基于价值认同的保护地管理途径研究——以兴化垛田全球重要农业文化遗产为例

何思源，李禾尧，闵庆文,2

（1. 中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101；2. 中国科学院大学，北京 100049）

保护地的资源管理与可持续发展是关乎人类未 来的事业[1]，当前我国开展国家公园体制建设也是这一理念的具体体现。不少国内外研究者针对各种类型的自然与文化保护地，从建立统一的价值分类系统的角度试图解决不同学科、不同利益相关方和遗产动态性所造成的价值认知差异[2-6]，并进一步探索整合多种价值评估方法，力求客观公正、全面地反映保护地的价值，从而使得利益相关方对价值有一个直观的了解，便于管理者进行保护规划、管理和监测，开展威胁与机遇分析，从而以价值评估为基础开展保护地的保护和可持续利用[7]。

事实上，价值分类与价值评估都包含价值认知过程，而最终达到利益相关方价值认知的协调，使得他们接受保护地管理，规范行为，需要利益相关方对保护地具有价值认同，即对保护地的价值所在形成共同理解[8]。价值认同理论源自西方的“认同”理论，研究者从心理学、哲学、社会学、社会心理学、政治哲学等角度对“认同”的发生根源与过程进行探讨[9]；我国学者对价值认同的研究始于20世纪末21世纪初的全球化问题，从全球化的价值观冲突中引出了价值认同[10]。发展至今，从建构现代价值认同的具体措施看，有学者提出价值认同不仅仅是一种观念的建构与逻辑表达，更重要的是价值行为的实践活动；同时，价值认同还需要制度与法律的介入[11]。这为本研究将价值认同引入到保护地管理提供了很好的思路和对策。有学者从组织行为学角度提出影响价值认同的实质是组织间关系，受到宏观、中观与微观层面影响，每个层面的因素均可以直接或间接对价值认同施加不同程度的影响。因此，从以上3个层面进行保护地价值认同的分析是一个可行途径。

“全球重要农业文化遗产”（Globally Important Agricultural Heritage Systems,GIAHS）概念由联合国粮农组织（FAO）2002 年正式提出，并于2009-2014年获得了全球环境基金（GEF）的资助，旨在“建立全球重要农业遗产以及有关的景观、生物多样性、知识和文化保护体系，并在世界范围内得到认可和保护，使之成为可持续管理的基础”。依照FAO给出的定义，全球重要农业文化遗产是“农村与其所处环境长期协同进化和动态适应下所形成的独特的土地利用系统和农业景观，这种系统与景观具有丰富的生物多样性，而且可以满足当地社会经济与文化发展”[12]。这一项目凸显了农业系统的经济、政治、生态等多功能性（multi-functionality），指出农业系统在保护生物多样性与应对气候变化等方面的潜力[13]。多功能性所体现的多重价值，包括生态与环境、社会与文化、科研与教育、示范与推广等方面，既提出了农业文化遗产保护的重点，也决定了其利益相关方的广泛性[14]。同时，农业文化遗产作为世界遗产的一种，具有不同于其他遗产类型的典型特征，突出表现在其复合性、活态性与战略性上[15-16]。复合性表现在农业文化遗产对自然与文化综合作用的强调，体现人与自然在协同进化中共同生产的文化、知识技术以及景观与系统，是自然遗产、文化遗产和文化景观的综合；活态性表现为人是农业文化遗产不可或缺的部分，农民生活方式的动态变化是系统演化的一部分，也是保护活动的具体形式；战略性表现为农业文化遗产是面向未来的遗产，它所强调的农业生物多样性、传统农业知识、技术和农业景观，不限于地方水平而是全人类共同的遗产，对其保护关系到全球和地方水平可持续发展的保护，是一个战略行为。

农业文化遗产的多重价值及其系统的复合性、活态性与战略性，一方面体现了农民作为其创造者、所有者、继承者天然的保护者身份和受益者权利；另一方面，正因为其“濒危”状态，其他利益相关方在享受文化遗产的正外部性时具有不可推卸的责任和义务[14]。因此，农业文化遗产的保护与发展涉及农民作为活态遗产的保护主体，也涉及其他利益相关方对保护地价值的共同理解，适合以价值认同角度进行分析并寻找保护管理途径。

1 研究方法

1.1 研究区域

江苏兴化垛田传统农业系统于2013年被农业部列为首批中国重要农业文化遗产，2014年被联合国粮农组织列入全球重要农业文化遗产（GIAHS）名录。兴化垛田传统农业系统是千百年来人们应对水患威胁，顺应水、利用水，因水制宜形成的典型的湖荡地区湿地生态农业系统。在垛田传统农业系统中，沼泽高地垒土成垛，有效增加了可利用土地面积，充分利用了土地、水域，发展农、林、水产复合经营（图1），在继承农耕传统的同时，也在不断发展高效生态农业，挖掘景观和文化资源。

兴化垛田传统农业系统位于北 纬 32°56′00.46″～ 33°07′11.87″， 东 经119°43′04.72″～119°55′49.46″，涉及江苏省兴化市下辖垛田镇、缸顾乡、李中镇、西郊镇、周奋乡5个乡镇（2018年5月兴化市部分行政区划调整获省政府批复），总面积312 km2，其中，核心区 40 km2，涉及24个行政村（图2）。

1.2 研究方法

本研究主要采用深度访谈方法。访谈对象包括兴化市农业局、水务局、环保局、国土局、住建局、农委、林牧业局、旅游局；保护地核心区域农业站以及农业文化遗产地核心区域村民，包括缸顾乡东旺村、东罗村，李中镇草王东村，垛田镇高家荡村。对于政府机构访谈问题集中在农业文化遗产管理历史沿革、管理体制，相关政策，遗产地面临的威胁和解决途径等方面；对于村民的访谈问题集中在社区参与遗产保护的内容、形式与效果和对遗产地价值认知方面。

在获取信息后，从价值认同影响因素层级体系的宏观层面、中观层面与微观层面出发，对原始话语进行信息提取，分析价值认同的现实状况；在此基础上，从推动价值认同的角度提出遗产地管理途径。

2 结果

2.1 价值认同分析

2.1.1 宏观层面：国家层面的价值认同是潜在价值实现的良好环境

宏观层面主要指国家权力宏观背景因素。在这一层面上，对农业文化遗产的价值认同，主要表现为国家层面的重视与否，体现在一系列的国家政治权力话语，由此指引和决定农业文化遗产的走势与将来。

我国于2015年颁布全球首个《重要农业文化遗产管理办法》，自2016年以来，农业文化遗产工作已连续3年被写入中央一号文件。2015年2月，农业部与联合国粮农组织签署南南合作项目下“全球重要农业文化遗产”保护项目协议，旨在与粮农组织共同推动“全球重要农业文化遗产”在国际层面的发展，促进广大发展中国家的农业文化遗产保护和利用。

在这一背景下，受访者提出，兴化分别于2014年9月23—25日、2016年10月30—31日承办了首期、第三期“南南合作”框架下全球重要农业文化遗产高级别培训班，并于2017年6月19—20日承办了“一带一路”国家农业文化遗产管理与保护研修班现场教学活动。

因此，在宏观层面上，农业文化遗产在国家层面上将会继续得到重视，兴化垛田传统农业系统在国家政策层面下具有良好的发展环境。

2.1.2 中观层面：地方政府层面的价值认同是潜在价值实现的可靠依据

中观层面主要指地方政府与保护地管理单位等组织层面。在这一层面上，对农业文化遗产的价值认同，主要表现在地方政府与遗产主管单位重视与否。首先，这种重视程度体现在地方政府与遗产主管单位的政治层级；其次，表现为遗产管理是否是各级行政主管部门“业绩”的重要考量标准；第三，这一业绩不仅是遗产地经济价值的实现，而且是遗产地社会-经济-文化的全面提升。因此，当农业文化遗产的管理成效成为良好业绩的一部分时，地方政府与相关主管部门将会通过行政法规、行政管理、行政手段等方式推动遗产地价值保护。

在深度访谈中，受访者证实，兴化市于2017年12月出台了《关于对生态红线保护区域乡镇（街道）开展生态文明差别化专项考核的通知》，对于农业文化遗产地及其核心地区所在的乡镇均实行差别化考核，弱化产业投资等经济价值至上的考评指标，从绿色发展、生态环境质量、生态保护与建设、产业循环发展、生态旅游、农村人居环境改善、环保基础设施建设与长效管理和生态文明创建8个方面24个指标来考核乡镇生态文明建设，考核部门包括环保局、国土局、住建局、水务局、卫计委、农委、林牧业局、城管局和旅游局。这一差别化考核规则的出台，对于兴化垛田传统农业系统的价值维持和提升具有重要意义，使得农业文化遗产的生态价值和产品价值得到保障和提升。同时，环保局、林牧局、国土局、规划局等受访者均提出这一多部门联合考评机制体现了严守生态红线任务的综合性和复杂性。

农业文化遗产地作为其空间组成部分，应当抓住这一契机，加强生态环境治理、优化水土资源管理、提升生态旅游品位，全方位提升农业文化遗产价值。

2.1.3 微观层面：社区层面的价值认同是潜在价值实现的有效保障

微观层面主要指保护地社区与其他个体和群体。在这一层面上，对农业文化遗产的价值认同，主要表现在社区支持和社会参与等利益相关者的关注程度。从社区支持角度来看，既往保护成效和带给农民的经济收益影响社区的价值认同，从而影响价值提升；从遗产地外的利益相关者角度来看，在遗产地的良好体验，可以促进产生积极的游后行为意向，即在体验结束后对目的地表现出积极态度，对保护地产生品牌认知，产生重游和推荐倾向。因此，着力提升农业文化遗产地品牌效应、提升社区利益共享能力，能够帮助社区形成价值认同。

访谈发现，兴化市已经制定了全域旅游发展总体规划，这是全球重要农业文化遗产地品牌影响力提升的契机，也应当成为全域旅游的先锋。从推动消费者产生品牌认知的目标看，在供给者方面，受访农民与农业站工作人员认为产品和服务的供给质量和独特性是农业文化遗产地完善管理的关键目标；在调研和访谈中也发现，面向消费者的有针对性的宣传推介、信息发布、舆论引导等目前尚不足，需进一步促进品牌知名度，帮助消费者认知和理解农业文化遗产的内涵，从而促进形成品牌联想，使消费者乐于支付，在提升品牌忠诚度的同时，增加消费者剩余。

2.2 兴化垛田传统农业系统价值提升路径

从价值认同的3个影响层面对兴化垛田传统农业系统进行分析发现，保护地关键价值的维持和潜在价值向现实价值转化需要3个层面的共同推动，有必要推动国家政策制定者、地方管理者和利益相关方作为价值认同主体共同作用于保护地管理。因此，根据价值认同影响因素分析与深度访谈信息，提出兴化垛田传统农业系统的保护管理优化途径。

2.2.1 优化管理体制

调查表明，农业文化遗产从申报、管理到运行监测均由农业局进行实际统筹，然而农业文化遗产地作为具体的空间区域，涉及不同土地利用类型的组合、不同环境要素的变动、不同利益相关方的协调；农业文化遗产本身也包含多种自然、文化与景观等多元物质与非物质文化成分。农业部门提出，垛田及其相关水体的环境保护、生物多样性与种质资源保护、乡村环境治理、旅游规划管理等具体事务，是农业局以业务部门的运行权责和经费无法全部涉猎的，容易造成遗产地在保护和利用上缺乏统一规划和统一目标，从而难以有针对性地开展保护管理；其他行业部门也提出，目前已经发生在保护利用上走偏、过分强调单一产业目标等现象。

对此，从促进中观层面价值认同出发，提出应当逐步推动在市政府乃至更高级别层面成立专门的全球重要农业文化遗产管理办公室，统一协调包括农业、林牧、环境、国土、规划、水务、旅游等各业务部门涉及农业文化遗产地内各要素的保护和管理工作，探索农业文化遗产保护管理法律法规，统筹生态红线管理、文物保护管理等自然和文化遗产管理规划，开展农业文化遗产的监测、灾害和风险预警，专门针对垛田传统农业系统发展历史、人地关系和城乡关系进行科学研究。只有在管理单位上进行统筹，才能在管理政策上方向一致、在部门间协调上通顺流畅、在保护管理上协同合作。

2.2.2 形成“以农为本”的高附加值产业结构

农业文化遗产是一种不同于一般的自然与文化遗产的遗产类型，蕴含着长年累月的生存智慧、生物多样性与文化多样性。因而，其保护与开发利用的方式应当以农业生产为基础，以经济发展、文化传承和生态保护为目标，探索可持续发展模式。访谈发现，无论是政府部门还是社区居民，都认为当前保护强调农业景观价值而忽略其他价值。如果对农业、农民和农村的基础性工作有所忽略，就可能带来传统农业系统“非农化”的系统性风险，造成农民因土地流转而离土离乡，传统农业生产方式与农作物品种流失，农业景观最终不复存在。

因此，从促进微观层面保护地外利益相关方价值认同出发，应当把握农业本身的动态性和立体化特征，从农耕文明的时空特性出发，建立一种系统化品牌推进模式。

首先，出台全球重要农业文化遗产的农副产品品牌认证标准和流程。从生产源头进行质量管控，形成从农户种植到产品出厂的成熟产业链，让传统农耕技术内涵与现代农产品加工相结合，成为传统与现代的统一；给予相关企业合法使用权利，积极倡导可持续生产和消费，强化全球重要农业文化遗产地特色农产品品牌。

其次，在全域旅游规划中，将散点化、偏重景观的农业文化遗产地旅游产品，根据农事、民俗的时空分布规律，重新进行时间规划和空间组合，既要进行符合农业传统的四季农业生态景观的构建，更要重视活化农事和民俗，构建参与、体验式游赏模式，将农业系统中丰富的生产工具、生产技术、生产方式等，以小面积、展示性、体验性的方式，提升为农业遗产地特色旅游服务产品，将农业生态、文化、景观、历史和精神等价值浓缩在旅游产品中，提高旅游体验的真实性、特殊性、科普性和充实性；同时，优化民宿挂牌管理标准流程，开展住民宿、干农活、吃农家饭、感受民俗等综合性旅游服务，以农事周期性提高消费者品牌认同。

第三，进行文创产品开发。研究发现，全球重要农业文化遗产地标志在信息传播主要渠道曝光度低，在博物馆、景区等也鲜有相关标识授权产品。作为文化价值体现和经济价值转化的重要途径，文创产品可以在农业文化遗产的各个方面寻找创意，包括景观、工具、技术、习俗等，成为遗产保护、文化传播和理念推广的重要推手。

2.2.3 构建“利益共享”的遗产保护管理参与模式

传统农业系统的社会价值之一，是以紧密的人地关系、土地的福利性质和劳动力的忠诚所构成的稳定社会。然而，这一重要的社会价值正在不断受到冲击。对管理者及农民的访谈分析发现，一方面，农事活动辛苦，收入相对较低，导致农民从农田流失；另一方面，在农业文化遗产价值转化过程中，农民得到的相关就业机会与收入并不充分，在利益分配过程中处于相对边缘化的位置。从促进社区价值认同出发，应当始终认识到农民是农业文化遗产的利益主体，是其存在根基，也是其能否可持续发展的关键环节。作为具有战略性的农业文化遗产的守护者，他们的保护行为具有正外部性，应当得到补偿。因此，需要探索合适的社区激励机制。

首先，政府层面应继续探索农民留乡/回乡政策，以特许经营、政策优惠、农业补贴等方式，引导和鼓励农民进行生态农业生产及相关衍生服务产业。在吸引多渠道资金投入时，政府对于企业参与项目、参与资质、参与方式、参与期限和监督方式等都必须有明确的规则，必须重视农民的管理主体地位，给予农民切实激励，如以农民的流转土地为股本，将农民吸纳为股东，成立农民股东大会，参与经营分红，并满足其表达利益诉求的权利。

其次，建立遗产地保护反哺机制，明确反哺资金来源和比例。对于农民在保护水源、植树造林、退塘还湖等行为，应当予以补偿，杜绝影响农民生计的土地利用类型变化；在审批企业投资项目等涉及土地使用权问题时，除每年固定的土地流转费外，须将经营收益与村民共享。

第三，建立社区公众教育长效机制，让遗产保护理念得到所在行政区域的民众认可，从而提高社会多方参与遗产保护管理的机会；将遗产地以及周边区域作为一个保护整体进行管理，确保基础建设中的景观一体化、功能协调化，让遗产地以其突出的品牌价值带动周边协同发展。

3 结论与讨论

在以全球重要农业文化遗产为例的基于价值认同的保护地管理机制研究表明，开展保护地管理的前提是明确其价值所在，有效途径是形成多层级的价值认同。国家层面的价值认同是实现保护政策基础，地方层面和管理层面的价值认同是进行保护管理的切实依据，社区与访客等社会群体的价值认同是实现有效保护的根本保障。在此分析框架结果下有的放矢地促进3个层面的价值认同，是推动保护地开展保护和利用的有效途径。

我们将这一价值认同的形成过程视为一个适应性管理过程，在此过程中，利益相关方根据管理目标界定问题，进行价值判断，提出管理方案，开展管理，并就管理成效进行评价，提出下一步管理计划。因此，以全球重要农业文化遗产为例，提出一个基于价值认同的适应性管理途径（图3）。

基于价值认同3个层面的重要性和作用，研究将管理体制构建、产业振兴发展和社区利益共享视为价值认同的关键因素，将从这些关键因素入手推动价值认同的实现作为进行保护地管理的要点，重视保护地的监测评估[17]，并将分阶段地推进成效视为确定下一步管理计划的基础，从而真正做到认识保护地的价值所在，并对多样化的价值进行长效保护。