外籍人口聚居区治理的复合路径选择

【摘 要】 文章阐述了外籍人口聚居区治理面临的挑战，社区治理能力与多元化需求不匹配，不同族裔形成“分隔型社区”阻碍移民融入，外籍人口聚居社区有效治理的制度供给不足。分析了网格化治理对于外籍人口聚居区治理的优势与问题，认为网格化治理有利于打破外籍人口治理中的“信息孤岛”，有利于弥补外籍人口治理中的“空白区”，有利于建立外籍人口治理中的“风险预警器”，同时也存在外部技术管控的网格化治理中的困境。并进一步探讨外籍居民自治的有利条件和实现路径：在外籍人口聚居区治理中应该充分借鉴“网格化”治理这种外部技术管控模式，力保风险防控的有效性；同时充分调动外籍居民内在的积极性，开展外籍人口自治，形成”网格化防控+外籍居民自治”的复合治理路径。

【关键词】 外籍人口；聚居区；网格化；居民自治

一、问题的提出

近年来，我国的一些城市中已经形成了一定规模的外籍人口聚居区，如北京望京地区的韩国人聚居区、广州三元里一带的非裔人口聚居区、浙江义乌的中东籍人口聚居区等。这些外籍人口集中的聚居区一般以血缘或地缘关系为纽带，大多来自亚非拉国家，从事商贸活动。根据梯度移民理论，可以预见，未来相当长的一段时间，来华外籍人口中来自亚非拉等发展中国家所占比率依然会比较高，并且逐渐呈现更加多元化、差异化趋势。与不断增大的外籍人口规模不相匹配的是，中国的移民制度和移民治理仍处于起步阶段，存在大量的政策空白和模糊地带，服务意识和服务能力也亟待提升。许多来华的外籍人口处于治理的边缘甚至是真空状态，如在广州存在的大量从事商贸活动的非裔外籍人口，相当部分属于“三非”外籍人口，数量多、流动性大，有些甚至从事犯罪活动，给社会管理带来较大的问题和风险。因此，如何完善和优化外籍人口聚居区的社区治理体系，提高治理能力，一方面促使合法守法的外籍人口更好地融入主流社会，另一方面严密防范非法移民或移民犯罪带来的风险成为社区治理的重大课题。

二、相关文献回顾与述评

当前我国对于城市社区治理的研究成果颇为丰硕，大致可以归纳为以下两类：一是对社区治理体制的研究。主要从治理结构、治理主体、治理参与这些方面展开论述。王雪梅（2005），隋玉杰（2014），张平、隋永强（2015）等学者从社区公共物品提供、合作治理、元治理等视角对社区治理结构进行了探讨；陈家喜（2015）对当前中国城市社区治理结构进行了反思；王晨（2015），刘佳（2013），潘修华、龚颖杰（2014）等分别从公民参与、社会组织参与两方面探讨了社区治理中的公共参与现状、问题及对策。

二是对社区治理模式的研究。主要从模式创新、模式借鉴、困境与反思等方面展开，特别是协同式治理、网格化治理等创新治理模式讨论较多。尹广文（2016），胡小君（2016），王德福（2016）等分别对协同治理实践、协同治理的多元主体及关系、协同治理的内在逻辑等问题展开研究；卫志民（2014），倪伟俊（2015），康晓丽（2016）则分别对北京、杭州、厦门等城市的社区协同治理实践进行了分析和探讨。童星（2012），王爱民（2013），董幼鸿（2015），刘安（2015）等学者对网格化模式对组织结构重构、管理流程再造、服務精细化提升等方面的创新进行了论述；金晶（2016），何瑞文（2016）对网格化治理模式从法治、权力运行、实践困境等方面进行了反思。也有相当部分学者探讨了社区居民自治的实施现状及问题。

上述这些研究从不同角度对城市社区治理进行了系统、全面的探讨，但是其共同点是都基于比较宽泛的城市社区界定，没有对不同类型的社区加以区分，对外籍人口聚居区的治理更是缺乏关注。外籍人口聚居区作为城市中的一类新型社区，既具有其他社区的共性，同时又有很多不同于普通社区的差异性，对其治理必然会有不同的要求。基于此，本文尝试对外籍人口聚居区的治理路径进行探索，从而丰富相关研究内涵。

三、外籍人口聚居区治理面临的挑战

（1）社区治理能力与多元化需求不匹配。我国已经形成的各类外籍人口聚居区由于人口来源国、种族、语言文化背景、来华目的不同等因素出现了较为明显的分层分化特点，对社区治理的要求也有差异。来自欧美等发达国家的外籍人口大多是跨国公司的管理人员或驻外机构工作人员，他们往往选择居住在城市中心的高档社区，有较强的学习能力和适应能力，对社区环境、配套服务等要求较高；韩国或日本籍人口则聚居在本国在华企业周边社区，抱团意识很强，重视社区安全、交通状况及生活便利度；来自中东或非洲的外籍人口为了降低生活成本，基本上聚集在城中村或城乡结合部的出租屋内，租金、贸易活动是否便利这些因素是选择社区的重要参考。不同类型的外籍人口聚居区的利益需求存在差异和分化，形成共性治理与多元需求之间的矛盾。如果不加区分用一种“一刀切”的方式治理不同类型的社区，必然形成治理能力与多元需求不匹配的窘境。

（2）不同族裔形成“分隔型社区”阻碍移民融入。如何处理移民的融入问题是世界上许多移民国家面临的一个难题。因为移民能否适应新的生存环境及能否最终融入到移居国，不仅关系他们自己的生计与发展，还会对本地社会结构和社会治理产生重要影响，特别是如果形成较大规模的族裔聚居区，成为与周边社区相对隔离的“族裔飞地”，极易产生各种矛盾和冲突。同一种族、同一文化的族裔聚居区居民倾向于发展和维护本民族的共同利益，从而进一步与移居国的主流社会相隔离，形成一个个不同的分隔型社区。例如北京望京韩国人族裔经济区、上海古北的日本族裔经济区；广州白云、越秀区交界一带的非裔族裔经济区等。这些典型的依托族裔经济形成的外籍人口聚居区与本地社区均存在不同程度的隔离。望京韩国人聚居区由于中国朝鲜族的参与，形成了主动融入、隐性隔离的特征。[1]而古北日本人聚居区和广州非裔聚居区则由于历史问题、民族感情、种族差异等呈现出显性隔离特征，使得后两者更难真正融入本地社区。

（3）外籍人口聚居区极易成为国际恐怖主义渗透和活动的“温床”。近年来，世界各地正面临恐怖主义的严重威胁，各种暴力恐怖活动从战乱地带如中东地区蔓延到其他国家，特别是对吸纳中东及非洲伊斯兰移民较多的欧洲造成重创。据国际移民组织统计，2015年共有100余万难民来到欧洲。[2] “伊斯兰国”等恐怖组织利用这一机会招募成员以难民身份进入欧洲，并在欧洲制造了一系列恐怖袭击活动，恐惧和焦虑的情绪笼罩欧洲各国，使统一的欧盟面临分崩离析。

有学者指出：“在当今世界上，对社会安全的最大威胁来自移民”。[3]恐怖主义活动无所不在，每一个国家都无法独善其身，必须对其保持高度警惕。暴力恐怖活动在我国也有发生，制造这些恐怖活动的恐怖分子很多和国际恐怖组织特别是中东的恐怖组织有密切联系，接受其培训及其他支持和资助。前车之鉴，后事之师，在对外开放不断深入推进的今天，对外籍人口入境可能带来的这类风险也不能小觑，特别是在一些“三非”外籍人口聚居区，必须提高防范和加强治理，不能让其成为恐怖主义滋生的“温床”。

（4）外籍人口聚居社区有效治理的制度供给不足。外籍人口聚居社区有效治理的制度供给不足包括两层含义：一是制度缺位；二是已有制度实施效果欠佳，未能达到预期目标。外籍社区治理牵涉到出入境管理以及入境后的居住、就业、教育、医疗等各个方面，关系到移民来源国与中国的国家关系、边境管理、“三非”问题及跨境有组织犯罪行为等诸多问题。在国家层面，只有一部《中华人民共和国出入境管理法》，侧重点在出入境管理；城市管理层面，不同城市出台了不同的管理办法和暂行规定；社区层面治理的制度基本上处于缺失状态。制度供给整体上呈现出碎片化、发展不均衡的特点。制度设计缺乏系统性安排，甚至有的方面相互矛盾，导致职能部门之间难以协调，也不能得到外籍人口的广泛认同和尊重遵守，无法形成良好的治理效果。

面对上述种种风险和挑战，基层社会治理必须要做出相应改变，积极探索符合外籍社区特点的治理方式和治理路径。

四、网格化治理对于外籍人口聚居区治理的优势分析

近年来，网格化治理在我国城市基层社会治理中兴起，并在上海、北京、武汉等城市成功试点，开始逐步面向全国推广。所谓网格化治理，就是借助数字化技术以及相应的制度手段建立起以网格为基础的，综合资源配置、信息收集、公共服务与事务处置等功能的一体化管理机制。[4]网格化治理的特色：一是借助信息化平台形成资源整合。将网格内的人、事、物等各类信息及数据汇聚，形成实时共享，从而提高服务效率。二是化整为零，无缝对接。将原有的管理区域划分成一个个单元网格，实现服务全覆盖、精细化和无盲点，从而提升服务能力。三是权责清晰，责任到人。在每个网格配备网格员，通过网格员的巡查及时发现所辖网格出现的问题并反映、处理问题，变被动为主动。网格化治理作为基层社区治理的创新模式，取得了较好的成效，其优势也可以为外籍社区治理所借鉴。

1、网格化治理有利于打破外籍人口治理中的“信息孤岛”

我国外籍人口治理涉及众多的政府部门，出入境管理、使领馆、外事、公安、工商、教育、卫生防疫等都和外籍人口治理相关，相关信息分散在各个职能部门间相互阻隔，使得基层治理层面无法有效了解社区外籍人口的出入境状况、工作就业状况等关键信息，也给跨区域、跨部门的协同治理带来很大难度。

网格化治理以大数据技术为引领，在数字化信息平台上，将各种资源、人力予以整合并实时共享，有利于打破原有外籍人口治理中出现的“信息孤岛”，使得网格内的外籍人口状况能够得以实时、动态的了解和掌握。另外，可以将外籍人口的具体需求上报到平台，也可借鉴有些社区根据网格平台制作的手机APP应用，开发出适合外籍社区的多语种版本，一方面加大政策、法规的宣传力度，另一方面使相关部门及时了解需求，积极主动地提供服务。

2、网格化治理有利于弥补外籍人口治理中的“空白区”

外籍社区治理目前在理論和实践中都处于起步阶段，存在治理方式简单、粗放、表面化、运动式等问题。因为语言隔阂、文化背景各异等因素影响，原有的社区服务无法做到深入、细致，再加上外籍人口治理牵涉多个职责交叉、利益冲突的政府部门，极易出现“谁也不管”的“空白区”。例如一些与外籍居民密切相关的政策在社区只停留在粗略的宣传册或者宣传栏上，对于具体层面的问题没有针对性指引，一遇到实际问题，外籍居民往往无所适从，一头雾水。

网格化治理强调基层服务的精细化和管理区域的全覆盖，网格员会通过定期走访、日常巡查和上门服务等方式开展面对面、点对点服务，实现服务无遗漏、无盲点。这种治理方式对于弥补“服务空白”有很好的作用。可以尝试在外籍社区配备多语种学习背景的网格员，主动了解外籍居民的需求、困难，及时上报问题并有针对性的解决问题。

3、网格化治理有利于建立外籍人口治理中的“风险预警器”

外籍人口聚居区的风险正逐步引起重视，其与中国自身经济转型、改革发展所带来的内生性风险不同，主要是一种输入性风险，且风险会随着外籍人口数量增多、流动频率的加快而加大。[5]网格化治理具有较强的风险隐患排查功能，特别是对负面过激行为、个体心理危机等能做到及早发现、及时介入，对风险点和可能的风险源进行监测，并及时上传网格信息平台，使相关政府部门得以掌握社会矛盾数据，从而对风险进行分析并发布预警，使“消防员”角色转变为“预警员”，有利于建立外籍人口治理中的“风险预警器”。

在外籍人口聚居区引入网格化治理模式，将网格化治理的“信息实时共享”、“服务精细化、全覆盖”、“风险预警及时”等优势充分发挥出来，是一种积极的探索和尝试。但是网格化治理终归是一种外在的技术管控模式，其自身还存在很多需要完善的地方。

五、外部技术管控网格化治理中的困境与问题

网格化治理在基层治理中兴起与众多因素有关：社会转型期利益分化加剧，社会矛盾激化；民众对政府服务能力和回应性提出更高要求；原有的社区治理效果欠佳等。网格化治理对于优化当前城市基层治理体制、提高治理绩效有积极意义，尤其是全面、细致、无死角的管控特点对于风险的外在防控有较好的效果。但是，网格化治理更多是在政府主导下推动的一场“自上而下”的探索，实质上是一种利用数字信息技术强化对基层社会的管控。韩伟认为，网格化治理中不难看到“维稳”和压力型体制下“管制型思维”的影子，对社会各层面管理强化的倾向，网格化信息管理系统，与无所不在的视频监控系统结合，实际上创造了类似边沁的“全景敞视建筑”，它对个人自由、权利的压缩可能更为严重。[6]网格化治理把基层利益诉求和冲突用网格的形式限定在“治理属地”，力图将基层社会治理中的大事小情消化在网格和社区内，使它们无法向外扩散和蔓延，无法融合并形成更大的利益共同体，从而降低矛盾激化的可能性。这对于防止风险后果放大和维护社会秩序稳定确实有明显的短期效果。但是这种方式强化了行政权力对基层社会的全面渗透，披着“信息化”的外衣，限制了市场和社会组织参与基层社会治理的空间。另外，网格化治理中网格员及基层政府承担了大量繁重的社会治理工作及维护社会秩序的责任，使得他们不堪重负，网格员流动性很大，治理的可持续性效果有待观察。网格化使治理出现异化，一个涉及社会自治、民众行使参与权利的政治问题，将会被简化为一个用技术即可解决的管理问题。“公民”的政治主体地位和权利话语的逻辑将会被忽视。[7]

从风险治理的角度来看，网格化治理也只是一种治标措施，它可以在短期内取得立竿见影的效果，但是强力管控窒息了其他力量的参与，各类社会组织、团体和个人处于被动员、被安排的边缘化地位，更谈不上相互之间的协作，长此以往，社会力量被极度压缩，社会组织对政府依赖严重，潜在问题得不到解决，慢慢集聚形成较大风险。而一旦发生危机，只能将各种力量临时整合起来，不同主体之间由于目标不一致、权力不均衡、信任难建立、成员结构易变动等协同惰性因素，使得高效的应对合力难以形成。

六、外籍居民自治：有利条件和实现路径

如果说网格化治理体现的是政府自上而下实行秩序和风险管控的统治逻辑，那么居民自治则是体现社区各种社会力量以及公民个体的“参与逻辑”，是最终实现社区治理名副其实的根本路径。实践证明，实现社会有效治理，最高境界应是“自我管理”。因此，对于外籍居民社区来讲，探索有效的居民自治模式更是具有较强的实践意义和示范效应。

1、外籍人口聚居区实现居民自治的有利条件

（1）外籍居民的權利意识较强、参与积极性较高。在我国的基层社区里，比较普遍的现象是中青年精英对社区治理的参与十分有限，对公共事务也表现出比较冷漠的态度。这使得社区治理的空间受阻，发展的潜能有限。而在外籍人口聚居区，由于文化背景、公共精神、自治理念、民主传统等因素影响，特别是个人权利意识较强，外籍居民普遍对社区事务表现出较为浓厚的兴趣，参与积极性高。

（2）外籍社区治理更具包容性。外籍社区的居民来自世界各地，需求多元化，对社区事务的看法和处理方式迥异，有些涉外事务的处理还应参照国际惯例，这就使得外籍社区的治理需要更加开放、更具有包容性，也就意味着社区治理有更大的空间和自由度。

（3）外籍社区治理模式正处于探索阶段，可塑性强。外籍社区的形成和规模增大是近些年才逐步出现的，对于外籍人口聚居社区的治理还处在探索阶段，各个地方不同社区的做法各具特色，尚未形成比较成熟的模式，有较强的可塑性。

2、外籍人口聚居区居民自治的有效实现形式

（1）剥离外籍社区居委会的行政功能，使其成为真正的自治组织。城市居委会的性质是居民自治组织，它不同于政府组织或私人企业。当前我国的社区治理实践中，居委会的作用被扭曲成为街道向社区延伸的一级行政组织，不断被分配各种行政任务，并仿照行政考评体系对居委会工作进行绩效考核，这使得居委会的自治功能被严重制约。为了改变居委会“徒有虚名”的现状，可以在自治实施条件较好的外籍社区先行先试，将政府职能部门的工作剥离出去，让居委会回归自治，赋予其社区各项事务的决策权，使其能根据每个社区自身的特点、居民的不同需求来自我治理，形成各具特色的治理模式。例如在欧美外籍人口聚居的社区和在“三非”较为集中的非裔人口聚居区，居委会的治理重点和治理举措就应该不同，前者更强调提升服务水平、营造社区归属感，后者则应把着力点放在和谐相处上。

（2）在外籍社区实现自治组织直接选举，强化居民对社区的认同 。虽然推进社区自治组织特别是居委会的直接选举呼声一直很高，但是在大多数社区，居委会的定期选举仍然是由政府管理机关“下发”的任务，间接选举也依然是主要方式。这使得居委会等自治组织和社区居民间的联系微弱，很难得到社区居民的认同。想要实现真正意义上的自我治理，必须使自治组织完全站在社区立场，代表居民利益，和政府部门、物业公司等展开协作与沟通。

可以尝试在外籍社区开展居民自治组织直选，如居委会、社区居民代表大会、业主委员会等外籍居民也可以参选，从而使外籍居民能直接参与社区管理和民主决策。这一方面比较符合社区治理的未来方向，另一方面直选出的代表更符合居民的意愿，在社区治理的各项事务中更容易取得居民的认同。

（3）培育自治氛围，广泛吸纳外籍居民参与社区自治事务。在我国当前一些典型的国际社区，例如上海碧云国际社区，外籍居民参与社区事务的深度和广度都很强，有非常浓厚的自治氛围。社区里有多支居民自发组成的各种类型的义工队伍，其中相当一部分义工是外籍人士。这些义工队伍有的负责定期开展公益活动如跳蚤市场义卖与募捐，有的组织社区体育比赛和各种娱乐活动。社区里的国际学校成立了家委会，除了教学外，家委会全程参与学校的各项管理活动，从学校食堂的饮食服务到学校门口的交通秩序维护，从校服的采购到校图书馆的管理都由家长组成义工队伍轮流来做。碧云社区做到了社区公共事务居民自己协商治理，使得外籍居民有了强烈的归属感，吸引了越来越多外籍居民入住。

（4）促进外籍居民的社区融合，提升自治意愿。外籍居民只有对聚居社区有了归属感和认同感，将其视为自己的家园，才会产生参与治理的意愿。因此，必须采取一些有效措施，促进外籍居民和聚居社区的融合。首先，尽量为外籍居民提供便利、高质量的各项服务。如可在社区成立外籍居民服务站，协同政府有关部门实现外籍居民服务“一站式”供应，提供从外籍登记、入住到就业、教育、医疗等各项服务的咨询或办理，帮助外籍居民很快适应中国社区的生活；其次，可以借助信息化技术搭建一些多语种社区交流平台，如社区服务手机APP、业主论坛等，帮助外籍居民加深对社区的了解；最后，可以开展各种社区活动，从公益活动到文化娱乐活动，通过活动的开展认识中国、了解中国文化，也使外籍居民有机会与本地居民充分交流、沟通，减少隔阂，促进理解。

七、结论：复合治理的路径选择

外籍人口聚居区与普通社区相比既有相同点又有特殊之处，这就需要治理主体既要关注其共性治理的需求，又要分析国际化特点给其治理提出的要求和挑战。面对外籍社区较为复杂的治理形势，必须创新思维，积极探索符合外籍社区特点的治理模式。一方面，通过借鉴普通社区网格化治理在防控风险、整合资源、精细化服务等方面的成功经验，在外籍社区推行网格化治理；另外一方面，探索实施外籍居民自治，充分调动其社区参与的积极性。网格化治理+外籍居民自治的复合路径选择，既避免了普通社区单一强化网格化治理带来的行政管控压力及对居民自治权利、自治空间的限制和压缩，同时又能在良好的自治氛围中为社区提供稳定秩序和较好的风险预警与防控。因此，这种复合治理模式不失为一种积极有益的治理路径探索。

【参考文献】

[1] 周雯婷，刘云刚，全志英.2016.全球化背景下在华韩国人族裔聚居区的形成与发展演变——以北京望京为例[J].地理学报，2016（04）125.

[2] 程君秋.2015-12-23.国际移民组织：2015年超过100万难民进入欧洲.[EB/OL].http：//finance.huanqiu.com/cjrd/2015-12/8238274.html.

[3] [美]塞缪尔.亨廷顿.程克雄译.我们是谁？美国国家特性面临的挑战[M].北京：新华出版社，2005.150-151.

[4] 刘安.网格化管理：城市基层社会治理体制的运行逻辑与实践特征———基于 N 市 Q 区的个案研究[J].江海学刊，2015（02）.

[5] 刘玉蓉.外籍人口聚居区风险治理的框架构建——基于“链条式”管理的思维[J].广东外语外贸大学学报，2016（03）.

[6] 韩伟.社会治理需要遵循民主法治导向——对基层社区网格化社会治理的反思[J].理论导刊，2016（01）.

[7] 蔡栋.治理的两种面相及其逻辑[J].探索与争鸣，2016（11）.