从贫民聚居区看墨西哥贫民窟的成因及其治理

王 文 仙

(中国社会科学院 世界历史研究所， 北京 100006)

贫民窟是城市化进程中出现的一种非正规城市现象，在发展中国家尤为突出。2003年，联合国人类住区规划署(United Nations Human Settlements Programme，UN-Habitat，简称“人居署”)在报告中明确了“可操作的贫民窟”定义，一般具有以下特征：“不充足的安全饮用水、不充足的卫生和基础设施、房屋结构质量差、过度拥挤、不安全的住房状况”[1]14。据统计，2014年全世界约有8.81亿城市居民生活在贫民窟。[2]就目前而言，许多国家还不能实现“城市无贫民窟”(Cities Without Slums)的目标。

近年来，国内学界虽然对拉美国家及墨西哥贫民窟问题有所关注，[3-6]不过较为深入的研究颇少。在墨西哥城，既有旧式贫民窟(vecindades)，也有像烂尾楼之类的贫民窟，[7]由于数量不太多，且社会影响较小，墨西哥政府关注较少。本文主要以20世纪50年代中期在墨西哥城开始形成的贫民聚居区(colonias populares)(1)在墨西哥，“colonias populares”一词指非法占用土地修建的定居点，在英语单词里找不到合适的对应词，即便被翻译成英语，也容易被误导，所以墨西哥学者往往在英语文章中直接使用该词，以斜体形式标出。有的学者习惯使用“colonias protelarias”。墨西哥学者指出，很难定义“colonias populares”是什么，但可以定义它不是什么。“colonia”比“neighbourhood”的内涵更具体；“popular”一词的意思本质上指“边缘的”“非法的”。参见Priscilla Connolly, The Case of Mexico City, Mexico, Understanding Slums: Case Studies for the Global Report on Human Settlements(2003), UCL. 2003,p.36,notes 7,9.为例，结合国内外研究成果，剖析贫民聚居区形成的原因，分析墨西哥政府对贫民窟的治理，解读墨西哥的城市化进程，并试图俯瞰当今发展中国家的贫民窟治理问题，结合我国棚户区改造经验，提出几点思考。

一、 墨西哥贫民聚居区形成的原因

在墨西哥城，大多数贫民聚居区形成于20世纪50年代中期，居民数量达城市人口的60%之多。[8]131990年后，贫民聚居区增长速度放缓。经过治理，大部分聚居区的住房条件得到改善。贫民窟的出现和形成是合力的结果，不仅与当时的宏观经济环境密切相关，也关联到政府的态度，甚至不乏政府的政治考量。

1. 社会成因

关于贫民窟的出现和形成，学者们普遍认为是城市“拉力”和农村“推力”双重作用的结果，农村人口流动到城市谋求更美好的生活，而城市的发展需要大量廉价劳动力。秘鲁经济学家赫尔南多·德·索托(Hernando De Soto)分析了农村人口“向城市进军”的原因，指出“人口迁移根本不是一个无理性的行为，而是出于一种‘群集本能’，是农村人口在对目前处境和城市汇总的潜在机会进行静心的、理性的评估之后所做出的反应。……但是，迁移并非一个简单的过程”[9]72-74。学者们认同农村人口流向城市是积极的选择，至于农村的“推力”是否发挥主导作用，尚未达成共识[10]。

第二次世界大战后，墨西哥政府实施进口替代工业化政策，工业化的发展带动城市化进程，城市转型发展吸引拉动农村的劳动力人口入城。墨西哥的重工业主要集中在北部较贫穷的地区，流入的农村人口大多被集中到这里来寻找工作机会。墨西哥的城市化进程中伴随着非正规城市化[11-14](irregular urbanization)，出现了城市的非正规性现象，有形的特征之一是贫民聚居区的出现。城市规模的扩张反映了贫民聚居区的增长。据统计，1952年墨西哥城贫民聚居区占市区面积的23.48%。1970年，比例上升到41.5%。[15]

20世纪四五十年代，受政府官僚主义的影响，政府重建市中心，将其变成所谓的现代美国商业中心。随着商业和服务业规模的扩张，促使之前生活在这里的中上阶层居民迁移到自然条件优良的西部和南部地区，被腾退出来的中心区便成为穷人或流动人口的栖身之所。后来这些住宅被废弃，逐渐成为中心区的贫民窟。[16]

贫民聚居区内萨瓦尔科约特尔(Nezahualcóyotl)的形成过程具有一定的典型性，是墨西哥快速城市化的产物[17]，它一度被称为“贫民窟宿舍”(slum dormitory)。该聚居区属于墨西哥州，位于墨西哥城东边特克斯科科湖(Texcoco)湖床上。1900年，该湖的湖水被排干，根据宪法规定，大部分土地属于联邦政府。20年代，许多土地被廉价出售并赠给当时著名的政治家或将军。1935年，所有的土地交易因总统令被取消，但是许多业主赢得了法律诉讼，土地所有权状况变得更为复杂。40年代以来，墨西哥城向城市周边地区扩张，城市规模越来越大。五六十年代，少数投机者通过各种手段占有不少土地。他们将闲置土地分割成非常小的地块(平均面积为150平方米)出售，一部分流动人口以现金交付或信贷的形式购买，第一批定居点逐渐形成。这些定居点看似合法，但是并不符合1958年国家关于城市服务的相关规定。例如，没有铺设街道和街道照明，更别说修建公园和学校等其他公共服务区。1963年，在这里建立内萨瓦尔科约特尔自治市(Ciudad Nezahualcóyotl)，占地63.44平方千米，60年代末，人口接近60万；超过一半的住宅没有提供排水或供水设施。[8]17

2. 经济成因

20世纪40—50年代，经济现代化带动城市化发展，推动城市开始转型。无论是城市人口的自然增长还是农村人口的融入，都需要大量住房，但是政府既没有发展正规住房生产，也没有规划正式的租赁住房市场，更没有采取措施推动或建造低成本的大众住房。这主要因为投资住房的盈利远远低于工业生产和商业经济部门的投资，而且1942—1948年政府实施租金管制措施；加之50年代以来由于采用北美和欧洲建筑标准，住房成本趋于高昂。从经济成本来看，允许市场以贫民聚居区居民自建单元的形式提供住房，政府无需提供补贴，缓解了住房严重短缺问题。也就是说，出于经济因素的考虑，政府对住房问题采取了不作为的态度。60年代开始，主要由私营部门解决城市住房问题。越来越多的贫困人口被迫在城市外围地区租房。[18]60年代末70年代初，大约85%的居民被迫放弃所谓的正规住房市场。[19]住房压力的增加以及土地价格的上涨，使“越来越多的收入较少的中等收入群体只能在贫民聚居区租房”[20]。

政府虽然制定了相关法律条文，成立相关机构，但是由于监管不力，没有认真落实。即便《1917年宪法》明确规定对村社(ejido)土地不得买卖，但是由于城市的扩张，城市周边的村社土地渐渐被非法侵占。1941年通过了《联邦区组织法》(Organic Law of the Federal District)，但是没有得到有效实施。后又成立 “银行和住房融资基金”(el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda, FOVI)。在住房筹资方面虽然取得的效果有限，却加强了国家住房政策的规范性，满足墨西哥城市化日益增长的一定需求。[21]1952年州政府建立了“委员会”(juntas)，但是委员会经常被房地产公司操纵，以不正当或非法方式出售土地，土地市场的不规范性导致土地投机活动日益猖獗，加上土地流动的快速增加和人口的自然增长，1946—1959年土地价格暴涨。1958年，州政府通过了要求开发商提供基本服务的法律条文，但是开发商根本不遵守法律规定，非法操纵土地市场的行为有增无减，更谈不上配备基本的公共服务设施。[18]1992年宪法改革允许村社土地可以自由转让、买卖。在城市化进程中，随着城市规模的扩张，许多村社土地被非法分割和出售，尤其是城市周边的村社土地。贫民聚居区的大部分土地保有权正规化几乎都要涉及村社土地。

3. 政治成因

20世纪50年代，当时的执政党革命制度党(PRI)为换取政治选票，维护政治稳定，对土地征用、占用的非法行为持容忍默许态度。[22]在这种“真空”状态下，房地产大亨、政客等人操纵土地市场，加上富人和穷人的需求，村社土地和公共土地被不断侵占。1940—1975年，城市规模扩张过程中侵占的土地大多是村社土地。[18]学者们提出，贫民聚居区发挥了“功能性”作用，政府的容忍态度是为了换取民众对政权的政治支持。而且，这些聚居区较好地满足了人口的住房需求，一方面促进了个人的社会流动性，另一方面也推动了城市的发展[22]。据统计，1947年，自建型(self-built)住房占住房总量的2.3%，1952年为22%。[19]

二、 墨西哥政府贫民窟的积极治理

(一) 墨西哥政府对贫民聚居区蔓延的干预(70年代—80年代末)

20世纪70年代以来，为了满足社会发展的需要，墨西哥政府开始面对贫民聚居区存在的问题。我们知道，贫民聚居区缺乏水、电和垃圾收集等基本公共服务，且房屋所在地没有合法保有权，不能将房屋抵押以筹集资金修缮住房。20世纪60年代中期以来，大量居民不满和沮丧情绪在社会上迅速扩散，出现“定居者恢复运动”(Movimiento Restuarador de Colonos)现象。1968年，墨西哥城爆发学生运动，中产阶级要求墨西哥政治民主化的呼声越来越高。此时，由于国内市场的局限性，经济增长迟缓，人均国民生产总值下降，失业率上升，国内储蓄水平低，对外国投资的依赖性却持续增强，国际收支逆差增加了外债，粮食生产也不能再自给自足。所有这些负面因素加剧了社会紧张态势。1971年内萨瓦尔科约特尔爆发民众“起义”事件之后，政府不得不面对长期忽视的与贫民聚居区相关的住房问题，政府加强法律法规建设，越来越多地干预贫民窟的蔓延态势。

1. 20世纪70年代政府立法干预

总统阿尔瓦雷斯·埃切维利亚(Luis Echeverríalvarez，1970—1976)任期期间，制定住房计划。1974年成立“土地保有权规范委员会”(Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra，CORETT)，这是唯一负责村社和公共用地规范化的联邦机构，主要目的是免除对土地交易双方的惩罚，保证那些非法交易的土地会“合法化”，拥有正式的土地保有权。[23]临近任期结束时，1976年通过《人居总法》(Ley de Asentamientos Humanos)，其中包含 “全国城市发展计划”( Plan Nacional de Desarrollo Urbano)，巩固了区域城市规划；成立人居和公共工程部(Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, SAHOP)，专门处理住宅区和相关公共工程事务。启动征用和赔偿程序，起草和发行新产权契约，事实上承认“定居者”对土地的占用。这些措施在洛佩斯·波蒂略(López Portillo)任期期间(1977—1982)发挥一定效用，维持了城市秩序和规范现有的城市结构，遏制了外来人口的流入量。

政府积极干预带来一定的社会成效，贫民聚居区的住房条件有所改善。以内萨瓦尔科约特尔为例，20世纪70年代中期，这里逐渐配置像街道照明、铺砌街道、主街道供水等基本服务设施。1980年，为大部分街道铺设供水和排水管道。人口总数趋于稳定，居民高度混合，住房质量有所提高，63%的住宅有入户自来水。[8]17不过，仍然存在一定问题，例如，1974年，这里人口达100万，只有8部公用电话、两个邮局和最基本的卫生服务。由于土地保有权不规范，有时会出现同一地块被多次出售的情况，从而发生严重冲突。[18]

如何评价墨西哥政府的上述干预措施，学者彼得·沃德(Peter Ward)的观点具有代表性。他认为，1971—1976年国家干预的主要目标是“维持社会控制”，而不是“有效地实行土地规范化和住房改善”；是一种“纸糊裂缝”(papering over the cracks)行为，没有解决实际问题，却成功制造了“一切都很好的”错觉。政府“回避了社会结构的基本不平等，满足了不同社会群体在竞争贫乏财政资源方面的要求”。[18]

2. 20世纪80年代政府的跟进措施

20世纪80年代初，墨西哥《宪法》第115条的修正赋予市政府在满足住房需求方面具有更大自主权。为满足低收入群体的住房需求，1981年设立“大众住房基金”(el Fondo de Habitaciones Populares, FONHAPO)，但由于规定条件的限制，无法解决最弱势群体住房贷款问题。[21]德拉马德里总统(Miguel de la Madrid Hurtado)在位期间(1982—1988)开始实施国家住房方案(Programa Nacional de Vivienda)。1984年，仍然不能有效遏制滥用和非法出售村社土地的行为。1985年9月的地震摧毁了墨西哥城内大部分地区的住房，有些贫民聚居区被夷为平地，加之正处于经济危机之中，穷人的生活处境更加艰难。为解决震后住房问题，成立大众住房更新委员会(El Programa Renovación Habitacional Popular, RHP)，负责住房建设，包括面向低收入群体的住房重建，[24]一定程度上改善了一部分人的生活条件。这也说明，在贫民聚居区仍然很难完全实现正规化。目前，人们认识到，墨西哥的贫民聚居区“不是边缘人或少数人的问题，而是城市住房生产的主要组成部分”。[22]

(二) 20世纪90年代对贫民聚居区的改造

20世纪80年代末期以来，随着墨西哥的经济发展模式转向新自由主义发展模式，推行政治改革，墨西哥进入民主化进程，促进社会政策发生积极转变。在对待贫民聚居区方面，态度更加积极投入，其中既有政治因素，也有社会发展的需要。

萨利纳斯总统(Carlos Salinas de Gortari)任职期间(1988—1994)，实施全国团结互助(Programa Nacional de Solidaridad，PRONASOL)[25]贫困计划，内容广泛，其中一项是改善贫困人口的住房条件，被称为“政府减贫战略的基石”[26]2。在实施公共社会政策方面，贫民聚居区查尔科(Valle de Chalco)作为该计划的一个试验区，获得成功，被称为“团结互助计划的摇篮”。之所以选择这个地区，有其重要的政治考量，因为在1988年选举中，由于生活条件恶劣，人们对政府极其不满，没有投票支持当时的执政党革命制度党。上台后，新总统萨利纳斯决定收复政治失地。[27]

据统计，1989—1993年政府在查尔科投资了4.079亿比索(约合1.6亿美元)。改造计划逐次进行，首先是用电和街道照明，其次是自来水管道和修建学校，再者是电气化、修建医院和铺设人行道，最后安装主排水管道。该地区不仅得到联邦政府和州政府的关注，还吸引学者们前来进行学术调查、开展文化活动、参加国际建筑比赛。1990年接待了教皇的访问，风光一时。1994年，该聚居区被创建为新自治市，冠以新名称“团结互助查尔科”(Valle de Chalco Solidaridad)[8]19。

伴随政治民主化进程的推进，尤其20世纪90年代以来，墨西哥政府在城市治理方面实施“行政分权”(decentralization)政策，根据“权力下放”原则，逐步把决策权和职责从国家层面转移到州/市政府地方层面，强化地方管理和扩大地方参与面，中央不再是主要角色。在贫民聚居区改造方面，蒂华纳(Tijuana)具有开创性和代表性。

1. 改造蒂华纳贫民聚居区

20世纪40年代，蒂华纳被开辟为自由贸易区。60年代中期以来，利用边界优势，大力发展客户加工业。这里经济蓬勃发展，即便在经济危机时期，也是流动人口的首选之地。这些人往往集中在城市东部的贫民聚居区，尽管那里缺乏基本的公共服务设施。

(1) 改造举措与效果

20世纪70年代以来，流动人口的增加导致出现许多新的贫民聚居区。20世纪80年代，联邦政府开始拨出更多的州/市政预算为低收入住区和贫民聚居区解决自来水和污水处理问题。1989年1月，墨西哥联邦政府借助“全国团结互助计划”首次在蒂华纳引入参与式贫民聚居区改造方案。1990年，蒂华纳市政府开始参与该计划的实施，成立67个社区工作委员会。1991年由州政府在下加利福尼亚州启动“意愿”计划(Voluntad)，意在鼓励公民参与市政倡议，工作委员会达到194个。在市政府的协助下，完成人行道、入口坡道、坑洞修复和街道铺砌等工程。这是市政府进行的锐意改革措施之一，也是墨西哥民主化和权力下放进程的直接产物。而且，在改造过程中，扩大城市财政基础(如财产规范化和实施新地籍制度)的同时，与公共开支的限制以及民间社会参与资源分配和战略规划相结合，开创了贫民聚居区改造方案，即实施共同参与式预算，除了联邦政府和州政府，贫民聚居区居民一般承担30%左右的资金，并参与决策。[28]400

1992年，作为蒂华纳市政发展计划的一部分，市长埃克托·奥索纳·杰米(Hector Osuna Jaime)(来自国家行动党)推行“自我管理”(Autogestión)计划，以建设惠及低收入群体的基础设施，该计划曾与联邦“全国团结互助计划”联合开展。蒂华纳贫民聚居区住房条件的改善显而易见，人们的生活质量也随之提高。不过，1993年初的一场暴雨造成30多人死亡，其中大部分人居住在没有雨水排放设施的贫民聚居区，加强城市基础设施建设成为新市政当局面临的主要挑战。1994年，第14届市政府为贫民聚居区改造制定了“让我们撸起袖子”计划(Manos a la Obra)。1995年，该项目正式成立，是蒂华纳市政府在贫民住区中开展的最雄心勃勃的且最重要的基础设施改造项目。其主要特点是“允许贫民聚居区确定其优先事项，管理资源，并承担基础设施工作的部分财务责任”。第15届市政府(1996—1998)维持了改造计划，但很难再现“让我们撸起袖子”项目那样的发展势头。1998年推出“更多为蒂华纳”项目(Más por Tijuana)，虽然较为温和，却进一步完善了蒂华纳参与式城市发展倡议的方法和体制。1995—1998年，蒂华纳在贫民聚居区改造方面的总投资为2 500万美元，涵盖2 336项工程。[28]414

街道铺砌成为改造项目中最受欢迎的基础设施类型[28]420。这是因为许多聚居区道路条件非常差，尤其在雨季路面泥泞出行困难，旱季则满天灰尘弥漫。另外，铺路工程简单易行，而且整齐平整的街道是城市规范化的象征之一。土地保有权的规范化是解决改造方案的前提，由于产权模糊，无法向聚居区提供供水和排水服务。由此，成立了“州房地产委员会”(State Real Estate Board, INETT)和“州土地保有权规范化委员会”(State Commission for the Regularization of Land Tenure, CORETTE)，前者负责开发合适的新地段；后者负责发布产权所需的必要法律条文，开展规划和测量工作。一般规范化成本由占用者支付，200平方米的地块大约需要120美元。为了确定付款方式，“州土地保有权规范化委员会”包含负责评估用户社会经济地位的社会部门。据统计，1990—1996年，“州土地保有权规范化委员会”办理地契大约3.8万个。同一时期，联邦政府土地保有权规范化计划在蒂华纳的分部办理大约1万个地契。[28]411

(2) 改造方案的局限性

虽然蒂华纳的贫民聚居区改造方案取得很大成效，但仍然具有一定局限性。比如，由于供水、污水处理及电力行业隶属不同的行政机构，在施工时，很难达成一致协同性。其次，由于社会需求的复杂性，除了街道铺砌之外，其他项目的推广存在难度。再者，每个地区的发展缺乏长期愿景，也没有哪个机构愿意试图构建这样的愿景。最后，虽然社会参与的潜力很大，但尚未得到充分开发。贫民聚居区的改造项目需要更多的参与者。正如某些学者指出，“改造计划只涵盖一小部分贫民窟，并没有持续发展成雄心勃勃的项目。在许多情况下，改造地区内的社会经济和物质环境继续恶化”。[29]德·索托等人认为，缺乏合法保有权带来诸多弊端，导致贫民窟居民无意改善住房条件，而且也不利于公私服务部门在公共服务方面的投资。况且，繁琐的官僚程序让保有权合法化需要更多时间，这些进一步限制了发展中国家城市的住房供给和经济发展。由此，改造模式不但没有解决新出现的贫民窟问题，也没有为未来预防贫民窟出现提供积极的方法。[30]407

(三) 21世纪初期墨西哥政府对贫民窟的积极治理

21世纪伊始，墨西哥政府紧跟联合国的主旨精神，致力于扶贫减贫工作，积极关注贫民窟问题，减少贫困和不平等程度。政府实施“机遇”计划(Programa Oportunidades)，提高赤贫家庭的发展能力，包含“卫生”计划 ( Programas de Salud) 、“社会保障和保护”计划 ( Seguridad y Protección Social) 等内容，意在改善贫困人口的生活条件。[7]2001年以来，墨西哥联邦区政府实施了一项提供信贷的创新计划，不仅为住宅改善提供资金，而且为较贫困的所有权人进行新扩建提供了便利条件。[1]2812003年启动了“人居项目”，是处理墨西哥大城市贫困、健康和教育问题计划中的一环。[31]1612007 年，实施“你的房子”计划 ( Programa Tu casa) ，是一项住房补贴政策，包括储蓄、补贴和贷款方案。[7]据统计，1990—2007年墨西哥贫民窟人口比例逐渐降低，1990年为23.1%、2000年19.9%、2007年14.4%。[32]168而且，墨西哥的贫民区增长率控制在0.5%。[31]160这说明，墨西哥的贫民窟治理取得了积极成效。

三、 余 论

联合国人居署指出，“贫民区的形成并不是不可避免的，也不是不可接受的”，通过驱逐或歧视的行动“把贫民赶出城镇”并不是答案：帮助贫民融入城市社会肌理是应对不断增长的贫困的城市化的唯一长久的、可持续的解决方案。[31]xviii如何治理贫民窟是值得进一步思考的重要问题。我国从2009年开始对城市棚户区进行大规模改造，并自上而下地逐渐加大政策支持力度，“在党中央、国务院部署下，近些年来各地区、各有关部门大力推进棚改工作，累计已有1亿多棚户区居民‘出棚进楼’。通过棚户区改造，帮助1 200多万农民就地转化为市民”[33]。这一定程度上为世界上其他国家治理贫民窟提供某些借鉴经验。结合我国的治理经验，关于贫民窟治理可以从如下3方面进行考虑：

首先，要区分贫民窟和贫民窟居民两个不同的概念。贫民窟和贫民窟居民是两回事，二者不可混淆。贫民窟是住宅概念，往往指住房的实际生活基本设施贫乏；贫民窟居民指居住在城市贫民窟的一类人。正如德·索托所说：“人，并不是‘非正规’的，他们的行为和活动才是‘非正规的’。”[34]12是“人造就了贫民窟，不是贫民窟造就了人”。贫民窟治理针对的是贫民窟问题，解决穷人的贫困问题；要改变贫民窟在城市存在的状态，并不是要把穷人赶出城市。所以，与其说打造“无贫民窟城市”，还不如说努力改善穷人的住房条件，给他们提供“更好的庇护所”(better shelter)。这个行动方案更切实可行，可以避免把贫民窟治理沦为一个口号或者是空洞的承诺。[35]

其次，要关注造成贫民窟形成的结构性原因。贫民窟问题说到底是一个发展问题，真正的城市化是要实现人的城市化。城市贫民窟问题最终解决的是贫民窟居民融入城市的问题，但要避免落入“城市贫困陷阱”。贫民窟是城市和农村之间的缓冲地带，城市贫困是农村贫困的另一面。与其说是解决城市贫困，不如说要从根本上解决农村贫困问题，要把城市贫困和农村贫困放在一个整体框架里考量。正如粮农组织总干事若泽·格拉齐亚诺·达席尔瓦(José Graziano da Silva)曾经指出，“不能再绕开农村发展单独谈城市发展。这两个进程必须相辅相成，不要再将城市化和农村转型视为两个相互独立的进程，必须抓紧机会打破城乡分离格局”。2018年“世界粮食奖”获得者及全球改善营养联盟(GAIN)执行理事哈达德(Lawrence Haddad)表示，应当抵制将城市/农村割裂开来的错误观念。[36]由此可见，要建立可持续性的包容性的城市，要以人为本，更需要合力解决。既要制定可持续的经济发展战略，创造良好的经济运转环境，又要有合理的中长期规划，制定切实可行的城市发展战略以及治理政策。

对此，我国学者指出，“拉美、东南亚和南亚以及非洲贫民窟问题的前身，是传统的小农与资本主义碰撞之后产生的问题”。“世界范围内的小农经济破产，农民不得不迁移到都市，但都市并没有足够多的就业空间，都市乡村化和乡村都市化的双向负面效果的汇合，使得非洲、拉美、东南亚和南亚的城市贫民窟成为世界范围内最严重的社会问题。”“中国的‘三农’问题，它的背后就是中国未来城市发展的问题。城市的另一端是乡村，乡村问题与城市问题是连在一起的。”[37]

第三，治理贫民窟要充分发挥政府的作用。我们知道，实现没有贫民窟和没有城市贫困的世界，只能改变现有的政治、经济和社会结构，但这是人类的一个长期愿景，短期内无法兑现。当前人类社会已经进入21世纪，城市贫民窟依然继续存在。有学者指出，“真正的问题在于过时的体制结构、不适当的法律制度、不称职的国家和地方治理机构以及短视的城市发展政策”， 是“全球、国家和地方各级政策失灵的结果，以及采用了一种未能优先考虑穷人基本需求的国际发展模式”。[38]这种发展模式降低了国家在规划公平分配城市资源方面的重要性，导致政府在干预公共生活领域方面发挥的作用越来越小。德·索托认为，20世纪90年代之前，秘鲁政府在对待利马的非法占地者等方面发挥的是反作用。他强调“负责任和有效的政府”的重要性，社会治理需要的不是“减少政府”而是“更好的政府”(not“less government”but“better government”)，他的观点也得到其他学者的认可[29]。

确实，在发展中国家，要想实现对贫民窟的大规模投资，或者实施将贫民窟居民家庭搬迁到新住宅区的计划，如果没有相应的政治意愿做后盾，或者在政府缺席的情况下完成对贫民窟的积极治理，这都是不可能的，更不会产生预期效果。[39]基于这种现状，一个非常有必要的考虑是，不能过多地依赖市场的力量，因为在分配社会资源方面，市场力量缺乏包容性，尤其是在为穷人提供相关社会服务或公共产品时，市场力量发挥的作用极其有限。所以，在治理贫民窟过程中要必须重视政府的作用。