准根据定额内运维成本与现状运维成本的差额确定，即定额内成本水价和现状支出水平的差额。萧山区精准补贴对象为村集体，补贴标准为145.0元/hm2，补贴资金来源于区财政的农业水价改革补贴资金，超定额用水不予补贴。

4.2 节水奖励机制

在农业用水总量控制和定额管理的基础上，建立农业节水奖励机制，对采取节水措施或用水集约管理的农业经营主体、农民用水合作组织、农户或放水员给予奖励，提高主动节水的积极性。萧山区节水奖励对象为放水员，节水奖励实行“先核算后奖励”的方式，灌溉季结束后，通过计量设施及电量数据，核算各泵站实际用水量，对照不同种植结构确定的综合灌溉定额，计算各泵站节水量。根据节水比例划分不同档次，给予放水员奖励。节水奖励标准见表5。