深入推进扶贫工作面临的问题及其对策探讨

2018-09-17高大伟

市场周刊 2018年5期

摘要：精准扶贫是全面建成小康社会的关键。自2013年习近平总书记提出“精准扶贫”这一重要思想到2015年后正式贯彻实施，精准扶贫攻坚战已取得了历史性突破，但其深入推进尚存在着形式主义脱贫、缺乏彻底性、贫民内生动力不足等一系列问题及其政绩工程作祟、扶贫方式欠缺合理、贫民等靠要观念浓厚等相关成因。深入推进扶贫工作，则务必在健全扶贫脱贫绩效考核和评估机制、因户精准施策、激发贫民内生动力等诸多领域下足功夫。

关键词：贫民；精准扶贫；问题；对策

中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2018）05-151-03

自新中国成立以来，党和国家十分重视扶贫脱贫工作，采取多种措施，成效斐然。回顾我国几十年的扶贫历程，可以看出，我国的扶贫策略是与时俱进的，其内在逻辑可以概括为从救济到开发，从区域到人口，从漫灌到滴灌，从他扶到他扶自扶相结合。历史证明，这种与时俱进、自我完善的扶贫实践所取得的成就是显著的，三十多年来，我国共减少了7.9亿农村贫困人口。然而，不容忽视的是，目前我国还有4300万的农村人口尚未脱贫，他们基础弱，条件差，贫困程度深，是接下来扶贫脱贫工作中的“硬骨头”。但理性分析，面对国家同样的思路和政策，为什么唯独剩下这4300万“硬骨头”？他们与已脱贫的地区和群众有何不同？这里除了外在客观基础条件薄弱的原因外，还存在着内在主观性的原因，文章将对主客观原因进行挖掘分析，并基于分析有针对性地提出应对策略。

一、深入推进扶贫工作面临的问题

（一）部分地方政府脱贫形式主义盛行

“十三五”扶贫攻坚规划明确了脱贫时间表，各级政府为如期完成任务，在向下级政府传达工作时往往会层层提前。加码后的脱贫时间表对基层扶贫单位的工作造成了巨大压力，基层扶贫干部为了尽快完成脱贫任务，就容易患上“脱贫急躁症”，急功近利，弄虚作假：在精准识别阶段，有意排除部分真实贫民，尤其是深度贫困者，插入部分非贫困人口，以减少贫民基数，降低工作难度；在精准帮扶阶段，不依据贫民的实际情况制订合理的帮扶方案，偏重“短、平、快”项目，以期迅速取得成效；在脱贫验收阶段，给予贫民虚假承诺，骗取贫民签字脱贫，并挪用扶贫资金，制造“脱贫景点”，大搞形象工程。

部分地方政府“虚假脱贫”“数字脱贫”的行为不仅背离了国家实施精准扶贫战略的初衷，影响了政府在群众心中的可信度，还造成了扶贫资金的浪费，致使部分贫困人口无法脱贫，严重阻碍了国家精准扶贫的进程。

（二）“输血式”扶贫缺乏彻底性

“输血式”相对于“造血式”，侧重于当下而缺乏前瞻性，具体而言，“输血式”扶贫是指地方政府依赖财政拨款，通过送钱送物的物质方式来帮助贫民脱贫。

对贫民而言，传统送钱送物的扶贫方式使部分贫民安于现状，助长了部分贫民“等、靠、要”的依赖思想，使贫民缺乏自力更生、勤劳致富的内在脱贫动力，一旦国家取消低保、医保、粮食补贴等各种惠农政策，就容易出现脱贫又返贫的现象，使脱贫工作缺少长期保证；对贫困地区而言，大多数扶贫政策和措施侧重于物质扶贫，而在教育、医疗卫生、金融保险和技术培训等方面扶贫投入不足。贫困地区基础设施落后，产业结构单一，市场畸形，贫民观念落后，这些问题都成为脱贫过程中的定时炸弹。

（三）客观原因导致深度贫困

贫困地区大多地处边疆、山区，资源匮乏，交通闭塞，贫民世世代代基本过的都是自给自足的农耕生活，生活圈子狭小，与外界的交流十分有限。在这种相对封闭的状态下，贫民对外界变化的感知就比较薄弱，在思想上缺乏开放性，封闭守旧。再加上贫困地区由于历史上的原因，基础设施薄弱，教育、医疗卫生等社会保障服务水平低，老人病无所医，医而不愈，繁重的医疗负担使因病致贫，因病返贫现象严重；另一方面，由于养儿防老观念，贫困地区人口增长快，学龄儿童的早期教育也成为家庭重担，贫民有限的能力远远不能满足众多子女的教育需要，狭窄的教育救助渠道使贫困家庭节衣缩食，因学致贫的现象屡见不鲜。

（四）贫民争当贫困户思想观念作祟

在一些贫困地区，农民不愿“摘帽”，争当“贫困户”的现象愈演愈烈，甚至在部分基层扶贫工作人员眼中，贫民争当“贫困户”已经成为扶贫工作中司空见惯的事情。在贫民眼中，只要戴上“贫困户”的帽子，就会享受到对应的扶助政策，有人按时来送钱送物，助其实现“两不愁三保障”，岂不美哉？不劳而获的观念激发了贫民对物质的欲望，使其对扶贫用途的资金、物质趋之若鹜，形成贫民脱贫“应脱不脱”的怪象。

（五）贫民内生动力不足

根据是否具备劳动能力为标准，当前贫民可以分为三类：

第一类是没有劳动能力的农民，如残障、年老体弱、重大疾病等，这类群体由于自身经历丧失了自我劳动能力，深陷贫困的泥潭，他们甘于贫困无力自拔，在他们心中，脱贫致富已经成为可望而不可即的事情。

第二类是不具备完全劳动能力的学龄儿童和青少年，成长环境的影响使他们对自身的贫困现状没有清晰的认识，缺乏脱贫观念，脱贫致富的意识不足。

第三类是年富力强，并具备一定脱贫条件的成年人口，他們见识到了别人脱贫致富的成果，也渴望自己的生活质量能够提高，但是他们缺乏尝试的勇气，心存畏惧，害怕失败，只能消极被动等待政府的帮扶，而不是积极主动地去寻找出路，其内心脱贫的渴望还不够强烈。

二、问题成因剖析

（一）政绩工程使然

改革开放以来，以GDP为导向追求经济高速增长的政绩观一直普遍存在于全国各个地区，部分地方政府工作人员对“以经济建设为中心”存在着片面认识，无形中将“以经济建设为中心”和“以GDP增长为中心”混为一谈。同时，部分地方在行政人员的选拔晋升和政绩考核中也主要以GDP增速作为首选参考标准，造成的结果就是部分地方出现了“数字出官，官出数字”的现象，这些现象在贫困地区就相应的演变为“数字扶贫”“虚假扶贫”。

部分地方政府工作人员出于对自身政绩与仕途前景的考虑，片面追求地方GDP的增长，忽视贫民的生活需要。当对贫民进行扶贫资金的分配时，他们并不希望将这些资金分散到各贫困户，他们更愿意将有限的扶贫资金集中使用，在较短时间内打造出一些政绩工程和亮眼工程，向上级释放出明确的政绩信号，以利于自身仕途的发展和利益的最大化。

（二）可持续性差，短期行为

主要表现在主体素质可持续性差与供体扶持可持续性差两个方面：

1. 主体素质可持续性差

主体素质可持续性差是指贫民的身体健康、思想观念、文化技能等综合素质没有得到持续有效的提高。部分贫困地区的帮扶干部没有处理好短期规划和长远目标的关系，往往侧重于短期成效而忽视了长远效益。贫困地区的帮扶干部往往为解决当地贫民的温饱问题而进行“输血式”扶贫，为贫困户送钱送物，希望通过不断的物质输送助其脱贫，而忽视提高贫民的教育水平和科技素养，使贫民自我积累和自我发展的能力没有从根本上得到提高，从而陷入“贫困—主体素质低—返贫”的恶性循环。

2. 供体扶持可持续性差

供体扶持可持续性差是指外部经济社会环境的不平等，导致农村贫困地区得不到持续有效的资源供给，如农村制度缺失，扶持资金不足，社会服务滞后等，使贫困地区因缺乏外部支援而陷入经济困境，贫困主体的自我积累和自我发展的能力也因此受到制约，最终形成“贫困—扶贫资源不足—经济困难—返贫”的恶性循环。

部分贫困地区的地方政府只注重物质扶贫，忽视文化、教育、科技和生态等全方位扶贫。贫困地区普遍存在着外部扶持性资源不足，公共服务和基础设施滞后等问题，致使农村主要的社会服务资源（如教育、养老和医疗等社会保障）供不应求。贫民对公共资源的平均占有量太少且质量不高，进而造成贫困地区经济发展困难，脱贫后又返贫的现象频繁发生。

（三）自然条件、地理环境恶劣

贫困地区自然环境恶劣且长时间未得到有效的治理，使贫困人口陷入“贫困—生态环境破坏—自然灾害—返贫”的贫困陷阱中，难以冲出“贫困—脱贫—返贫”的怪圈，这是导致减贫效果越来越不明显，脱贫速度趋于缓慢，贫民脱贫又返贫的一个直接原因。

自然环境作为人类赖以生存的资源，是实现持续性脱贫的自然前提，在社会中发挥着根本性的稳定和调节作用。但是，贫民较低的个人素质和贫困带给贫民的生存危机感，迫使人们不顾自然循环的客观规律，过度开发、使用自然资源，造成生态环境的不断恶化。“靠山吃山，靠水吃水”的落后观念使贫民为了满足眼下的生存需要，滥砍滥伐，过度开垦，粗放开采，这种不计后果的掠夺式资源开发，造成了自然环境的严重破坏，生态失衡，灾害频发，最终这些灾害的影响范围不断扩大，危害愈加严重，成为贫民脱贫路中的天堑。

（四）政府无偿资助

自国家扶贫以来，扶贫思想和政策虽然几经变化，但传统的无偿物质帮扶始终是重要的扶贫手段，被广大基层扶贫干部所采用，以至于在如今的扶贫实践中，部分贫民对国家的扶贫政策在思想认识上产生了偏差，认为扶贫即免费获得财物，戴上“贫困帽”就冬暖夏凉了，因而国家越扶贫反而越想保贫的思想也随之产生。

政府资助的这种“无偿性”一定程度上激发了贫民安于贫困、不思进取的懒惰思想，造成了贫民对贫困的消极适应状态，限制了贫民积极主动摆脱贫困的思想意识和内在动力，影响了贫民对脱贫致富进入美好生活的向往。

（五）“等、靠、要”思想作祟

部分贫民由于长期习惯于被政府帮扶，享受着国家相应的扶贫政策，认为有人按时来送钱送物是不可多得的福利，逐渐变得慵懒成性，不思进取，习惯于“等、靠、要”而不愿意主动作为脱贫致富，逐渐养成“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”的消极心态。

这种观念滞后，目光短浅，价值观念消极的贫困文化由点到面，对整个贫民阶层产生了明显的社会和心理影响，麻痹了他们的意识，使贫民从根本上丧失了改变生活的信心，抑制了贫民积极主动摆脱贫困的内在动力，导致贫困得以固化和延存。

三、对策探索

（一）健全扶贫脱贫绩效考核和评估机制

党的十八大以来，贫困地区扶贫脱贫考核机制作为打赢新阶段扶贫攻坚战，顺利实现全面建成小康社会时代目标的重要保障，实现了考核模式从单一式、独立式到全程式、参与式的转变。

在顶层设计改革的背景下，结合当前贫困地区扶贫脱贫考核和评估机制存在的问题，文章从考核指标、考核方式、考核主体三个方面提供以下政策建议：

1. 考核指标——优化精简，全面反映

在扶贫攻坚战中，对贫困地区基层党政干部的绩效考核指标进行调整，降低GDP的考核比重，适当提高能从更多方面反映脱贫实绩的教育、医疗卫生、养老等社会保障服务所占的考核比重，从而全面反映贫困地区在某一阶段经济社会发展程度及扶贫开发的成绩。

2. 考核方式——上评下评相结合

将上级组织对下级组织考核与下级组织对上级组织考核紧密结合，扩大决策的参与范围，一方面减少扶贫目标在上级向下级传达过程中逐级加码的情况，减轻基层政府的工作压力，避免由于压力过大，出现短期行为的现象；另一方面上评下评相结合的方式，使上下级之间双向监督，有利于落實双方扶贫责任，促进扶贫脱贫新型关系的出现，最终提升整体脱贫能力。

3. 考核主体——引入第三方参与评估

扶贫系统转变扶贫工作方式，积极出台有关第三方评估的相关办法，委托高校、科研单位等在各贫困地区广泛开展第三方评估活动，采取“随机抽取，临时定向”的评估方法，使评估组与地方政府“绝缘”，在专业独立的基础上确保考核评估客观公正，切实发挥监督作用，助推扶贫脱贫工作的顺利推进。

（二）精准识别，因户施策

在“扶真贫”阶段，贫民识别的环节采取自下而上的参与式贫困群体识别方法，让群众代表和贫困户直接参与到贫困群体识别过程，同时引入第三方评估机构（科研和大专院校等非关键利益相关者），确保贫困识别过程的公开、公正、透明，并且可核查和可追责。

在“真扶贫”阶段，具体分析不同贫困户的致贫原因（因病、因学、因残等），在充分了解不同贫困户贫困表现、贫困特点的基础上，根据实际情况，采取有针对性的、按需差异化的扶贫措施，区别对待。同时基层扶贫干部应注重了解贫困户的真实需要，帮助他们培养自主创收能力，做到“造血式”扶贫，使贫民的生活实现自给自足，彻底走上脱贫致富之路。

（三）加大深度贫困地区扶贫脱贫力度

政府应坚持扶贫主导地位并充分发挥投入主体的作用，加大扶贫投入，集中力量脱贫攻坚。加大金融扶贫力度，扩大扶贫小额信贷规模，引导贫民利用好当前的扶贫再贷款政策，支持贫民创业，给予资金、政策支持。加大教育、医疗卫生扶贫力度，建立健全基本的社会保障服务，改善贫困地区生产生活条件。坚持产业脱贫，作为实现稳定脱贫的主要途径，引导贫困地区因地制宜发展特色产业，完善配套设施，促进贫民稳定增收。

同时，政府还要加大社会动员力度，广泛动员民营企业、社会组织、个人参与扶贫攻坚，引导全民关注、参与扶贫，让扶贫成为全社会的事。

（四）激发贫民脱贫致富内生动力

习近平总书记曾提出，“精神文明建设是实施脱贫致富战略的重大内容之一。”在推进精准脱贫的过程中，既要“物质扶贫”也要“精神扶贫”，通过加强贫困地区精神文明建设，为啃下扶贫攻坚的“硬骨头”提供内生动力。

首先，基层扶贫干部应坚持“从群众中来，到群众中去”的工作路线，驻村入住，融入贫民的日常生活，成为贫民中的一员，从而了解贫民的实际需要，把握贫民的真实想法，在日常工作中帮助贫民逐渐树立起自力更生、勤劳致富的脱贫观念。

其次，加强贫困地区综合文化服务中心建设，配置电脑、音响等基本文化设备，提升贫困地区思想扶贫的文化推广能力，为思想扶贫创设良好的外部环境和硬件设施。

再次，在基层广泛开展精神文明创建活动，通过文艺演出等群众喜闻乐见的艺术形式在思想上引导贫民逐步摒弃“等、靠、要”的落后思想，树立起脱贫致富奔小康的信心。

最后，大力塑造和宣传脱贫的典型人物事迹，利用标杆效应，激发贫民的脱贫动力，调动其积极性，让贫民对照标杆，学习标杆，看齐标杆，营造齐心协力自立脱贫的良好氛围，潛移默化地帮助贫民摆脱思想上的困境，奔向富足。

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