关于学校基础设施建设中采用代建模式的思考

林云黔

[摘           要]  目前全国各阶段教育都在大力发展基础设施建设，为确保项目在实施过程中质量、安全及投资均得到有效控制，部分学校采用将项目委托第三方代建机构进行项目管理这一模式，主要就这一模式下的学校基础设施建设进行一些简单的思考。

[关    键   词]  学校;基础设施建设;代建;项目管理

[中图分类号]  G717                 [文献标志码]  A              [文章编号]  2096-0603（2019）35-0180-02

工程代建制最早起源于美国的建设经理制（CM模式），是项目业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理。政府投资项目“代建制”，是指政府投资项目经过规定的程序，委托具有相应资金的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业在项目业主或建设单位委托的业务范围内组织管理项目的建设。这一模式的产生与引入，对国内一些政府投资项目，特别是学校基础设施建设项目有着十分重要的意义。

一、工程代建制是学校对项目建设管理的重要方法

建设工程项目管理是一项十分复杂的工作，对管理人员的专业性、政策性要求较高，因此，在学校基础设施建设过程中，特别是幼儿教育、义务教育及高中阶段教育学校工程项目中，多数学校缺乏專业技术人员，导致在项目管理过程中无从下手。部分学校为对工程项目进行管理，临时搭建了基建管理班子，所需要的管理人员组成方式为从学校各部门抽调非专业人员以及校外聘请人员组成，此方式在短时期内缓解了学校工程管理的困境，但从长远来看，随着项目的结束，班子也就随之解散，这就导致项目班子的临时性、人员的零散性，造成了人、财、物等社会资源的浪费。此外，校外聘请人员自身不具有承担责任的能力，如项目在实施中出现质量、安全方面等问题，最终导致的后果依然由学校承担。

鉴于上述原因，现在很多学校采用委托第三方机构对项目进行代建，这一模式能够较好地缓解学校对工程项目管理缺乏专业性人才的困境，降低了学校在工程项目管理中风险，同时也提高了项目管理的质量，能够较好地对项目质量、安全及投资起到管理作用。

二、工程代建制能够优化工程质量，提高管理效率

由于代建公司具有相关专业人员，在工程管理中能够在以下几个方面对工程质量进行专业化管理。

（一）项目前期工作阶段

当前采用了代建模式的学校建设项目，有的在项目开始之初就已委托代建公司介入项目前期工作，通过代建公司提前介入，能够对周边环境进行调查，便于对项目建设地点选址提出专业性意见;能够在设计阶段与设计人员进行沟通对接，在明确学校使用要求的同时，优化设计方案，并尽可能地避免设计缺陷。根据实际情况对工程施工工艺、施工重点难点工程进行预判，并对场地进行查看，确保现场能够满足施工要求，为学校办理项目建设相关前期手续过程。

（二）项目建设阶段

通过代建能够对工程质量、造价及施工进度进行有效控制，并协调各参建单位工作。在项目建设过程中，代建方能够对项目质量进行控制，通过组织监理单位等对工程施工质量、施工工艺、施工安全等进行监督并组织验收。代建方不仅需要对工程质量进行监督，在整个施工过程中还需要对工程投资、进度等各方面工作进行协调。施工过程中施工现场情况的变化，有可能导致施工方案、设计方案发生改变，一旦方案发生改变或者出现微调，相应费用也将随之发生变化，这就要求代建方在方案变更、施工进度安排、场地周转过程中给出专业化的意见和建议供建设单位参考，并对已改变的工程量增减进行复核。此外，代建方还能够对其他各参建单位进场工作时间进行统筹安排，例如：安排测绘、检测单位进场作业，组织图纸会审、图纸变更等，尽可能地避免施工过程中出现窝工、停工等情况，并会同施工单位、监理单位在工期进度上进行统筹安排。

（三）项目竣工及收尾阶段

在项目完成施工后，代建方能够根据实际情况，组织进行项目竣工验收，验收通过后，对最终完成工程量进行审核报审计决算，组织各参建单位整理工程资料，完成档案备案等相关工作，并对整个项目实施过程进行评价，为学校下一步的工程管理总结经验。此外，由于代建方受学校委托，在工程竣工后代建方还可以对各参建单位的合同履行情况进行监督管理，在施工单位及各参建单位向学校提出拨款申请时，代建方应根据工程完成情况、合同约定及合同执行情况来为业主确定是否满足支付条件。同时，代建方作为学校代表，能够对各参建单位行为进行监督，避免各参建单位联手欺瞒学校等行为的发生。

三、工程代建制能够有效遏制工程管理中出现的腐败行为

根据近年来所报道的学校基建腐败案例来看，施工过程属于易发生腐败的环节，在该过程中腐败行为可大致分为两个方面：（1）部分施工单位为增加利润，故意虚报工程量，在材料选择上以次充好;抑或是希望学校在支付工程款中给予方便等，从而导致腐败行为的发生;（2）学校通过明示、暗示施工单位在材料选择上选用指定品牌料，或者在分包工程中指定承包人，并收取回扣。究其原因，既有学校管理人员廉政意识淡薄等主观原因，又有学校直接面对施工单位所产生的客观原因。代建方的存在，能够有效将学校与施工单位分隔，这样能较好地避免施工单位对学校进行围猎。虽然代建方由学校委托，代表学校对项目进行管理，但代建方作为项目管理责任主体，也有权利和义务对学校在工程管理中的行为进行监督，这样就形成了一个相互监督、相互制约的机制，这也能够确保代建方对少部分学校的不合理要求进行拒绝。

四、经验与反思

虽然工程代建制为学校项目建设管理提供了较大帮助，但随着代建模式的广泛开展，也暴露出了一些问题。在采用代建模式开展的学校项目建设过程中，应在项目开展之前就对可能出现的问题进行预判及分析，避免项目管理过程中出现停工、误工等情况。根据近年来所出现的代建模式中的问题来看，主要有以下几个方面的经验与反思。

（一）分清权责

代建单位作为学校委托的项目管理机构，在项目管理过程中的权利和义务不明确。在实际管理当中，往往容易出现以下情况：（1）认为监理单位等同于代建方，有部分建设单位简单地将代建单位理解为监理单位。在一般采用代建模式的工程项目中，代建方作为学校代表，应对工程质量全面负责，在工程管理方面代表学校协调各方进行工作，对各方行为进行监督，因此代建方需要对监理单位进行监督管理。两者之间虽然有部分工作相同，但工作职责、权限均有不同，因此不能简单将两者混为一体;（2）建设单位与代建单位权责不清，在采用代建模式的项目建设中，部分建设单位混淆了自身职责与代建单位职责，存在“一管就死、一放就乱”的极端情况：①有的建设单位将本该自身履行的职责一并交给代建单位，在整个施工过程中不进行监督，这种情况的发生往往容易导致项目完成后，不能够较好地满足学校的使用要求。学校作为项目业主，在工程管理中应起到主导作用，整个项目的建设是紧紧围绕满足学校的使用要求这一基本原则来开展的，特别是装修、主要设备方面应根据自身实际使用情况来确定，同时能够在工程造价方面起到控制作用。②有的建设单位则将本该由代建方履行的职责纳入自身管理范围内，这就形成了代建方在工程管理过程中无法正常开展工作，被建设单位架空的局面，导致代建方无法对施工单位、监理单位进行监督、管理，从而失去了代建制的意义。因此，在选择代建单位之前，就应拟定好双方的权利及义务，明确责任，并在合同当中加以约定，确保代建方在工程管理中切实履行好自身职责，同时学校能够保证整个项目建成后满足投资要求及自身使用要求。

（二）加强监管

随着代建制的开展，市场上出现很多代建公司，其中少部分代建公司为寻求利益最大化，在工程管理过程中利用监督管理权限通过虚报工程量、降低工程质量、指定特定供货商等手段进行权力寻租。这对国家、学校利益损害极大，一旦发生上述情况，学校作为项目责任主体，同样要受到法律的严肃追究。这就要求学校在选择代建方时进行甄别、判断，在源头上将一些别有用心的代建公司排除。此外，在工程管理过程中，学校作为项目业主，也有权对代建方进行监督，通过不定期对工程质量、进场材料来源的抽查、代建方日常监督记录等一系列方式对代建方的管理情况进行判断。目前有一些学校在对代建方进行监督时，通过设立监督举报通道等一系列措施来规范代建方的行为。

总体来说，通过代建制度，能够很好地突破学校直接进行项目管理过程中“不会管、不敢管”的困境，为学校在项目建设过程中带来专业、高效的管理方式，并有效规避学校直接管理过程中存在的廉洁风险。学校基础设施建设中采用代建模式，能够有效推动代建公司不断提升管理水平及管理能力，从而形成良好的市场竞争环境。

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◎编辑 陈鲜艳