普惠视域下民族地区金融发展法制保障的思考*

庄俊峰

(1. 中央民族大学 法学院， 北京 100081； 2. 国家图书馆 立法决策服务部， 北京 100081)

2014年4月，中央民族工作会议强调，要充分考虑在金融服务、资本市场建设等方面，给予民族地区特殊性差别化支持。2015年岁末，国务院出台《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》，推进完善普惠金融法律法规体系，包括加快建立发展普惠金融基本制度、确立各类普惠金融服务主体法律规范，以及健全普惠金融消费者权益保护法律体系等。2017年7月，全国金融工作会议指出，金融制度已成为现代经济社会发展中重要的基础性制度，“健全金融法治”方能“促进经济和金融良性循环、健康发展”。2019年2月，中央政治局第十三次集体学习会议强调，金融是国家重要核心竞争力，也是国家安全的重要组成，要完善金融服务，防范金融风险，坚持精准支持，构建有差异的银行体系。这些中央路线方针政策，为促进民族地区金融发展法制建设提供了方向指引。

现代金融资源理论认为，金融特有的资源属性，使其对经济发展的作用日益凸显，但由于我国金融领域市场化程度偏低、制度改革相对滞后以及金融资源配置的区域差异在民族地区与其他地区尤其是东部沿海发达区域相比尤为明显，我国金融发展呈现出较严重的区域不均衡态势。金融主要支持能够产生效益的项目所需资金，属于为产业发展输血，进而推动造血。具体来说，在实施精准脱贫过程中，金融扶贫中的支农贷款与财政扶贫存在根本不同，有偿性是其重要区别之一。后者主要满足贫困群众基本的生活性资金需求，体现着国家的帮扶；而金融扶贫贷款可以解决扶贫产业项目、贫困户发展生产所需资金缺口，兼有公益和商业属性。

实践来看，部分民族地区能够解决基础设施建设、产业项目、扶贫农牧民发展所需的资金严重不足问题，其中银行贷款占比约为30%[1]。因此，在金融法的价值视域，需转化传统“金融安全与金融效率”二元价值观，采用“金融安全、金融效率与金融普惠共享”多元价值观，并在此理念指导下完善相应的法律制度，如包容审慎金融监管制度，民族地区差别性金融资源配置立法等。而且，为确保2020年与全国同步建成小康社会，民族地区必须以现代金融法律制度为保障，充分利用金融支持实体经济的发力点，着重提升金融服务水平和质量，如此才能有效实现民族地区的脱贫攻坚。此外，我国部分民族地区处于“一带一路”辐射范围，如新疆属于我国丝绸之路经济带核心区，广西金融综合改革试验区则面向东盟，这些地区可以起到推动与“一带一路”沿线国家建立国际金融合作的独特作用。因此，差别性支持民族地区金融发展具有重要的社会意义和政治意义。此外，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》则明确提出：“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用……抓住提高立法质量这个关键……推进立法精细化。”于此，更凸显出新时代普惠视域下，对以差别性金融支持民族地区发展进行法制完善的必要性。

一、民族地区金融发展法制保障的现状

1. 《宪法》是根本性保障

《宪法》序言明确规定了民族平等以及国家促进各民族共同繁荣的原则与基本策略，这是民族地区金融发展法律保障的根本依据。在总纲部分，规定了国家根据少数民族特点和需要，帮助民族自治地方经济、文化发展，确立了民族聚居区域的自治权，规定了自治机关的设置以及自治权的行使原则等。此外，第三章细化了民族自治机关及其享有的自治权规范，如在国家计划的指导、财政帮助下自主管理地方经济建设等，为民族区域金融发展提供了组织性支撑[2]。从这些来看，宪法在导向性层面，于序言、总纲、具体条款中为民族地区金融发展提供了根本性保障。

2. 《民族区域自治法》为制度性保障

《民族区域自治法》全面系统地规定了民族自治地方的金融发展及少数民族的金融权益，明确国家具有帮扶民族自治地方金融发展的义务。具体来看，第35条明确民族自治地方设立地方商业银行、信用合作机构的权益；第55条明确规定，国家相关机构要给予民族自治地方经济战略方面的支持，使其金融经济、科教文卫等方面的发展得到帮助、指导，以优惠政策引导资金投向民族自治地方；第56条规定，对民族区域重大项目适当增加政策性银行贷款比重；第57条明确规定，对民族自治地方的发展，综合运用货币、资本市场等提供大力金融扶持，以优惠政策鼓励引导商业银行提高在民族自治地方的信贷投入；第59条规定，通过专用资金设置，国家为民族自治地方的经济发展给予资金层面的扶助；第60条规定，国家应根据民族自治地方需要对其商贸、企业给予金融扶持；第63条规定，国家扶持民族自治地方合理利用本地金融等资源发展生产与交通、能源、通信等基础设施；第69条明确，应当对民族自治地方的贫困地区加大金融扶持力度。

通过前述规范，《民族区域自治法》为民族区域的金融发展奠定了法律基础，提供了制度性保障。总体来看，明确规定的内容有：一是民族自治地方商业银行和城乡信用合作组织的设立规范；二是在民族地区资源开发和重大基础设施建设等方面，国家可以优先增加投资比重，提高政策性贷款扶持力度；三是针对民族地区特点，充分发挥货币及资本市场作用，引导商业银行等金融机构加大信贷投入力度；四是综合利用财税、金融、人才等扶持性措施，促进民族地区经济发展等[3]。

3. 《中国人民银行法》等提供基础性金融法制环境

在构建社会主义市场经济法律体系过程中，我国陆续制定颁布了《中国人民银行法》《公司法》《商业银行法》《证券法》《信托法》《保险法》《证券投资基金法》《担保法》《票据法》等一系列法律，它们涵盖金融交易与金融监管，既是国家调整金融关系的重要法律，也为民族自治地方的金融发展提供了基础性金融法制保障。

4. 行政法规、地方性法规构成实施保障

行政法规、地方性法规明确规范了民族区域金融发展的实施原则与具体措施。

《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》于2005年由国务院通过。其第7条、第9条明确规定，对于民族自治地方的基础设施建设，国家要依据当地实际情况予以政策倾斜，在建设资金投入方面，增加财政类和专项资金以及政策性银行的优惠性贷款占比；第10条明确规定，为扶持民族自治地方的经济发展，设置中央财政专用资金和相关经费等；第11条明确规定，要加大力度帮扶民族自治地方金融发展，拓宽各类融资渠道，引导金融机构在民族自治区域的信贷投放及优惠贷款倾斜；第12条明确规定，国家对民族贸易、少数民族特色产业等予以金融优惠政策照顾。

与此同时，涉及民族地区金融发展的现行地方性法规条例等共有27部，发布主体涵盖全国共17个省级及以下地方，主要是立足民族自治区域或少数民族金融发展的实际，从法律制度层面为民族地区金融发展提供措施保障[注]数据主要来源于中国人大网“中国法律法规信息库”、北大法宝“中国法律检索系统”“中央法规司法解释全库”，时间截至2018年5月。以“民族”“金融”为关键词，通过标题检索与全文检索相结合的方法，去除重复、失效、误检文献后，共获得27个有效分析法律文本。。其中《贵州省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》于2005年施行，第11条明确指出，为了满足民族自治地方经济需要，鼓励和支持设立地方商业银行和城乡信用合作组织，并对当地重点基础设施建设及产业项目给予大力扶持等。此外，第12条规定了对中小企业发展安排专项资金并予以倾斜；第17条确定国家应当在资金等方面帮助民族自治地方的农业发展；第20条明确，要加大贫困地区的资金扶持力度等。其他如湖南省、海南省等也颁布了类似法规，帮助民族自治地方金融发展，拓宽其间接和直接融资渠道，健全完善当地金融组织体系和服务体系，引导金融机构加大信贷投入力度等。

二、问题与不足

1. 规定多为抽象原则，部分条款难以落实

《民族区域自治法》明确规定了国家通过促进民族自治地方的金融及其发展帮扶当地经济社会发展的职责，但其具体条款中的实施主体仅为抽象的“国家”“上级国家机关”等，诸如若有关国家机构没有履行义务而需要承担的责任，以及民族自治区域金融发展遭受损害时的救济途径等，均未加以细化。《民族区域自治法》第35条规定，根据实际需要，可以设立民族自治地方商业银行和城乡合作社，但按照《商业银行法》第12条、第13条关于该类机构的注册资本规定，并无限额标准的例外情形。实践中，许多民族自治地方因资金短缺无法达到此类注册资本标准，类似情形导致金融扶持民族地区发展的立法目的无法实现。又如，《民族区域自治法》第57条规定，国家应通过货币市场、资本市场等综合手段，加大对民族区域的金融扶持力度，对资源开发、经济发展给予资金扶持。而涉及扶持民族自治地方金融发展的具体条款，在具体规定货币及市场运行机制的法律中，如《商业银行法》《证券法》等，却难以找到对应性条款，从而使得前述增强民族区域发展的金融扶持措施难以落实，可操作性有待加强。同时，该法第57条还规定，为满足民族自治区域资金需求，商业银行要增加信贷投入等，而《商业银行法》在全国信贷政策上具有整体性和一致性，并无针对民族区域的差别性扶持规定。例如，该法第7条规定信贷业务中需严格实行担保等，其它条款如信贷经营行为、管理体制等，均无关于民族自治地方的差别性扶持规范。

此外，《公司法》《担保法》等金融经济类法律为民族自治地方提供了与其他区域一致的金融发展保障，规定了金融交易与金融监管的原则标准，但缺乏差别性扶持民族区域金融发展的规范与措施以及专项规定民族自治地方金融发展的实施条款等。

2. 金融发展权益体系不健全，无法适应新时代发展要求

现行各项法律制度可以从整体、原则上为民族地区金融发展提供法制保障，但相关条款仅停留在宏观层面的国家金融帮扶政策引导、中观层面的金融机构设置及信贷政策优惠等，在微观层面并未充分呈现出保障少数民族弱势群体公平参与现代金融发展的衍生机遇、共享普惠金融发展成果的权益等[2]。在现实中，民族地区还有部分群众未能充分享受现代金融服务尤其是金融科技带来的改善生产条件和生活品质的益处，甚至部分偏远地区的少数民众尚未获得有效金融账户等基本金融服务。而且，面对金融组织公民一般处于弱势地位，对于民族自治地方的群众来说不言而喻更是如此，如何实现公民获取现代金融服务的权益，在民族地区更需要从法律制度层面给予特殊保障。

此外，在当今“互联网+”时代，许多金融科技广泛应用于现代金融服务中，而国家对民族自治地方的许多金融优惠政策囿于客观条件，不但未能产生实际效用，甚至在部分领域延后阻滞。在依法治国、信息科技突飞猛进的新时代背景下，亟需不断完善法律保障体系，大力完善民族地方的金融软硬件基础条件，以充分借助金融科技发展，发挥普惠金融服务民族自治地方的经济社会发展、保障少数民族群众共享现代金融发展成果的作用。

3. 风险防范机制不完备，民族特色要素监管缺位

风险性乃金融的固有特点之一，民族地方的金融发展有着特殊的风险性，在注重防范化解金融风险的时代背景下，完善民族自治地区金融风险防范法律机制尤显重要。现行《商业银行法》《担保法》《证券法》《保险法》等法律形成了体系性的金融风险防范基本制度，但在民族自治地方的金融风险防范上，现有法律制度未充分结合民族地方的经济社会发展水平、人文特色给予特定的风险防范法制保障。

实践中，信贷风险较大是民族地区金融发展面临的主要问题之一。金融政策扶持对象中的农牧民一般抗风险能力较弱、现代金融意识不强，而且由于许多农牧区地处偏远、交通不便、居住分散，贷款管理难度较大；部分借款人本来就生产发展能力弱，未来收益保障低导致偿还能力严重不足。与此同时，部分群众没有认清财政扶贫与金融扶贫贷款的差异性，对后者的帮扶性存在依赖甚至有偿还豁免预期，加之部分区域农牧生产“靠天吃饭”的不稳定性，都产生了独特的信用风险。因此，要强化民族地方特色的监管要素，有效保障金融风险防范化解。

三、完善民族地区金融发展法制保障的价值取向与政策转化

(一) 新时代民族地区金融法制的重要价值理念：普惠与共享

在《经济史理论》中，英国经济学者约翰·希克斯认为，英国工业革命发展过程中技术创新的地位不言自明，但是金融发展的推动则具有关键作用：在金融得到跨越性发展之后，工业革命才随之真正发生，而这其中的许多先进技术其实早已出现，换言之“工业革命不得不等待金融革命”来完成[4]。由此可以看出，无论社会怎样取得技术进步并运用这些技术，资本或者说是金融的催化作用决不可忽视；尤其是对于现代经济社会的进步，金融更具有关键性、独特性、基础性的作用。改革开放以来，我国金融制度产生了显著变迁，从服务国有企业、大型企业，到非公有经济中的富有群体，再到近年来普惠金融服务中小微企业，服务于农民、贫困群众等传统弱势群体，直到如今跨越时空限制为偏远民族地区提供移动支付等金融服务。这不仅得益于科技的不断进步、社会文明的提升，更得益于“互联网+”时代下普惠共享价值理念的推广与实施。

与此同时，要想较好较快地补上民族地区金融服务的固有短板，具有共享价值理念的普惠金融及其相应的法律制度保障势在必行。这是因为，“互联网+”时代背景下，普惠与共享不仅是一种现代信息技术支持下的经济模式，也是一种以资源、要素与利益共享为特征的金融调配模式，更应是现代金融法价值理念的重要组成，彰显资源配置更加有效、公平。它不仅体现着金融的盈利性，还有社会的公益性，是一种各方共赢、机制共担的追求，是金融法价值理念在新时代广度、深度的拓展[5]。基于金融排斥理论的边疆地区金融发展研究统计显示，边疆地区还存在相当大一部分群体缺少足够的渠道或方法接近金融机构，无法充分利用现代金融产品或服务提升生产、改善生活，需要金融资源的普惠性覆盖[6]。而且，促进民族地区金融发展有助于各民族团结、共同繁荣、共享发展成果。因此，普惠共享应成为当下民族地区金融发展法律保障的重要价值追求之一。

(二) 差别化金融支持民族地区发展的政策落实

根据2014年中央民族工作会议精神，要差别化金融扶持民族地区经济社会发展，其重要内容之一是保障当地民众获得基本金融服务的权益。由于民族地区独特的自然地理环境、经济水平和社会发展等，存在一定程度的金融排斥现象，需要改善普通民众尤其是弱势群体获取现代金融服务的现状。《民族区域自治法》明确了民族地方金融机构的设置及信贷优惠政策等，原则上为金融服务供给提供了制度保障。但与此相配套的基本金融服务体系尚未完善，应以现行法律为基础，细化确定民族自治地方的金融服务供给主体、服务范围与模式等，协调优化金融供给资源，提高金融服务供给效能。

1. 差别政策具体细化，扶持普惠落地落实

依据《民族区域自治法》《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》等法律法规，结合民族地方实际情况进一步细化、分解、落实。一是在金融宏观调控方面避免“一刀切”，根据少数民族地区经济的实际情况，充分差别化考虑；二是对有潜力的民族特色产业实行专项信贷支持，对部分行业给予扶持性的差别化市场准入政策，培育塑造民族特色经济结构；三是针对民族地区的产业经济项目，通讯、交通、城建等资金需求，落实差别性信贷额度配给，经过严密论证后合理配给用地指标，加大基础设施建设的政策扶持力度；四是依法简化信贷审批流程、下放监管权限，切实做到民族地方金融扶持提质增效，提高当地企业和民众的金融服务满意度。

2. 以创新促进民族地方资本市场发展，满足当地现代金融需求

其一，加大力度扶持地方优质企业，如鼓励符合经济结构转型升级要求、拥有高新科技要素、具备民族文化特色的实业组织进行上市融资、发行债券等，帮扶提升现代公司治理结构，实现融资渠道多元化；其二，鼓励、引导金融机构在民族地区拓展业务、创新服务模式，通过PPP等模式引入具有互联网基因的网络金融企业，综合运用网络、金融、政策多元要素，建立专门服务民族自治地方的科技型金融机构，从而增强民族区域金融服务的效能与普惠；其三，充分吸纳、提高当地民间资本效益，以村镇银行、农村互助社、小额信贷、担保公司等形式，鼓励引导开发民间资本的金融资源潜能，发展大额存单、固定收益债券金融产品，丰富债券品种供给等，服务当地经济、民生发展。

3. 政策性金融扶持与商业性金融运营差异互补

通过政策性金融的生活帮扶，科学搭配商业性金融的普惠信贷，构建民族区域协调互补、多维度立体式金融服务体系。一方面，充分运用财政及税收杠杆政策，鼓励金融机构增加对民族地区的信贷投放。例如，对扶持民族地区经济社会效益反响较好的政策性银行、商业金融机构给予税收优惠，同时对帮扶少数民族小微企业、民族特色产业、返乡少数民族青年大学生创业、农牧民困难户等小额信贷给予利息补贴等[7]。另一方面，有效整合政策性金融与商业性金融的互补联动机制，立足当下民族地区政策性金融服务的基础保障作用，发挥农业发展银行、国家开发银行的政策信贷扶持功能。同时，通过优惠政策激励商业性信贷资金在少数民族特色产业及经济效益前景较好的行业领域增加投放，以市场回报与商业金融相辅相成，与政策金融互补共同实现金融普惠民生。

(三) 金融支持民族地区发展政策的法制化

金融支持民族地区发展的政策具有灵活易调整、方式多样化的特点，而民族法制相对稳定，程序性较强，预期性较长久。因此，在促进金融支持民族地区发展时，应重视相关政策的“法制化”，将基本性、长期性的政策纳入法制调整。现实中，并非所有金融扶持民族地区发展政策都可以或应转化为立法，应视具体情况对政策内容及实效加以科学评估、甄别，遵循政策到立法的科学规律，当政策调整于实践中发展成熟时再加以法制化，从而以法律的刚性、稳定性、可预期性保障政策的正当性、有效性、长期性。通过程序化规则，确保发挥政策制定的实效性、规范化、科学化与民主化，从而基于现代金融法的普惠共享价值理念，充分保障民族自治地方共享现代金融发展成果，给予其可预期的、科学的、长效的扶持性金融制度支持。

四、金融支持民族地区发展的立法完善

(一) 强化国家层面的法律保障

从国家层面，要充分履行宪法规定的扶持少数民族地区包括金融在内的经济发展义务，以宪法基本精神为导向，通过相关法律法规明确为民族自治地方提供扶持性普惠金融的保障，落实具体执行主体及其相应职责，从而实现国家扶持落地到位，并对未能保障民族区域金融发展权益的机构予以法律追责。

例如，基于民族自治地方特点，参考借鉴东部沿海等发达地区以及部分区域先行先试经验，在物权法、担保法、民法总则等条款中落实、细化针对少数民族地区担保抵押机制的实践创新。首先，实施适合民族地区的农村牧区联保贷款政策，如推出“两户联保”“三户联保”“五户联保”“十户联保”等互助性质的农牧民信用担保基金，允许其互相担保，彼此承担连带责任等。其次，允许民族自治地方设立民族特色政策性农牧业保险机构、信贷风险补偿基金，开展金融信贷扶持类保险，从机制上鼓励商业保险公司代理政策性农牧业保险业务，提高农牧业保障水平，完善“政府+银行+保险”的风险分担机制等。

(二) 健全完善金融法律体系

健全民族自治地方的金融法律保障体系，要落实细化金融机构的设置、现代金融业务的普惠服务以及因地制宜的金融监管法制等。

1. 完善商业银行法

我国现行商业银行法主要关注合作金融和商业金融的交叉领域，未在具体层面呈现现代金融多元化、差异化服务的重要特点。从金融机构设立目的来看，不同性质的金融机构应适应不同的经济发展水平，满足不同服务对象的金融需求，但目前很少有针对少数民族区域的金融机构提供服务的规定，实践中难以满足民族地区对于金融的需求。换言之，当前关于少数民族地区金融机构的法律法规和全国其他地区一样，并无差异化扶持性规定，从而难以真正适应民族区域金融领域快速发展的时代要求。

为此，要积极推动商业银行法的修订。第一，以专门条款的形式规定，少数民族地区的商业银行(或分行、支行机构)切实承担起服务当地实体经济、民众生产生活的主要职能。商业金融机构从民族自治地方所获得的存储资金，应按照一定比例优先满足当地信贷资金需求。第二，在满足一定金融风险防控标准，且达到对民族自治地区的信贷投放比例时，可以法律规定的形式适当规范民族自治地方商业金融机构的超额准备金[8]。第三，借鉴西藏等先行先试民族地区的普惠金融政策，总结可以普遍推行的成熟经验做法，再以法律制度的形式在全国范围内的民族区域推广实施，扩大普惠信贷金融的覆盖面。第四，依法规定商业金融机构在民族地区开展业务时，需针对性地在当地宣传现代金融知识。可以充分运用现代金融科技成果如手机银行等智能设备APP，构建现代“互联网+”金融知识宣教环境，提高少数民族现代金融素养，促进民族地区适应时代需求的金融活动推广与民众良好金融行为养成。

2. 构建小额信贷、网络金融法制等

正如致力于孟加拉普惠信贷，并因此获得2006年度诺贝尔和平奖的尤努斯所说，在现代社会信贷权也是人权。普惠金融是传统金融服务的革命性突破，尤其是为贫困人口等弱势群体提供了获得现代金融服务的机会；反之，借助小额信贷、网络借贷等微型金融的发展，构建普惠金融法律体系，对少数民族地区经济社会发展有着特殊的意义。诚如制度经济学理论认为，良善的法律制度能够促进经济秩序，增进主体彼此间的信任与信赖，有效降低人际交往、商业贸易沟通成本。在普惠金融立法方面，域外部分发展中国家出台的小额信贷法律规范有着较好的启示，如孟加拉《乡村银行法》、印度《小额信贷促进法》、印尼《小额信贷法》等。此外，发达国家如美国也有较完善的小额信贷法律规定，如《统一小额信贷法》《诚实信贷法》《社区再投资法案》《信贷机会平等法》等。有鉴于此，我国可以根据民族地区小额信贷发展现状，立法规定微型信贷、网络贷款公司的法律定位、市场准入与退出标准、行业运营和监管机制等。具体来说，一是确定小额信贷、网贷平台等类似机构的法律定位。例如，根据小额信贷公司一般经营业务，将此类机构转为由银保监会审核批准的、合法“持照经营”的小额信贷公司，统一定性为非银行业金融机构。二是健全该类信贷机构融资渠道的法律保障，依法允许小额信贷机构利用资本市场进行直接融资等。此外，可以由民族地方政府牵头搭台，吸引银行机构和民间资本注资小额信贷公司，如再贷款、同业拆借等[9]。

3. 因地制宜健全金融监管体系

首先，在金融监管体制层面，根据相关法律法规，要落实对少数民族地区金融发展的扶持义务，把中央民族工作和金融工作会议精神体现在金融业法律法规的具体条款中。面对金融创新服务实体经济与防范化解金融风险的时代要求，实行集权与分权有机结合以适应现代金融治理需求，从而科学应对民族自治地方与其它经济较好地区在金融发展水平、金融生态环境方面的差异性。例如，在严格科学论证的前提下，给予民族自治地方金融管理机构施行区域性金融政策的权力，实现差别化金融管理。其次，立足于当下民族地区的经济金融发展状况，尤其是部分民族区域处于我国“一带一路”核心区，或直接对接与部分沿线国家的国际金融合作，从长远考虑可以制定《民族地区政策性合作银行法》等，构建符合民族文化特色的民族金融经营及监管机构，在服务我国民族自治地方发展的同时，强化与融通具有类似人文背景的域外金融机构深度合作，通过模式引领以盘活区域金融资源潜能。最后，采取现代金融科技监管手段，借助科技克服民族地区人文独特、地理环境偏远、交通不便、信息不对称等不利条件，健全完善民族自治地方的金融执法监督机制，提升金融管理水平，强化金融领域违法违规的预防与惩治。

(三) 构建适应民族区域的金融风险防控机制

2019年2月中央政治局集体学习会议指出，要平衡好稳增长与防风险的关系，面对金融风险需谨慎防范、主动化解、防患于未然，根据不同领域、不同市场，采取差异化、个性化的办法，有效达成治理目标。在民族自治地方金融服务经济社会发展的同时，应精准治理、有效防范风险，尤其是要用好科技创新提高金融风险防控效果。

1. 金融监管部门需科学统筹监管民族地区金融有序发展

金融监管涉及部门众多，国家层面需做到统筹协调、科学监管，既要做到标准统一，降低监管套利，避免各监管部门各地区“各管一摊”；又要根据具体情况因地制宜、科学应对。基于此，民族自治地方需科学研判金融风险种类和产生来源，构建及时反映风险波动的信息系统，如规范化的风险监测指标、专业化财务表单和精细化数据分析等。此外，民族自治区可以设置综合监测防控平台，运用大数据分析、人工智能、监管科技等技术手段，提高信息汇集归类、统计分析、精准研判能力，实施线上线下适时动态监管，及时预警监管机构关注潜在金融风险，以针对性地采取风险化解措施。

2. 增强民族地方金融行业自身风险防控效能

首要是完善民族自治地方金融组织的现代治理结构。依据相关法律制度，实现金融机构所有权与经营权依法分离，科学利用董事会及风控机制发挥监督作用，以达所有者、运营者、监管者相关各方有效互动和良好制衡[10]。其次是加强民族地区金融机构内部风控合规管理。根据现代金融治理要求，修订完善内部风控规章制度，增强其科学性和可操作性，建立高效合理的内控体系，设置标准化风险控制流程，实行严格的专岗专责，完善授信审批机制及相应监管。最后是形成民族地区金融人才队伍建设与培养管理制度。由于客观历史原因等，民族地区金融从业人员教育程度和职业素养较现代金融治理所需存在客观差距，风险意识有待加强。应规范岗位培训，增强风险意识，强化遵章守制教育，提高业务水平等职业素养。

3. 充分运用信息科技提高金融风险治理能力

随着大数据、人工智能、5G等信息科技飞速推进，支付结算、信用测评、资金融通、业务审核、贷后管理等金融领域发展获得了巨大助力。民族地方应当充分发挥对口支援、帮扶机制效用，通过政策导向、机制激励等，有效利用我国当前数字金融技术发展红利，加强与优质金融科技企业沟通协作，积极用好信息技术提升现代金融治理能力，有效防控各种潜在金融风险。

(四) 其他方面

在前述法律制度保障下，民族地区全面提升金融服务水平，应以政策性与合作性银行为主，辅以商业性金融机构，合理发展风投、证券、保险等金融业务为补充，鼓励、引导民间金融依法合规有序发展，形成多层次全方位的现代金融服务体系，以有效推进以金融扶持民族地区经济社会发展工作。金融监管体制方面，主要是发挥中国人民银行主导作用，形成与银保监会、证监会协同调控监管体制。此外，还应注重完善少数民族地区金融发展权益的法律救济制度，有效预防、惩治侵犯民族自治地方金融发展权益的不法行为，保护民族地方民众的合法金融权益。

另外，应通过现代金融宣传教育机制，增强民族地区民众金融智识教育。例如，增加公民金融教育财政投入，鼓励金融机构宣传推广现代金融知识，提升民族地区群众现代金融素养。与此同时，着力构建民族自治地方良好的金融诚信环境，充分利用民族文化、地方习俗、行业特点、企业管理和资本市场的激励与约束，建立促进市场参与主体诚实守信的法制环境。增强金融创新能力，将民族地区土地、林地、草原、特有资源、矿产能源等，通过法制的科学规范转化为金融要素，发挥现代金融在服务民族地区发展中的要素聚集与引导作用。现实中，基于风控需求与成本约束考虑，金融机构对此类金融要素多心存顾虑，只有强化金融创新和法律政策的保障，方能促进潜在金融要素转化为实际金融要素。

五、结 语

促进少数民族地区金融发展，要遵循现代金融发展规律及金融法制的多元价值理念，并基于此构建完善以差别性金融扶持民族地区发展的法律制度。与此同时，民族自治地方的金融发展还受制于民族文化习惯、经济增长方式、金融企业产权制度、政府职能定位、民族地区社会信用环境等多种因素构成的金融生态环境。要有效发挥民族地区金融资源配置效率，推动少数民族地方经济社会发展，还须从升级少数民族产业经济结构，改善金融企业产权结构，平衡行政调控与市场行为等多方入手，从而在完善差别化扶持民族地区金融发展法律制度之外，营造良好的金融生态环境，由此才能实现少数民族地区金融业可持续发展与经济政治社会的全面协调发展。