我国世界遗产地可持续业态引导策略研究——以西湖为例

石春晖，李宁汀，宋 峰

（1. 自然资源部，北京 100835；2. 北京大学城市与环境学院，北京 100871；3. 北京大学世界遗产研究中心，北京 100871）

遗产保护是世界遗产事业的核心，然而在实践中，世界遗产的保护要求却时常与属地的经济发展诉求相冲突，其中，世界遗产地内的业态作为旅游经济的重要载体，涉及当地居民、管理方、社会资本等多个行为主体，往往成为冲突的焦点。

业态是世界遗产地运营和管理的重要组成部分。在实践中，各国根据各自国情，特别是各国遗产地自身的特征，针对遗产地内的经营活动制定了不同的管理原则。美国荒野面积大、遗产地内人类活动少，其遗产保护管理模式基本上体现了没有人类干扰的“保存派”管理思想[1]，对业态的限制较为严格。然而在广大发展中国家和部分人口稠密的发达国家，推行严格的业态管控往往会遇到来自当地居民的阻力。因此，除了美国、加拿大、澳大利亚等少数国家外，其他国家在遗产地的业态管理上更多兼顾当地经济发展[2-4]。不过，这类保护方式容易走向美国模式的反面，即过分纵容业态的自由发展，从而对遗产造成破坏，在这方面，国内国外已有诸多反面案例。

健康的业态管理需要平衡各方要求，使其得以可持续发展。1972年，巴西里约联合国环境与发展大会提出了可持续发展的理念，此后这一理念进入了各学科的研究视野。20世纪90年代，“可持续旅游”研究快速发展[5]；2013年，世界遗产委员会正式提出世界遗产“可持续旅游”及相应的行动计划（WH+ST）；2017年，世界旅游组织（WTO）与联合国教科文组织联合发布《马斯喀特宣言》，其中重申了“世界遗产地负责任及可持续的旅游管理”的重要性。在我国学界，目前已有研究探讨了历史文化街区、自然遗产、文化遗产等具体遗产类型的业态引导[6-7]。另有一些研究已经注意到业态管理制度的重要性，主张借鉴国外较为成熟的业态管理制度[8-9]。但上述研究对业态在遗产地可持续发展中的地位和业态引导背后的机制阐述较少，也很少以此为基础提出系统的业态引导策略。我国的遗产地大多兼具人文和自然属性，在我国特殊的历史文化背景下开展遗产地的可持续业态引导，需要更为综合、系统的视角和手段。

1 业态的内涵和引导维度

“业态”一词源于日本，原用于零售业，随着社会经济的发展，业态概念逐渐应用到各个行业，更多指向经营活动不同要素（如选址、规模、店铺设施、商品策略、价格策略、销售的技术手段及提供附加服务等）的不同组合[10]。以上定义仅针对单个业态而言，业态引导针对特定业态集群，需根据当地实际情况和引导目标，选取数个宏观的、可通过政策进行调节的维度作为引导和控制的着眼点。另外，世界遗产地的性质还对遗产地业态的社会文化属性提出了特别要求：一方面，遗产地业态需在建筑风格、服务内容等方面延续当地的文脉；另一方面，遗产地业态所占据的空间应当具有公共性，游客可无障碍地进入（特别是对于租用了历史建筑或占据了大片景观空间作为经营场地的业态），从而使游客能更为全面、深入地体验遗产价值。

由此，世界遗产地的业态引导可从互相补充的两方面入手：经济运作和社会文化。经济运作方面可细分为业态类型、空间格局和消费定位，具体的业态类型及其空间格局（包含集聚规模，以及不同业态集聚点之间的空间结构）由遗产地的遗产资源特征及环境承载力限定；社会文化方面主要对应业态的外部性问题，是最容易产生市场失灵的方面，需要政府重点控制和引导，包括业态的空间公共性和文脉传承等（图1）。

需要注意的是，经济运作和社会文化，以及不同的细分维度之间并非割裂、对立的，它们之间都存在着密切的联系，如此划分只是缘于关注重点的不同。在业态引导实践中，不同维度也存在一定交叉，譬如，遗产地的传统农业和手工业与当地文化紧密相关，需要在业态类型中着重考虑；业态集聚规模不宜过大，以免改变当地聚落原本的人文风貌；业态的消费定位看似是经济属性较强的方面，但如果价位太高，甚至采用会员制，仅有少数人能够消费，也会影响空间的公共性。

2 我国世界遗产地的业态问题

2.1 业态问题的财政制度背景

在当前发展阶段，我国仍需将大部分财政收入用于支持国民经济发展和社会建设，导致自然文化遗产的运营管理资金相对不足。即便是在美国，国家公园体系的日益壮大也导致了遗产维护及保护经费出现短缺，只是在社会捐赠日益增多的情况下，联邦政府的财政压力才逐步得以缓解[11]。20世纪80年代，在国际和国内分权化的大背景下，我国建立风景名胜区制度，实行属地化管理[12]，其后对世界遗产的管理也因循了风景名胜区的属地化管理方式。属地管理的优势在于将具体管理工作下放到地方，减轻了国家财政负担。但同时这种管理方式也导致了一系列管理问题的出现。

在属地管理体制中，由于国家对遗产地的支持措施以政策优惠为主，转移支付不足，而地方管理机构却要承担遗产维护及当地社会经济发展的使命，往往入不敷出，只能寄希望于“遗产经营”[13]。各遗产地或由管理方自己经营景区，或将景区的经营委托给社会机构，后者（诸如转让经营权、租赁经营等方式）引起了广泛争议[14]。在这一商业运营机制下，本该承担监管和执法职能的世界遗产管理方，却有了容许甚至推动景区内商业行为过度布局、业态过度高端化的动力，结果更加深了社会经济发展与遗产保护之间的矛盾。

2.2 业态问题的社会文化背景

我国人口众多，历史上由于生存压力、时局动荡等原因，人口逐渐从环境承载力较高的平原地区向山区、林区等生态敏感地带迁移。时至今日，中国境内几乎已不存在未被人类占据或利用过的大面积荒地。在现代保护地制度建立之前，我国名山大川的空间范围内已有诸多村落、乡镇。为了可持续地满足本地居民的生存需要，当地逐渐形成了人与自然和谐共处的动态平衡，这种生存智慧和其中包含的审美情趣，反过来体现在风景画、诗歌、文学等文艺作品中，成为中国文化的特质之一。

遗产地不仅需要保护自然生态，还需要保护文化特色。我国各地居民因地制宜，利用自然资源并与之和谐相处的传统生活方式，是我国文化特质的基础和体现，同样应当得到保护。但在另一方面，广泛分布于遗产地中的居民点，在当下往往异化为遗产保护的潜在威胁因素：随着社会经济的发展，现代化的生活方式打破了原有的人与自然相对和谐的关系，各利益相关方的发展需求逐渐加强，与遗产保护之间的矛盾日益加剧。因此，业态引导一方面需要保存遗产地原有的业态，防止因管理过严而导致遗产地的文化特质消失；另一方面还要抵挡现代生活方式的冲击，防止因经济发展导致原有的文化特质变味。

2.3 我国遗产地业态问题现状

我国遗产地的业态问题有其制度背景，尽管国家已经开始了诸如自然资源有偿使用、建立国家公园体制等制度创新，但短期内较难从根本上改变目前遗产地转移支付不足的问题。此外，还因我国特有的社会文化背景，使得我国遗产地不可能采取美国式的“荒野”保护模式，而必须走多方参与、兼顾当地发展的保护道路。然而，在管理实践中，许多遗产地的业态却过度发展，改变了遗产地原有风貌，破坏了遗产价值。其问题可总结为以下5个方面。

(1)空间格局。业态集聚点的空间分布与遗产资源空间分布、服务设施规划情况不符，著名遗产资源及当地社区周边业态分布过多过密，商业氛围过重，而其他地区业态较少，部分地区的业态设置不能满足游客的基本需求。

(2)业态类型。同质化问题突出，遗产地内的业态仅限几种类型，同一类型的业态集中连片分布，且提供的服务单一，譬如在某一区域全为特产零售或者农家乐、民宿；为遗产地内居民提供基本生活服务的业态不足。

(3)消费定位。由于缺乏引导和技术培训，部分业态经营内容较为低端，未能充分发挥当地的文化和经济潜力；而另有部分业态为了在有限的空间内创造更多的利润，走向高端化、私密化，损害了遗产地的公共性和公益性。

(4)文脉传承。遗产地业态在经营内容、经营环境上未能体现当地文化，甚至引入其他地区的文化或现当代文化，导致遗产地原有文化风貌遭到侵蚀。

(5)空间公共性。宾馆、餐饮占据景观空间，相关业态采取门禁管理、身份限制等手段。除此之外，还有消费水平过高的现象，都致使一般游客无法进入遗产地。

3 遗产地可持续业态引导框架

3.1 业态引导宏观框架

遗产地若要建立可持续的业态发展体制，需要考虑3个主要因素：世界遗产的保护要求、相关机构开展管理的可行性，以及当地居民的经济发展需求。这三者与遗产地业态发展之间存在交错的利害关系（图2）。世界遗产制度为遗产地的发展提出刚性要求，保证遗产的可持续利用、公益性等是业态发展的底线和红线，地方权力机关、政府和遗产地管理机构需要通过立法、行政法规和规划编制等手段，将世界遗产的保护要求落实到当地；在此前提下，当地居民可在法律和规划允许范围内开展适当的经营活动，提高自身的生活水平；而世界遗产的地方管理机构作为遗产保护的执行者，业态引导是其主要职责之一，需在保证遗产保护得到贯彻的前提下，适度协调各方利益，通过业态引导兼顾当地居民的经济发展需求。

此外，遗产地的业态引导还需照顾其他群体的需求，譬如来自遗产地外部的业态经营者（下文简称为“外部经营者”）和游客。但相比于上述3个因素，这两类群体流动性较强，遗产地的长远可持续发展并非其切身利益，因此不必作为业态引导的主要考虑因素。

3.2 业态引导微观措施

操作流程上，首先需要了解不同主体的诉求。在明确世界遗产保护要求的大前提下，可通过实时调研、定期座谈等方式，了解当地居民和一线管理人员的诉求，游客和外部经营者虽为次要相关方，但也应搜集其意见，作为制定业态引导措施的参考。将各方诉求做对照分析，并结合现状业态统计数据，判断当前遗产地业态发展的状态、识别问题，拟定解决方案（图3）。

业态引导的主体部分可分为业态增量管控和存量业态提升两方面。

业态增量管控主要通过新建经营场所或者现有非经营场所的转化而实现，会出现建筑新建、扩建、改建行为，涉及规划和工程许可、环保审查（譬如遗产地内经营餐饮会产生污染）、文物保护等方面，现有法律框架和法定规划体系对这些方面涉及较多，管理上除了依托现有法律法规体系外，也可结合业态引导维度新编业态规划，对相关规定进行整合和细化。考虑到我国世界遗产地普遍存在业态数量过多的情况，故一般应严控新建、扩建经营场所和原有非经营场所转为经营用途（如民居转为农家乐、民宿等），特别是新建的经营场所在选址、体量、风格等方面难以做到与当地原有建成环境相容，因此更需严加防范。

存量业态提升主要需着眼于世界遗产地整体及局部的业态类型、空间格局等方面，引导形成符合遗产保护要求、符合当地情况、规模尺度适宜的业态分布格局，此外，还需要求经营者保证空间公共性，经营场所的形态与当地人文环境相协调，并鼓励结合当地文化特质开展创意经营。这一部分在法律法规中缺乏相关规定，法定规划也较少涉及。因此需要编制专门的业态规划加以约束和引导，必要时还需辅以更有针对性的配套规划，比如特定行业的专项发展规划、文化培育专项规划等。

业态引导除了短期的集中整治外，还需建立长效管理体制，以巩固集中整治的成果。目前学界对世界遗产地或者风景名胜区内实行特许经营制度已有较多讨论[8-9]。但应当注意到，由于世界遗产地内利益格局破碎杂乱，部分经营活动所依托的资产并非为遗产地管理方所有，不能简单照搬诸如美国国家公园的特许经营制度。对于产权结构较为复杂的遗产地，可以采用特许经营和业态监督相结合的管理模式。

业态引导过程中及阶段性工作结束后，还需及时听取世界遗产咨询机构、遗产保护专家、当地居民、游客、业态经营者等相关方面的反馈意见。若有必要，需及时控制进度，或者对本轮或下轮业态引导的方式进行调整。

4 杭州西湖业态引导案例分析

4.1 遗产地基本情况

西湖自然与人文景观相交融，是我国知名的风景胜地，于1982年被评为我国第一批国家级风景名胜区。西湖风景名胜区总面积达59 km2，其中景观最为优良的区域于2011年作为“文化景观”项目成功列入世界遗产名录，成为我国第41处世界遗产（图4）①西湖世界遗产地依托西湖风景名胜区设立，空间范围略小于风景名胜区。由于现有规划、统计资料均面向整个风景名胜区，难以从中抽取仅针对世界遗产地范围的相关数据，因此本文对西湖世界遗产地的讨论均以空间范围稍大的西湖风景名胜区为实际对象。。西湖紧邻杭州市中心，周边早有人类活动，有着悠久的种植、生产茶叶的历史，早在唐代即有天竺、灵隐二寺出产龙井茶的记载；到宋代，西湖茶区基本形成，并已有名声[15]。自1982年西湖成为国家级风景名胜区后，当地旅游业飞速发展，在经济利益的刺激下，茶农纷纷开始经营民宿、餐饮和零售业。此外，历史上在环湖沿线建有大量园林，新中国成立之后，通过新建或改造原有私人园林，在西湖周边建设了众多休疗养机构。目前，西湖业态点主要分布在风景资源最为集中的环湖区域，也是在西湖世界遗产地的范围内（图5）。总而言之，西湖自古以来便存在大量的人类活动，在最近数十年的发展过程中又积累了诸多业态问题，亟须开展业态引导工作。

4.2 现状业态发展问题

(1)业态类型。第三产业占主导地位（图6），第三产业中又有近70%产值集中在零售、餐饮、商务服务、批发和住宿业（图7）。业态类型结构总体上符合遗产地性质，但个别行业比重过大。

(2)空间格局。局部地区形成了同类业态集聚区，超过了当地的生态、社会承载力，如零售过度集中在虎跑龙井景区、住宿过度集中在灵竺和凤凰山景区（图8）。

(3)消费定位。大部分为低档业态，其次为高档业态，中档业态数量不足（图9）。中低档业态多分布在居民点，数量多，单体规模小，品质亟待提升，高档业态集中在环湖沿线，单体规模一般较大，数量适中，分布密度较为合理。

(4)空间公共性。部分业态占据了公共空间，特别是沿湖分布的休疗养机构，占据了景观最为优良的区域。另有一些高端业态价位过高或实行会员制，普通公众无法进入。

(5)文脉传承。现有业态中开展创意经营的较少，未能充分挖掘西湖的文化内涵。许多经营者来自遗产地外，一些经营场所在房屋装潢、服务内容上已基本丢失西湖地区的文化特色。

4.3 各方诉求分析

(1)世界遗产委员会。近年来逐渐认识到协调遗产地社会经济发展与遗产保护的重要性，并在2013年提出了世界遗产“可持续旅游”及相应的行动计划。西湖部分地区的业态规模过大、商业氛围过重，已然对遗产保护形成了压力。

(2)西湖管理方。西湖自然与人文要素相交融，运营维护成本高，同时遗产地内存在众多村落、企事业单位，建设行为管控难度大，有限的管理资金不足以支付遗产地日常管理所需的巨大开支，适度的业态发展有望改善管理方的财政状况。

(3)当地居民。发展经济的诉求较强烈，许多居民将房屋出租或自己经营零售、农家乐、民宿等业态。但数量过多、分布杂乱、结构失衡的业态也困扰着当地居民。在西湖最为核心的虎跑龙井、环湖和灵竺景区，当地居民普遍认为业态空间分布不合理，过多过密的业态对日常生活造成了干扰，同时部分业态类型欠缺，导致生活不便。

(4)游客。大多游客认为零售业设置过多，餐饮和文化创意设置不足，其中对特色小吃、普通正餐、文化休闲旅游、信息服务、文化会展类业态需求最大（图10）。

4.4 业态引导措施探讨

4.4.1 存量业态提升

根据现状问题及各方诉求，存量业态的提升需在5个维度上采取系统性的举措。需要注意的是，不同维度的措施是相辅相成的。

(1)优化业态类型，调一退二进三。结合文化传承的要求，遗产地的行业结构应以旅游休闲等对环境干扰较少的第三产业，以及以茶叶种植为主体的第一产业为主，适度外迁第二产业中不符合风景区和遗产地保护要求的制造业、建筑业。其中，归属第一产业的茶产业作为西湖文化的重要组成部分，应为西湖重点发展的业态之一，需要完善产业链，加强茶叶研究，并可开展观光农业和体验式农业。第三产业中，虽然零售、餐饮、住宿业市场需求较大，但考虑到遗产保护要求，应适当降低比例，并提高文化产业比重。

(2)调整空间格局，促进平衡、多样化发展。限制乃至缩小部分业态集中点的规模，并与市场定位提升相配合，推动小、散、乱的低端业态整合为中端业态。此外，需结合当地居民生活和旅游服务的需求，调整业态集聚点的行业配比，鼓励差异化经营，引导游客量大的遗产资源附近的综合零售转向大众餐饮，引导住宿业集聚地区的民宿、小旅馆向综合零售、纪念品零售转型，引导茶产业集聚区的茶叶零售向农家茶楼转型，从而缓解特定业态在特定区域过度集聚的状况。

(3)优化业态消费定位，满足服务需求。为了满足最广大游客群体的需要，住宿业和餐饮业需保持以中低端为主的结构，但可引导部分区位条件良好的低端业态向中端转型。档次提升的重点在于挖掘当地文化内涵、提高服务水平、改善环境质量等，应当与其他维度的优化相配合，而非简单的扩大营业规模或提高产品及服务的价格。

(4)强调文脉传承，丰富文化内涵。鼓励各类业态进行创意经营，在装饰风格、服务内容等方面体现当地文化特质，鼓励雇佣当地居民。丰富旅游纪念品的种类，增加其文化内涵。鼓励发展文化创意产业，鼓励图书馆、书画院、书吧等多种经营类别，适当引进信息服务业、文化会展业、现代传媒业、教育培训业和动漫游戏业。此外，还需保证当地居民的原始业态得到保留，譬如茶叶种植、加工和销售等，不能因发展当地经济而坐视新兴旅游业态完全取代当地原有的生产生活方式。

(5)保证空间公共性，实现遗产保护与传承的目标。遗产地是具有公共资源属性的空间范围，而一些高端经营场所利用身份门槛和价格门槛，将大多数游人拒之在外，仅为少数人服务，有违遗产的公共性，需集中加以整顿、关停。另需增强文化类业态的参与性，要求业主对所在地块进行符合当地风貌的设计，并允许游人参观欣赏，文化创意产业的成果应免费向公众展示，展览信息向社会发布。

4.4.2 业态增量管控

西湖遗产地内居民和建筑众多，另有数十家休疗养机构，为了恢复良好的环境品质，现行西湖风景名胜区总体规划制定了严格的建设管控原则。随后市政府相关职能部门设立“建设项目立项审查联席办公会议”程序，凡西湖风景名胜区内任何新建、改建、扩建项目（含农房建设）都必须先报联席会议审查同意，否则相关职能部门不予受理。在相关制度的保障下，西湖周边经营场所的新建、改建、扩建得到了很好的控制。

相比之下，非经营性场所（以农民住房、企事业单位管理用房为主）用作商业经营的情况却由于缺少对应规划以及适用法律而普遍存在，比如农居可利用现有房屋结构，经营零售业、民宿而几乎不需要任何改扩建，这也就造成了虎跑龙井、灵竺、凤凰山、五云等景区住宿业和零售业的高度集聚。对此需要修订法律法规，或者另行编制专项规划。此外，西湖周边众多的经营性企事业单位在行政上具有较强的自主性，建设活动较多，管理较为困难，亟待建立更高层级的协调机制加以约束。

4.4.3 业态长效管理

业态长效管理机制可分为“特许经营”和“业态监管”两部分：“特许经营”适用于经营场所产权属于管理方的经营点，“业态监管”适用于经营场所产权不属于管理方的经营点。在长效管理机制中，管理方负责制定政策，作为甲方签订特许经营合同，通过行政渠道协调遗产地与部分经营性企事业单位的关系，管理方下属一线管理机构（各个管理处）负责日常管理工作，实时监测经营活动，及时处置或上报违规经营行为等。两种机制的具体实现方式如图11所示。

(1)特许经营。经营者缴纳一定的特许经营费用，并按照合同的规定内容进行经营，管理方对经营者提供必要的支持并对其活动进行监督。经营者需在获颁经营执照前向管理方提交合同期内的经营计划，双方无异议后可签订经营合同。经营者需在每个经营年度开始时，向管理方提交当年经营计划和下一年经营计划。合同期内，管理方应不定期组织抽查，对于违反合同内容经营的，给出警告和整改意见；对于情节严重的，有权立即将其关停并督促其整改。合同期满时，经营者须向管理方提交该周期内的经营情况报告，由管委会结合日常检查结果考评合格的，尊重经营方意见可续约。确认续约后，经营方提交新的经营计划，双方根据风景区内新的情况制定下一周期的合同并签署。

(2)业态监管。经营者在管理周期初始向管委会提交经营计划，管委会依据规划的内容和风景区的发展需求向经营方提出要求，双方就其中有异议的具体问题交涉，并达成共识。管理方可将部分经营计划公示，使经营方接受社会监督。在管理周期内，管委会应进行定期或不定期抽查，如出现问题，双方应及时交涉。老出现严重问题，如破坏文物建筑、破坏风景区景观资源、扰乱风景区秩序等，管委会可进行媒体通报。

5 结束语

要化解当地居民生活、地方经济发展以及中国世界遗产属地化管理保护之间的矛盾，业态引导是关键环节之一。本文基于可持续发展思想和对我国基本国情的认知，主张构建遗产保护要求、地方社会经济发展以及属地化管理三者相协调业态引导框架，并提出了包含各方诉求分析、业态增量管控、存量业态提升、业态长效管理机制以及引导反馈机制5个部分的可持续业态引导微观举措。

另有两点需要引起注意，第一，世界遗产地的业态引导不存在放之四海而皆准的方法，本文提出的仅仅是指导具体工作开展的框架，西湖只是这一框架应用于实际的案例，不同遗产地的自然和人文背景不同，环境承载力和文化特质也存在差异，应当在充分调查研究当地基本情况的基础上，在世界遗产保护要求和国内法律法规允许的范围内，因地制宜地制定可持续业态引导策略。第二，业态转型往往伴随着阵痛期。若经营思路或经营场所的空间组织不能及时调整，一些场所的运营状况会有较大下滑。同时，一些可持续的业态类型在当地认可度不高，游客的消费习惯不一定能够及时转变。因此需要格外注意业态引导措施的系统性和协调性，管理方也需通过法定规划修订、经济补贴、宣传等多种手段，疏堵结合地开展业态引导工作，以使遗产地平稳度过转型阵痛期。