敦巴顿橡树园会议中的虚弱大国——以国民政府的困境与失误为视角

尹智博，左双文

（华南师范大学历史文化学院，广东 广州 510631）

敦巴顿橡树园会议是国民政府在第二次世界大战后期所参与的一次非常重要的国际会议。关于国民政府参与敦巴顿橡树园会议的相关问题，史学界一直都不乏研究，涌现出了不少有价值的论著①。这些论著全面地分析了国民政府在敦巴顿橡树园会议中所起的作用与贡献，也在一定程度上关注到了国民政府在会议期间所遭遇的尴尬与不利处境，但似可进一步深入研究。本文在前人研究的基础之上，结合当时亲历者的相关史料，拟对国民政府在会议期间所面临的困境以及失误进行梳理分析，以求能更全面地认识中国在敦巴顿橡树园会议中所扮演的角色及作用。

一、敦巴顿橡树园会议召开的背景及国民政府的准备

1944年，对第二次世界大战中的反法西斯同盟国来说，是一个胜利逐渐明朗的年份。在欧洲战场，美英联军于6月6日成功在法国诺曼底登陆，开辟了欧洲第二战场；苏联也取得了白俄罗斯战役的胜利，将战线推进到国界线之外，双方对纳粹德国形成两面夹击之势。在亚洲战场，美军取得了塞班岛等一系列战役的胜利，沉重打击了日本在太平洋地区的势力。唯独在中国战场呈现出严重颓势，自1944年4月份日军发动“一号作战”以来，国民政府接连失利，引起美英等国的极大担忧。但从整个宏观战局来看，德日法西斯已是强弩之末，盟军的胜利之势已难以逆转。在此有利的国际形势下，关于建立一个能协调战后同盟国之间关系并保障世界和平的新国际组织的相关议题便开始日益提上各同盟国领导人的议程。

早在1941年8月，罗斯福与丘吉尔联合发布《大西洋宪章》，就提出要建立一个广泛而永久的普遍安全制度，确立了日后联合国建立的若干原则。到了1942年1月1日，由苏、美、英、中四国领衔，共有26 国政府签字的《联合国家宣言》，则从组织上奠定了联合国成立的基础。从1943年10月苏、美、英、中联合发布《普遍安全宣言》开始，四强在成立战后新国际组织中的作用便越来越突出。

但是对于中国所谓的四强地位，蒋介石尚有清醒的认识：“社会每称道中国近称为四强之一，实则距强甚远”。[1]因此，相较于其他强国，中国尤其需要一个强有力、并能树立自身大国地位的新国际组织。尤其抗战初期，当时的国联软弱无力，致使国民政府依靠国联来制裁日本的思想及实践遭到沉重打击，对国民政府高层的思想冲击很大。顾维钧后来反思道：“缺乏一个以国际法准则为指导，能够阻止在国际关系中使用武力的国际组织，中国过去在与西方世界的交往中吃尽了苦头。”[2](P391)因此，王宠惠等高层外交官员，在抗战爆发后就明确提出要建立新的能维护战后世界集体安全的机构[3]来取代旧的国联。张忠绂等国内专家从未来的国际情势考虑，也建议国民政府及早准备成立战后国际新组织的相关原则与条款，并在王宠惠主持之下，“讨论历时两年，集合全国才智拟具一项草案，大体上似足以代表中国的需要，考虑到中国的利害关系”。[4](P163)这项草案之后也成为国民政府代表团在敦巴顿橡树园会议上所提议案的重要参考。

综合来看，鉴于自身国力的虚弱，国民政府在参会之前，对于会议相关的准备工作是比较充分的。后来担任中国代表团团长的顾维钧在参加会议之前就已经拟好中国政府对于会议的五点希望：“（1）应该成立一个有效的组织；（2）应该保证这个组织所有成员国独立自主及领土完整；（3）应该以公正原则及国际法作为解决国际争端的基础；（4）最后要本着促进和平的利益修订国际法，并促进各国之间的文化协作；（5）中国能继续得到小国的同情”。[2](P42)

二、国民政府在敦巴顿橡树园会议中的外交困境

美国于1944年正式召集苏、中、英三国在华盛顿近郊敦巴顿橡树园开会，讨论并拟具联合国章程草案。在会议召开之初，国民政府就面临极其不利的外交处境。

首先，苏美英三国之中，苏联从一开始就非常反对中国参加会议，“原因是苏联不愿意承认或给予中国与美、英、苏三国同等的地位”。[2](P397)苏联政府借口尚未对日本宣战，坚持不愿与中国同席会议。美英苏三国乃决定将会议分为两个阶段：第一个阶段由美英苏三国参加，时间为三个星期；第二个阶段由中美英三国参加，时间上要推迟至第一阶段会议结束之后。

这种分段方法，从表面上看，“顾到了中国政府的面子，但在实质上，中国的发言权却无形中受到了束缚”。[4](P161)因此国民政府从一开始就对这种不公平的会议程序进行了抗议：孔祥熙向美方询问其能否同时轮流开会，美方答复原曾如此主张，惟为苏联所反对，且主张不邀中国参加，经美坚持使得此结果。美方向中国代表承诺：“无论如何，当与中国联系，使知一切情形。美英苏预计三周谈竣，然后与中国商谈中方应付办法，经商讨中方虽无对案提出，但拟以备忘录形式送交大会参政，免失表示意见之机会也。”[5](P68)中国政府最终同意进行分段会议，但随着会议的推进，这种办法对中国的不利影响也越来越大，因为“美、英、苏三国参加的第一阶段会议已就大多数问题达成协议。中国代表团的政策是竭尽全力为会议多作贡献，全力促成会议的成功。中国代表团深知，根本改变英、美、苏三国已达成的一致意见是很困难的。所以在敦巴顿橡树园，中国提出的新建议和补充意见都已缩减到最低的限度”。[6](P636)中国也因此失去了绝大部分的发言权。会议进行方式最终成为“以美英苏三国草案作底本，由中国代表团逐条质询，而由英美两方代表解答辩护。华方倘仍不满意，则英美代表必说，苏方代表既不在场，希望中国不必坚持”。[4](P164)如此一来，中国政府在敦巴顿橡树园会议上的处境极其尴尬，这也让蒋介石感到非常耻辱：“俄国舆论亦对我尽量压迫与侮辱，尤以华盛顿战后和平组织会议，必欲置我国于其三国之外，而视我中国若无睹，实在为我在国际上近年来最大之耻辱。”[7]

其次，会议期间，中国与美、英两国关系的恶化进一步加剧了中国的外交困境。两国之中，英国大体上处于追随美国外交政策的状态，美国则是当时参加会议三国之中对华最为亲善的国家。会议之前，正是美国的大力坚持，才确保中国能顺利参加敦巴顿橡树园会议。顾维钧曾回忆：“在莫斯科会议召开时，美国国务卿赫尔秉承罗斯福总统一再强调和坚持的意旨，坚持要邀请中国也签署莫斯科联合宣言，赫尔甚至威胁说，如果苏俄执意拒绝邀请中国，他将不签署任何文件而离开莫斯科。”[2](P397)由此可见美国在会议之初对于中国的大力支持。

但是中美双方的关系因“史迪威事件”出现了很大转折，正值敦巴顿橡树园会议召开之际，中国战场上出现豫湘桂惨败的战况。罗斯福忧心忡忡，致电蒋介石：“提议将中美军队悉置史迪威指挥之下（史则置于蒋之下），意谓非如此不足以解目前中国战场之危难。蒋介石复电虽谓在原则上赞成，但谓暂时无法实行，实际上等于拒绝。据孔（祥熙）来电，罗（斯福）颇不悦。”[8](P209)中美双方因为史迪威去留问题争执不断，最后虽以罗斯福妥协，并召回史迪威而结束，但也导致蒋介石与罗斯福之间，显有重大隔膜。[9]一时之间，美国方面“几乎普遍攻击我军部，乃至蒋先生，显系由美军部授意”。[8](P224)除“史迪威事件”外，中美之间还有美军在华军事费用结算问题等，双方争执不断。

除史迪威事件引起美国军部高层不满之外，美国政府外交策略的转变以及民间舆论对于国民政府的批评更进一步恶化了中美之间的外交。豫湘桂战役期间，中国军队的惨败使得英美急切地希望苏联也参加对日作战，并不惜改变之前对华扶持的外交策略。他们的共同看法是，“这样他们就可以最小的代价并以尽可能短的时间击败日本。为了这个原因，他们决心以软的手段对待苏联”。[1](P403)而一向对美国政府外交决策影响甚大的民间舆论，此时对于国民政府的抨击也急速扩大化，“三四月来，美国报纸攻击中国之言论甚多，且不限于左倾或美国共产思想之报纸”。[8](P216)受以上因素的影响，尽管罗斯福总统出于政治考虑，依然对中国采取扶持的态度，但已经不如过去那样积极。最典型的事例就是会议期间孔祥熙曾给罗斯福总统写信，要求被邀出席魁北克会议。这个会议原本是讨论加速对日作战的进程，并制订一个新的战略计划，但孔祥熙却遭到了拒绝。甚至敦巴顿橡树园会议召开之前美国代表团承诺的要经常把第一阶段英、苏、美三方会谈的进展情况通知中国代表团，也未履行。这就导致中国代表团对于第一阶段的整个会议进展情况一无所知，只能竭力同三国代表团保持接触，顾维钧对此很是感慨：“莫斯科会议承认中国为四强之一。但是，敦巴顿橡树园会议在这方面几乎倒退了一步。”[2](P405)

除美国外，英国首相丘吉尔、外相艾登，对中国所谓“大国”地位也都很不以为然。[10]在敦巴顿橡树园会议期间，双方亦有不少摩擦。尤其豫湘桂战役期间，英国对国民政府的溃败颇多讥讽之语。据王世杰日记：丘吉尔发表演说，指责中国虽受美方过分之援助，而军事终受重大挫折，实属令人失望云云。言外之意，显欲借此讥讪中国。演词中处处以英、美、苏三国负欧洲局势责任，英、美负远东责任为言，显有排斥中国于“四强”外之意。且赫尔曾对孔祥熙言，当美国最初主张中国为“四强”之一时，英政府原表示反对，嗣因苏联赞同，英始同意。[8](P223)在会议进行过程之中，英国出于大国心理作祟，对于中国颇为轻视，不愿认同中国与英国平起平坐，最突出的表现便是会议结束之前对最后结果的公布。虽然第一阶段会议临近9月底就结束了，但结果尚未公布，中国代表团主张将第二阶段会议公报与第一阶段会议公报同时发表，如此便可以提高中国的声望。但是英国的哈利法克斯勋爵为迎合苏联而提议：只公布第一阶段会谈结果的公报，不公布第二阶段的会谈公报。但是第一阶段的会谈公报只提到了苏、美、英三国，完全排斥了中国。中国代表团据理力争，而英国代表仍坚持与莫斯科达成协议。虽然最后发布的《关于建立普遍性国际组织的建议案》取消了含有争议的涉及到三国或四国问题的段落，但也显示出了“英国和苏俄一样，并不是真心承认中国是一个大国”。[2](P419)整个会议期间，中国代表团都处于这种尴尬的孤立环境，身为国府最高领导人的蒋介石对此也非常愤慨，认为：“今日美国之欺我侮我，英国之嫉我制我，将为迫我自力更生。”[11]

三、国民政府在敦巴顿橡树园会议中的外交失误

在敦巴顿橡树园会议中，除国际环境不利之外，国民政府本身亦有不少失误之处，尤其是中国代表团内部的派系斗争，进一步削弱了其外交实力。中国代表团内部的派系斗争较为复杂，细数起来主要有以下几点。

第一，关于代表团领导权的争斗问题。最初孔祥熙与宋子文均想领导中国代表团，双方争斗不断，蒋介石亲自“以代电致外交部，嘱其指定孔庸之代表政府参加华府国际组织问题之谈判。结果宋子文甚失望，且有怨言”。[8](P210)孔宋两人均是中国重要政治人物，蒋介石的这一决定不免引起双方势力在华盛顿的相互龃龉，非常不利于团结，而且事实证明孔祥熙也并非十分适合的外交人才。随后王世杰与王宠惠都向蒋介石建议：“不宜续派孔庸之部长为国际安全组织之首席代表，但于胡世泽外可加派顾维钧、魏道明、商震三人。”[8](P213)最终，经过一番权衡，最终确定以顾维钧为中国代表团团长兼首席代表，但仍请孔祥熙“就近予以指导”。[12]这样的安排，表面上看，以外交专家顾维钧负总责，实则造成中国代表团几位主要领导之间的权限不明：“孔祥熙以行政院长与亲贵的地位任幕后指导，使顾维钧不便放手做事。顾氏虽有阅历和才能，但老于官场，绝不肯有所主张。”[4](P162)

第二，代表团内部主要成员顾维钧与魏道明之间的矛盾。中国代表团人数虽多，但其中真正起主导作用的是顾维钧和魏道明，但是二人在代表团中的职位安排却有失偏颇。蒋介石亲自批示以顾维钧为中国首席代表，但是“当时的中国驻美大使为魏道明。国际外交上的惯例，若本国未派部长级人员参加代表团，则团长一职，即应以驻在国的大使充任。政府若必欲以顾氏担任，则应先将魏顾对调。今选任驻英大使（顾维钧）任团长，殊难使魏顾二人融洽相处”。[4(P]162)蒋介石也顾虑到了这一层，遂在会议召开之前致电魏道明，要其“为国宣劳，一同出席，以利进行而全大局”。[5](P104)但实际上，顾魏两人已心生龃龉，进一步加深了中国代表团的内部矛盾。

第三，代表团内部分歧较大，对外主张并不一致。顾维钧等人从实际出发，主张采取相对务实的外交策略。[13]而魏道明等则受国内舆论及部分政府高层官员的影响，坚持要突出中国的作用。例如，据代表团成员张忠绂回忆：“在第二阶段会议召开之初，美国人曾向我们暗示，第二阶段的会议越短越好，原因有二：第一，对会议第一阶段一致通过的建议作任何根本性的改变都需要重新与苏俄代表谈判。第二，由于苏俄所持态度，会议已经拖延了很长时间。然而，魏道明主张采取一种从容不迫的政策，将我们所有的建议都提出来，不论英、美或者俄国的代表有无可能接受；我们至少要表现出我们愿意为会议做出充分的贡献，因此不希望看到会议草草了事。作为首席代表的顾维钧则认为美、英两国代表团由于在前一阶段与苏俄代表团拔河式谈判中费了很大力气，此刻已经变得相当不耐烦。英国代表团同美国代表团一起参加第二阶段的会议，主要是为了维护中国的声望，而不是听取什么重要意见。”[2](P417)主张中国不必有过多的意见。双方的分歧伴随着会议的始终，导致中国代表团很难一致对外。

另外，官僚作风及部分代表敷衍的工作表现，亦导致中国代表团失误颇多。在第一阶段会议召开之前，孔祥熙在未与其他代表团成员商量的情况下，擅自向美英代表团团长分别送交一份备忘录，阐述中国对制订国际组织宪章所持的基本观点。胡世泽对此辩解说，“送交这份文件是有目的的。俄国人与英、美代表团取得协议后，就可能不再考虑我们的观点。所以，在英、美两国代表团同俄国人商议之际，很有必要让英、美两国了解我们的观点”。[2](P393)这种想法本无可厚非，但中国就成立新的国际组织一事，早就拟定了五个草案，且在会议之前就已送达代表团手中。这些草案是由外交部的条约司、礼宾司、国防委员会、国民政府参事室和国民外交协会等分别拟定的，内容虽不能说十全十美，“但究竟集合国内专家多人，费时两年，慎重将事”。[4](P163)而孔祥熙所送交的文件，并未采用国内专家所拟定的草案，而是由刘锴等人在不足四十八小时内仓促写成，且观点“非常激进，过早公开引起其他国家代表的不满，并使中国的处境更加困难。”[1](P397)而且孔祥熙这一做法也明显违背蒋介石在会前所下达的“以备忘录形式送大会参考一节，请与顾大使等商酌，如决定送达，请先将全文电示后再提为盼”[5](P74)的命令，体现出了官僚主义的专横作风。

第二阶段会议召开之后，中国代表团指定顾维钧、魏道明、胡世泽、张忠绂及刘锴五人为出席讨论小组会议代表，而部分中国代表的表现却比较敷衍。中国代表团对美英苏三国草案“既甘心放任，为敷衍场面计，乃提出大义凛然而痛痒不大者六点”，[4](P168)并未完全体现出中国的所有主张。而中国所提出的六点建议，亦只有三点不甚重要的建议获得美英二国同意，主要是：“（一）处理国际争议应注重正义与国际公法原则；（二）国际公法之发展与修改，应由大会提供研究并建议；（三）经济社会委员会应促进教育及其他文化合作事业。”[5](P524)这三点建议显示出中国在处理国际事务中强调公平、公正的原则，促进教育和文化合作的建议则弥补了苏、美、英之前所忽略的方面，但都非最关键的部分。中国代表团回国后，外交部已在准备中国出席旧金山联合国大会的提案，但对敦巴顿橡树园会议所通过的三原则，却无人再关注能否正式发表。后经张忠绂向外交部提起此事，外交部主管方电驻美使馆，转请美国国务院践约，早日征得苏联政府同意。直到在旧金山大会开会前数日，苏联政府的同意方递到华盛顿，恰好赶上列入橡树园会议联合国章程草案中，而最终以美英苏中四国草案名义与世人相见，由此可见中国代表团的官僚作风与敷衍态度。

四、中国代表团在外交困境中的突围及最终成果

尽管国力虚弱，外交环境不利，自身的失误亦不少，中国外交家们依然在努力争取权益，并且实现了部分愿望及主张。中国对于新成立的联合国除了会议之前所抱的五点希望之外，后来在会议中补充的几点也非常重要。

一是要求新成立的联合国组织一定要强有力，能够对侵略国家实行经济和军事制裁，并且对如何制裁要做出明确的规定，以维护成员国的主权独立和领土完整。这主要是过去吃了国联软弱无力的亏，为了能够保证联合国实行军事制裁，国民政府甚至不顾英美政府之反对，命令中国代表团“必须提出空军定期国际化之原则”。[8](P213)

二是要在新成立的联合国中有一个常设的理事会，担负起专门处理重大问题的职责，并且中国要同苏美英三国一样成为常任理事国，这是体现中国大国地位的必要保障。对于常任理事国的特权，中国政府从自身环境以及地位考虑，主张当四强之中任何一国成为争议当事国时，应“不参加投票”。[8](P225)这一主张，主要是为了防止其他三个强国利用自身的裁判特权侵略弱小，也为了赢得其他弱小国家的拥护。

三是国民政府从维护国家利益出发，主张联合国“大会或理事会之议案，均不必以全体一致通过，而得分别规定若干事项以三分之二或过半数通过，但中英美苏四国所投之票必须在赞成之列，方得成立，且任何争议当事国应不参加投票”。[5](P124)中国的这一主张，既能够团结广大弱小国家，又能防止美苏等国实行霸权主义。而关于中美英苏所投之票必须在赞成之列，方能成立的主张，也表现了中国希望与苏美英一样，拥有超然的地位。

1944年10月9日，中、美、英、苏四国正式公布了《中美英苏关于筹设战后世界和平机构建议案》，标志着敦巴顿橡树园会议正式结束。从这个建议案来看，中国政府对于会议所抱的五点希望以及补充的几点主张有部分得到了实现，比如确定了联合国的宗旨是：“维持国际和平与安全，采取有效及集体步骤，以防止和消除对于和平之威胁，并制止侵略行动或其他破坏行动，并以和平方法解决足以破坏和平之国际争端”、“美英苏中以及将来法国之代表应为安全理事会常任理事。安全理事会应有权采取必要之海陆空军行动，以维持或恢复国际和平及安全，为执行安全理事会关于维持和平与安全之决议而采取之行动，应由本组织全体会员国共同担任，或照安全理事会之决定，由若干会员国担任之”、“重要决议，均应以到会会员国投票三分之二决定之。”[14](P173-176)同时，还规定要设立国际法庭、国际经济与社会理事会等机构加强各国之经济与文化联系。

但是中国政府最在意的保证所有成员国主权独立与领土完整的原则并没有体现。在会议召开之初，英国政府即主张不必保障这一点，国民政府特此致电孔祥熙，要求“我方视会场情势可能，似宜声述。理由如下：其一，国联盟约第十条对此尚有保障，今若并此而无之，将使世界爱好和平人士失望；其二，各国所畏惧者为侵略，而侵略正以危害领土完整与政治独立为对象，此二者若无明确保障，恐与罗斯福总统无所畏惧之自由原则相背；其三，一国领土完整或政治独立遭受侵害时，如世界和平机构不加制止，似不合理”。[5](P94)但最终没有下文。此外，另外一项争议最大的关于安全理事会投票的问题，中国代表团原本坚决反对苏联所提出的安理会“四强中任何一国如为争议当事国，任何制裁案仍须得该争议当事国之同意，始能成立的主张”，[8](P213)力主争议当事国应不参加投票。但是因为英、美、苏各方意见不统一，这一问题最终也没有确定下来。

综合来看，中国在敦巴顿橡树园会议中所发挥的作用是比较有限的。[15]但以顾维钧为首的中国外交家们所表现出的坚持与务实精神，在一定程度上得到了盟国的认可，英美“对中国讨论之详细与合作之精神，均表感佩”。[5](P590)但是外交毕竟是基于综合国力之上的博弈，在肯定中国外交家的努力之外，也应看到中国在此次会议中的困境与失误，这些都值得我们去总结，并吸取教训。

注释：

①金光耀的《顾维钧与中国参与联合国的创建》(《民国春秋》2000年第4期)、《国民政府与联合国的创建》(《中国社会科学》2003年第6期)、《中国与敦巴顿橡树园会议》(《世纪》2005年第5期)、《中国在联合国创建中的作用及对自身大国地位的认识》(《近代史研究》2013年第6期);胡德坤、刘晓莉的《中国与联合国的成立》(《湖北社会科学》2005年第8期)、刘少华的《中国与联合国的创建》(《世界历史》1996年第3期)、宋文荣的《中国在联合国中的地位与作用探析》（《北京第二外国语学院学报》1996年第1期),这几篇论文都从国民政府的视角分析其在敦巴顿橡树园会议中的作用与贡献;谭备战的《国人对抗战后国际和平组织的设想》(《团结报》2017年9月21日第7 版),该文以《大公报》为中心,分析了民间及国民政府对战后国际组织的设想与实践;左双文、王英俊的《王宠惠的战后集体安全思想》(《安徽史学》2014年第6期),则重点分析了国民政府对于集体安全的研究以及对联合国成立相关提案的指导等。