民族村寨自治体下沉的公权力运行逻辑*

刘 俊

(1. 贵州民族大学 外国语学院， 贵阳 550025； 2. 中央民族大学 法学院， 北京 100081)

宪治层面，村民自治制度是我国宪法所确立的基层民主制度，其立法意旨在于通过民主自治的治理方式减少权力运行成本并彰显民主的价值。民族平等是世界人权宣言关于人人平等的逻辑命题，少数民族地区乡村公民亦是国家政治和法律意义上的人民，他们的生存环境勿庸置疑地受宪法保护。为了民族和谐，更应让少数民族享有更多的政策性照顾。由此，关于少数民族地区乡村治理的议题更加彰显宪法的人权含义。少数民族地区乡村治理凸显的是自由、平等、公平、正义等宪治价值。国家构建村民自治体下沉的诸多试点网络，暗示应摆脱国家公权力对乡村治理的干预，提升村民自治组织的公权力主体地位。但当下少数民族地区乡村治理面临诸多困境，村民自治由于运转资源缺失、制度保障虚化等原因，严重缺乏自治的独立性，村委会演绎为乡政府的延伸，村民自治的活力彰显不充分，也不利于各民族关系的和谐构建。只有依法将裹挟在少数民族行政村的国家公权力从少数民族乡村自治体中逐步退化和淡出，推进村民自治体由行政村下沉到自然村的绝对自治，才是宪法与人民期许的民主之治。

一、问题缘起：自治体在公权力运行逻辑中“力”之维

无论从哲学的畛域还是宗教的意义上都注重对一个字的研究，即“力”。如果将自治体下沉视为国家政策或法律举措之“力”，那么乡村治理应当是“二力”之合：国家公权之“力”与社会公权之“力”，前者是自上而下的一元之“力”，后者则是来自社会不同主体的平衡多元之“力”。无论是国家的层面还是基层组织的层面，对于社会的治理简言之是“力”如何运作，包括立法权之“力”、行政权之“力”、司法权之“力”、监察权之“力”四维国家公权之力；也有基层乡村自治之“力”、社会不同形式的监督之“力”等。无论是社会公共事务还是个体权益保障，无论是公法领域还是私法范畴，都是基于权力之“力”与权利之“利”的博弈。村民自治体由行政村下沉到自然村，究其根本也是国家如何收“力”，村民如何发“力”。前者强调弱化国家公权力的干预和渗透，特别是在乡(镇)一级村民自治体不能受国家公权力的不合理介入。当然，任何的管理或自治必然在国家宪政体制内，在依法治国的背景下，国家公权力的宏观调控亦不可或缺，特别是通过党组织彰显的政治意志性，但这是外因之“力”。后者是村民自治，行使社会公权力之“力”，依村民赋权，权力来源有别于国家公权力。然村民自治体行使的社会公权力是内因之“力”，此“力”决定了村民自治的最终效果，符合哲学原理，即内因之“力”决定事物发展的方向和命运，外因之“力”只是外在条件，起辅助作用而非决定作用。

在唯物辩证法的范畴内，事物实践都具有普遍的联系性。我们应该用联系的观点看问题，将国家公权之“力”、社会公权之“力”与自治村寨的政治、经济、文化、宗教、人文地理等深度结合起来，使得社会之力符合自然之“力”，既尊重环境、尊重生态、尊重人文，也兼顾村民权益的保障和地方经济的科学发展。无论是国家公权力还是社会公权力，特别是村民自治组织的自治权，都应把控“发力”的度：发力过甚将导致权力的滥用或权力资源的浪费；发力不及或孱弱同样浪费权力资源，自治效果不明显。在国家公权与社会公权之“力”的运作过程中，应遵循社会发展规律与自然规律。自治体下沉虽非新事物或新范式，但毕竟导致了权力分配格局的改变。在我国村寨离散化、城镇化，重现实实惠轻长远利益，重物质利益轻精神追求的环境下，通过自治体下沉可以改变行政村传统治理模式，根据村寨实际进行科学的布局和设计，但若操之过急，将过犹不及。

二、公权力与村民自治权界定

1. 公权力的概念

公权力的概念滥觞于乌尔比安对公法和私法的划分。他认为：“公法就是关于罗马帝国的法律，私法是关于个人利益的法律。”查士丁尼在《民法大全》中也予以肯定：“公法涉及罗马帝国的政体，私法涉及个人利益。”尽管公私法的划分是历史的进步，但公法在当时流于形式而私法愈发成熟。“公”即相对“私”而言，偏向强制性、单向性、公共性等，强调国家意志性；“私”体现为脆弱性、个体性、互动性、分散性。公权力词源上属于权力谱系的一个分支，既独立也不能游离于权力系统之外。之所以独立，是因为公权力具有自身权力运行的独特价值，既具有国家的政治属性，也具有社会管理的公共属性；而不能游离于权力系统之外，是因为公权力在权力谱系或系统中受权力本身的制约，权力源于民授，无公民授权委托公权无从产生，无论是国家的公权还是社会组织的公权。有学者认为：“撩开社会组织辅助国家行政治理的面纱，我们不难发现，其间蕴含着一种迥异于国家公权力，但又与国家公权力息息相关的权力现象——社会公权力。社会公权力萌生于社会自治，其与国家公权力相应而生，是国家权力向社会的拓展。”[1]笔者认为，公权力即履行公共职能的权力，相对于私权而言，公权力又可界分为国家公权力和社会公权力，两者分别具有行政管理和公共服务的属性。

2. 村民自治权甄别

“自治”一词在我国出现的历史很早，《三国志·魏志·毛玠传》：“太祖叹曰：用人如此，使天下之治，吾复何为哉。”[2]对于何为村民自治，学界认识不统一。杨海坤认为，村民自治就是农村基层社区的村民集体进行自我管理、自我教育、自我约束即自我决定、处理涉及村民切实利益的公共事务、公益事业的农村基层治理模式[3]。沈岿认为，村民委员会行使的是一种准政府组织的权力[4]。笔者认为，村民自治即村民在法治框架内基于自我利益自谋其事。如何谋其事，这就涉及到另外一个概念——村民自治权。自治权是自治之权利还是自治之权力呢？抑或兼具权利权力于一体？所谓自治权，是一种在社会团体内经过多数人认可或默示的、合法的地位独立自主地行使具有约束力和支配力的一种权力[5]。自治在某种层面上是国家基于基层群众诉求的压力以及权力分配的失衡导致，并非从宪政高度将村民权益作为首当其冲的价值定位。在宪法层面上，村民自治是我国宪法所确立的基层民主自治制度，其立法旨意在于通过民主自治的管理或治理方式降低权力运行成本并彰显民主的价值。通过自治与官治的剥离，实现农村基层诸多社会事务的提升和蜕变，体现村民社会的独立性、自主性，为宪政建立提供了现实的社会基础。

三、国家公权、村民自治体公权与民族村民私权三维关系

1. 国家与少数民族村民自治体的权力关系

国家行使国家公权力，少数民族村民自治组织行使社会公权力，两者的共同点是兼具社会公权力，都以保护公民私权为终极目的。但国家在权力来源上是人民的赋予，范围大于村民自治组织行使社会公权力的村民选举赋权；国家公权既有宪法的保护，在少数民族自治区的乡村也有来自民族区域自治法的保障；在保护对象上，国家是对其所有公民，少数民族村民自治组织保护范围明显小于国家；此外，在权力行使的属性、主体地位、行政级别等诸多方面两者都存在很多差异。国家公权力本身渲染的是权力本位而非义务本位，而少数民族村民自治权更多的权力来源因素是村民的选举权。村民组建自己的自治组织，最大化地张扬村集体的社会公权力与村民的私权保护，而弱化国家公权力的渗透与干预，彰显的是少数民族村民的权利本位。相比国家公权力的强制性与刚性，少数民族村民自治组织更多表征出妥协与柔性的一面。

2. 国家公权与民族村民私权的关系

国家与少数民族村民的关系在政治上其实是普通的国家与其公民的关系，但相比汉族公民而言存在一定的区别，即国家对少数民族公民在法律、政策上的倾斜与照顾。无论是否在少数民族自治地区，少数民族公民都在民族平等的宪政制度下享有某些特殊的权利。在国家民族政策大环境下，少数民族村民享有国家在扶贫、教育、社会保障等方面的诸多权益。但现实情况是，国家与少数民族村民的关系无论在政治上还是法律上都难凸公平。理论上，国家行使公权的目的就是为了促进公民私权的最大化，是私权得以实现的手段或工具，同时也是公权赖以生存的基础。但现实情况是公权过于恣意，缺乏社会各方主体的监督。公权越被放大，私权越被弱化。在少数民族乡村社会治理环境中，这种弱化与放大的关系更加凸显。社会契约论和人民主权论认为，公权来源于公众权力的转让与委托，是处理社会公共事务不可缺少的强制力量，获得公权的同时就应该承担相应义务。但公权的必要并不意味着对公权行为的放纵，公权不是无限的而是有边界的，这就是公权的限度问题。“私权的发达，不仅是对私权本身的关怀，也能够对公权形成有效的制约。私权最大的功能即在于能够充分、持续地调动民众自身的积极性，实现民众自身基于自由的创造，而私法则将保护和促进私权作为根本使命。”[6]

3. 村民自治体公权与民族村民私权的关系

在农村，村民的私权主要是选举权、土地流转权、公共资源使用权、村集体事务参与权、表决权以及其他人身财产权利等。村自治体受村民委托行使社会公权力，保护村民的政治、经济、文化等合法权利。村民自治体作为抽象的自治主体，通过村党支部、村委会和村民监督委员会进行社会公权力的运作。

村自治体的社会公权离不开村民的选举权，村民的私权保护也有赖于村自治体的公权保障，两者密不可分。但在少数民族村民的思想意识里，村党支部或村委会就是国家或政府的缩影，村自治组织的行为代表的就是国家行为，因此仅从国家的治理程序或逻辑上在村民的潜意识中存在误解。乡政府或村自治体披上国家权力的外衣，自治的社会公权力被非法的村委行使的国家公权力取代，村委会成为国家公权的代言人，而非村民的权利保护主体，本应契合的维权格局演绎为侵权关系。因此，国家构建的自治体下沉在于剥离行政村的不当公权力，通过自然村或村民小组的自治行为在地域空间优势下发挥最大的民主，保障更切实的利益。因此，自治体的下沉使得村自治体与村民的关系由疏远走向亲密，由猜忌走向信任，各民族村寨的民主更加集中。

四、民族村寨自治体下沉的必要性

民族村寨自治体下沉是基于社会管理特别是社会服务的便利，村民行使自身权利更能将诸多诉求问题在第一时间解决，因而自治下沉是村民自治的必然选择。第一，从依法自治的角度而言，村民自治组织能处理的事情，应尽量避免行政的强行干预，通过法治保障的方式实现自治组织的权力，不能在自治体下沉的同时干预自治体自身的运行逻辑，行政的权力要剥离，自治的权力要凸显。第二，应坚持因地制宜原则，自治体下沉不能一刀切，即下沉后的自治体并不必然到自然村，有的农村并没有明显的自然村落，有的民族村寨的村民小组规模过小，也没有必要单独设置独立的自治体，可以与其他小组合并组建。第三，公平地提供社会服务，不能因为地域差异、民族差异而区别对待，公共产品的供给、公共信息的分享、公共设施的配备等应当伴随自治体的下沉不断提高公共服务的能力[7]。第四，在传统的少数民族村寨治理中，既依靠村党支部、村民委员会，也有赖于聚居少数民族村寨的寨老鼓藏头甚至巫师等传统权威，但村民自治体在经历了行政村的自治后，无论是村民会议还是人民代表大会都没有发挥最大的民主。特别是在选举村委领导问题上，由于地域分布较广、各村寨民族成分复杂，既有单一的某一少数民族聚居的村寨，也有不同民族杂居的村寨，各自然村之间相隔较远，每一次涉及村里公共事务的商议和讨论都很难全员出席，特别是村民会议的聚集更是不可能，何况各自然村村民之间并不熟悉，难以产生公认的代表和村领导班子。这既浪费了公共资源也弱化了行政作为的效果。由于缺乏科学的自治程序和足够的监督力度，以行政村为自治单元容易造成权力的集聚与村干部的违规违法。如果将行政村自治体下沉到自然村，各自然村设置村民小组，可以发挥村民之间利益相关、地域相近、文化相连、少数民族习惯得以尊重保留的优势，最大限度提升治理的效果。如在贵州黔东南州、黔西南州等民族自治地方的村寨，更是将政治问题、法律问题与民族问题形成政治的合力，既能彰显国家的权力权威，也能充分考虑少数民族村寨的治理实际，如少数民族习惯法的参与治理、寨老的调解价值等。

我国村民自治自发产生于自然村，定型在建制村，如今在广东、广西、湖北、四川的一些地方再度活跃于自然村，实现形式经历了三个阶段。村委会职能下沉到自然村或者村民小组，可能更适宜于自治。但是我们也要注意到，自治单位愈小，自治范围和内容愈有限，因此应建构多层次多类型的村民自治实现形式体系。自治单元下沉在实际运行过程中仍有体制和现实难题：村民理事会自治组织职能有待明确，应提高行政事务准入门槛，防止重蹈行政化覆辙[8]。

五、自治体的权力救济：一个民族村寨的调研论证

为进一步探讨少数民族乡村的治理情况，笔者深入少数民族村寨进行调研。现以贵州省纳雍县A乡B村为例进行以公私权为视角的论证。

1. 乡村概况

贵州省纳雍县A乡辖12个村，1个居委会，147个村民小组；现有5 045户，21 383人。其中苗族1 042户，4 705人，占总人口的22%；彝族603户，2 603人，占总人口的12.2%，是一个多民族杂居的乡。B村是一个以苗族为主的聚居少数民族村寨，位于A乡西南，全村辖14个村民组，865户，4 064人，居住着汉、苗、彝等民族，少数民族人口3 163人，占全村总人口的77.8%。

2. 村民自治权的虚设——土地流转的权利之困

2017年，B村按照纳雍县土地转让的主导思想，积极引导和推进农村承包土地流转，多向茶叶、经果林、大棚蔬菜、中药材及养殖等优势主导产业流转。需明确的是，村民的土地使用权流转关系到每一个村民的切实利益，因此，作出土地的转让决定应由村委会、村民代表大会、村民会议讨论并表决通过，村委会根据村民的表决结果进行公示。但经笔者调研了解，无论是在村委会还是下设的各村民小组，很多村民对土地流转的程序并不知情，只知道国家要发展乡村经济，要配合国家转让土地，拒绝转让就是与国家对抗。大部分村委没有经过村民会议或村民代表会议的表决，而是由乡政府自行决定。对不愿意流转土地或对补偿价格不满意的村民，由村党支部书记、村委主任做好安抚讲解工作，如果苗族、彝族村民有抵制，请少数民族寨老出面协调解决，这也是最重要的解决问题的方式。

村民的集体土地使用权是村民自治中的重要权利，是农户与承包主体的市场行为，本应经表决与协商的民主程序，乡政府却利用公权力干预村民的自治权，以上级政府或国家的名义对村民施压。尽管部分少数民族村民经过寨老的调解答应出让土地，但由于汉族与少数民族土地补偿价格不对等，民族关系甚至一度紧张。

3. 权利保障的瑕疵——移民安置凸显权力形式主义

在B村有几栋五层新楼，经村支书介绍，这是政府的移民安置房，主要对地处偏远的35户居民进行住房安置。在移民安置工作中，有的少数民族村民不愿意搬迁，仍滞留在原村，大部分搬迁出来的村民也多有怨言。由于上级领导要到农村检查移民安置工作，因此乡政府和村委会强制他们限期搬迁。有的苗族村民搬迁外出要看黄历，有自己的民族习俗，乡政府和村委会的强制命令干预了少数民族村民的民族习惯，极易引发民族冲突。乡政府以国家公权力的名义侵犯了村民的迁徙自由权，违背宪法精神。乡政府行使权力的价值在于保护所辖公民私权，而非作为彰显治理政绩的依据。权力的形式主义造成乡村公共资源的浪费，更是对少数民族私权造成严重挤压。此外，B村的移民安置房也存在修建质量问题，据村民反映，乡政府为追求提前竣工，一些基础工程质量不合格，也没有经过验收，漏水、渗水、墙体剥离较为严重。在笔者走访调研过程中，发现安置房没有配套的垃圾池、储水池，公共资源缺乏。

笔者认为，移民安置是政府规划工程，无论是基于国家利益还是村民公共利益，都应保护公民的基本人权。但在基层乡村执行过程中，无论是村委自身社会公权力还是村民的私权，都被乡政府的权力挤压。移民安置解决了少数民族村民的居住问题，却在后续的生活设施基本保障权方面没有执行到位，影响了民族关系，权利保障上的瑕疵源于权力的形式主义。

4. 苗族寨老之治——权力与权利的粘合剂

在B村下辖的14个村民小组中，A寨是最大的苗族聚居少数民族村寨。该村寨村民小组表面上由小组长管理，实际上更多地是寨老负责，无论大事小事，村民都愿意请教寨老。在某种层面上，寨老几乎行使了村委会或村民小组的部分公权力。但寨老的公益服务恰好满足该苗族村寨的治理现实，理由有二：第一，将乡政府或村委的权力关系变通为对私权的保护而非公权强制下的服从，减轻国家公权力和村委公权力的刚性。寨老在领会国家政策的前提下既运用了公权之势，也最大化地保护了村民私权。在A乡其他少数民族村寨，如C村、D村，寨老的协助治理甚至起到村委或村民小组无法起到的调和治理功效。第二，寨老在少数民族村民中的亲和力与权威性高于乡政府或村委会，即便是面对不公平的处理结果，村民也偏向于寨老的结论而非村委会。换言之，寨老天然具有的权力是少数民族村寨不可或缺的权力要素，有效地润滑了国家公权与村民私权的关联，从某种意义上，寨老之权也是公权力的特殊形式。

5. 孱弱的村委自治——民主的褪色

在B村，村委的自治权很多情况下是在乡政府的国家公权力意志下运行的，受到公权的严重挤压。令人费解的现实是，村委代表村民行使的社会公权力没有最大化地为少数民族村民服务，在A乡的其他村寨治理中也存在类似情况。村委领导的很多工作是牺牲自治公权迎合乡政府公权开展的，村领导成了乡政府的权力代言人，村委亦演绎成为乡政府的驻村办事处，是公权力的空间延伸。在现代法治社会，基层百姓的民主需要重新评估，特别是偏远的少数民族地区。

六、自治体下沉后民族村寨治理的逻辑进路

1. 明确政府与自治体的公权力界限

乡政府是我国行政体制构建中最基层的单元，是连接上级政府部门和村民自治组织的纽带，后者则是连接村民与乡政府的纽带，代表村民权利，行使自治权。无论是科层制下的乡政府，还是“三委”格局的自治组织，都因公权力界限的模糊而使村民自治权受到了权力干预的反作用力，导致私权被侵犯。只有切实转变政府职能，明确自治体的权力分工，协助政府履行好管理村寨公共事务的职责，才能彰显自治“四个民主”关系的法理逻辑。焕发基于自治自由、行使完整自治权、多元主体共治下的民主生机，才是符合时代潮流的农村法治治理应有之意。

2. 完善乡镇人大监督职能，形成权力机关的制约机制

无论是否属于少数民族乡镇，人大作为权力机关的监督机构既代表国家公权的监督，也代表社会公权的监督。“对基层行政机关不符合实际、不适当的决定和命令，在监督的过程中，给予及时的撤销、修正，这是乡镇人大监督制度与人民群众联系最为密切，对人民群众的财产及其各项民主权利给予强有力保障的根本”[9]。在少数民族乡镇如纳雍县A乡，尽管在乡人大有少数民族代表，但对乡政府以及村民自治体的监督几乎没有发挥应有的社会价值，监督流于形式。有学者建议涉及乡政府对村民自治组织作出的决议和规定，要经过乡人大审议通过，从而形成权力机关对行政机关的监督制约，完成权力机关应有的历史使命。

3. 自治体分工明确，有机补缺

除国家公权力的介入，少数民族村寨“三委”因职责不明、分工模糊、合作不畅等也弱化了自治权的效力。“三委”应充分发挥对国家公权力的补充和支撑作用。特别是村支监，更应起到相关的监督作用。但实践中，其依然在权力的分配格局和自我权威的彰显中难聚合力。自治体下沉到自然村的目的与意义就是规避国家公权力干预，若村自治体之间为体现自身的权力和权威，村民委员会与村党支部之间工作上互相干预或推卸责任，“同室操戈”，则自治的社会公权价值被内部权力资源的分配弱化和吞噬了，间接侵犯了村民私权。只有明确各自职责，通力合作，有机补缺，才能彰显自治体下沉后的治理价值。

4. 多元自治组织介入，兼顾民族实际

在我国少数民族地区乡村治理的自治体中，除了村民委员会、村党支部、村支监“三委”共治的形式，还应结合少数民族村寨乡规民约实际和政治、法治土壤甚至人文环境展开多元自治形式的探索和创新。因为“三委”治理的工作区域常规化和制度化，在资源有限的情况下难以应对农村不同类别的社会事务，如少数民族地区的村民理事会、宗教协会、治安管理协会等，应在村民代表或全体村民合意的前提下健全组织结构，报“三委”备案。但一个颇为尴尬的现实是，无论在自然村设置自治体还是采取其他社会自治形式，由于村级单元较小，公共事务有限，自治体是否下沉或者以什么样的形式下沉应遵循法律、社会与民族发展的规律，应根据少数民族村寨实际，不能急于求成。

5. 完善行政救济机制

行政救济机制既包括行政复议也包括行政赔偿和行政仲裁。在少数民族地区的乡村治理环境中，这些救济方式没有得到很好的运行。由于相关的行政救济机制不完善，使得很多纠纷没有得到有效化解。如笔者上文讨论的A乡土地流转问题、移民安置问题、村民选举权问题等，都涉及乡政府的行政权。因此，在行政救济机制中特别是行政复议上应明确行政复议的范围，可以将行政机关以作为或不作为方式侵犯村民自治权的具体行政行为，如行政机关指定村委会候选人，指派、撤换、罢免村委会成员，违法要求村民履行义务等行政行为，都纳入行政复议的范畴，可通过行政复议进行救济[10]。此外，对某项乡政府对村民自治作出的抽象行政行为也建议纳入行政复议的范畴，如乡政府对村级财权的干预和控制，命令村民种特定的农作物，强制要求村民进行土地流转等。由于少数民族村民自我权利保护意识较弱，因此大部分是通过上访的方式反映问题，行政救济渠道不通畅。

6. 国家法与少数民族习惯法的机动链接

在民族法研究领域，国家法与少数民族习惯法之间的互动关系一直是研究的热点和难点。在少数民族地区乡村治理中，习惯法一直扮演着重要的角色，可以弥补国家法渗透的不足。梁治平认为：“事实上国家法在任何社会中都不是唯一的和全部的法律，无论其作用多么重要，都只能是整个法律秩序中的一部分，在国家法之外，还有各种各样其他类型的法律，它们不但填补了国家法遗留的空隙，而且构成了国家法的基础。”[11]可以说，少数民族习惯法能在本民族长时间地持续发挥作用，甚至升华为本民族成员的信仰，是因为习惯法规则必须以确定群体所有成员的共享目标为基础，或者以本民族群体的某种共同价值判断为基础。而村民自治的目标与习惯法的运行有价值取向上的共性，排除极少与国家法冲突的部分，少数民族习惯法依然是少数民族村寨的“宪法”。因为习惯法规则所设定的目标实际上代表了本民族群体所广泛享有的那些目标利益，是集体决策制度和集体理性共同作用的结果。如果仅依靠村委的权力影响，排斥习惯法的价值，那么少数民族村寨的治理会因缺少“地方性”知识而达不到预期效果。至少目前看来，国家法与少数民族习惯法建立相互妥协的空间利于民族关系的维护和村寨的良治。

7. 公权与私权的夹缝之治——寨老参与治理的必要性

以贵州侗族寨老为例，侗族每个寨子都有寨老，人数一般不固定，三五人或七八人不等。寨老一般由寨子里德高望重、秉公正直、热心为大家办事的老年人担任。寨老的主要社会职能是维护寨子的社会秩序，调解当地人的纠纷，执行习惯法规，兴办公益事业等[12]。寨老在少数民族地区村寨治理中起到粘合剂与润滑剂的作用，在角色扮演上甚至胜过村党支部书记或村主任，是少数民族村寨咨询各类事务的“占卜者”和解决各类纠纷的“法官”，在国家法与少数民族习惯法之间起到解读与执行的作用。在少数民族村寨，没有寨老的权威村委的工作很难开展，质量难以保障。寨老既是权力的执行者，也是村民权利的维护者，在行政村公权恣意的氛围中，寨老之治勉强维系村寨的社会秩序。

8. 提升少数民族村民法治素养的源泉之治

少数民族村民政治素养的提升，主要是针对公民的政治权利而言，如选举权和被选举权、对公共事务的决策权、对行使国家公权力和社会公权力的部门或组织的监督权、对国家宪政信息的知情权等。可以通过定期法律培训班、网络法律咨询平台、电话热线等方式来提升村民政治素养，特别是涉及到民族关系、土地问题、人身财产等问题，应进行多期专题培训。只有通过不断培育和完善少数民族公民的权利意识特别是政治品性，公民的意识形态才能与社会的整体发展节奏相适应。于广大少数民族村民而言，权利意识的提升和综合素养的提高是无穷的财富和源泉，这才是处理少数民族地区民族关系的重要途径，也是乡村治理法治化的内在动力。

七、结 论

在宪治语境中，村民自治是我国宪法所确立的基层民主自治制度，其立法意旨在于通过村民自我管理或治理的方式降低权力运行成本并彰显自治的民主价值。在方式上，自治与官治的适度剥离可以实现农村基层诸多社会事务的提升和蜕变，自治体下沉的宏观设计和具体的试点运行既体现了国家公权力与村民社会自治的逐步分离，也耦合了村民社会的独立性、自主性，夯实了宪治、法治在民族村寨中的治理基础。结合本文论题，国家出台相关文件在全国进行自治体下沉的试点工作，目的是打破传统行政村自治的单一模式，同时间接削弱国家公权的“干预”。因为在民族地区乡镇公权力的运行进路上学界研究认为，村委会超越了自身公权力的主体身份，而这一超越的范畴是乡镇赋予或默认的权力，是行政权的延伸，使得村委会在乡镇政府代言人和村民代言人两者角色之间不断摇摆。在某种程度上，由于乡镇政府对自治组织的干预，村民自治权被削弱。

为了破除行政主体对自治体的干预，激发自治组织活力，切实保障村民自治权，有必要将公权力的运行路径延伸到自然村一级，即在自然村成立自治组织，激活村民参与村寨社会公共管理和服务的积极性。如果下沉到自然村的自治体没有改变这一权力运行的逻辑，没有切实让村民行使自治权，或没有凸显村自治体的社会公权力，势必会架空自治权的宪法意蕴。我们知道，在民族地区，很多纠纷解决适用民族习惯法，很多民间自治组织能很好地调解矛盾，化解冲突，有效促进了地方的社会治理，这样的自治组织应该具备一定的发展空间。在这个意义上，自治体下沉实现了自治权从应然性向实然性的转化，进而有助于促进民族地区的乡村振兴。