行政执法和刑事司法衔接机制研究

张锋学

(华南理工大学法学院，广东广州 510150)

我国自从加入WTO以来,为了给市场经济创造良好的秩序,不断地出台政策,鼓励相关行政机关加强行政执法,严厉打击各种破坏经济秩序的违法犯罪行为。尽管我国行政执法强度越来越高,但是,涉及妨害经济秩序的违法犯罪案件却日益增多。为了及时打击违法犯罪行为,执法机关应当对违法行为进行正确定性,并及时将已经涉嫌犯罪的案件移交给司法机关处理。案件移交涉及到行政执法与刑事司法(以下简称“两法”)如何衔接问题。鉴于“两法”衔接机制运行的好坏直接影响到公平与效率,我们有必要在剖析现行“两法”衔接机制的基础上进一步完善该机制。

一、我国目前行政执法与刑事司法衔接存在的问题

最高人民检察院的资料显示,2006-2007年全国行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件仅5229件,且其中有4664件是检察机关建议移送的案件。①天津市红桥区人民检察院课题组:《行政执法与刑事司法衔接机制研究》,《中国检察官》2013年第6期。2009年全国质检系统共查处各类质量违法案件20余万起,移送公安机关处理仅140起。②《2009年中国社会治安综合治理年鉴》,中国长安出版社2010年版,第256页。根据上海市人民检察院提供的数据,从2012年至2014年,上海市行政执法机关共向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件1011件,其中工商系统各年度分别移送涉嫌犯罪案件41件、78件、25件,税务系统分别移送涉嫌犯罪案件27件、60件、32件,质监系统分别移送涉嫌犯罪案件5件、10件、3件,药监系统分别移送涉嫌犯罪案件81件、106件、52件,安监系统分别移送涉嫌犯罪案件5件、4件、7件,卫生系统分别移送涉嫌犯罪案件65件、72件、83件,文广系统分别移送涉嫌犯罪案件3件、2件、0件,烟草系统分别移送涉嫌犯罪案件63件、61件、77件,酒类专卖系统分别移送涉嫌犯罪案件1件、1件、1件,房土系统分别移送涉嫌犯罪案件0件、0件、5件,其他行政执法机关分别移送涉嫌犯罪案件10件、16件、15件。③练育强:《行政执法与刑事司法衔接制度重构之理论基础》,《学术月刊》2015年第11期。由此可见,我国现行的“两法”衔接机制还存在许多问题,具体如下。

其一,在立法上还需要进一步完善。在立法内容上,行政处罚和刑罚处罚各自适用的范围还不够清晰,责任的轻重也不够协调；在立法形式上,目前主要采用依附性的分散型立法方式,分散设置在行政法律中的刑事罚则往往只规定“依法追究刑事责任”,而没有直接规定罪名和法定刑,结果刑事罚则不具体,不明确,以致有法难依,使用混乱,难以从总体上使行政处罚和刑罚处罚很好地衔接,在一定程度上造成了“以罚代刑”。具体来说,一方面,涉及到“两法”衔接的规范性文件有:《关于行政执法机关移送涉案犯罪案件的规定》、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等。这些规范性文件在我国法律体系中层级较低,难以约束行政、司法这两种不同的机关。在这些规范中,许多规定过于原则,缺乏实际可操作性。况且,行政、司法适用的法律依据各异,二者缺乏共同的法律规范,协调比较困难。虽然一些地方在实践中采取联合执法或专项行动来弥补,但这只是权宜之计,无法从根本上消除“两法”衔接的障碍。

另一方面,如何进行“两法”衔接在立法上没有体现,容易导致行政机关与司法机关之间沟通不畅、协调不易,从而影响到相关证据的调取。在实践中,因对于移送时间、标准、期限、相关法律责任以及接受机关的职责缺少详尽的规定,致使相关工作人员怠于履行职责的情况较多。虽然我国刑法在1997年增加了“徇私舞弊不移交刑事案件罪”(第402条),但是,《行政处罚法》第61条关于违法行为构成的规定与《刑法》第402条的规定衔接较差,保障作用不大。《关于办理徇私舞弊犯罪案件适用法律若干问题的解释》、《人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行)》对“徇私”进行了界定,但是,对于大多数涉嫌该罪的案件,办案人员在主观上是否属于“徇私”存在争议。事实上,绝大多数办案人员的动机源自其所在部门的利益考量,如果将为了部门利益认定为“徇私”,是否有违公正?在犯罪客观方面,现行刑法没有具体规定“舞弊”的范围或内涵,导致实际操作困难。至于何为“应当移交”以及移交的依据,现行行政实体规范和刑事实体规范都没有具体规定。在情节认定方面,司法解释虽然对该罪的情节是否严重进行了量化,但量化的标准争议较大。在量刑方面,相对社会危害性来说,该罪的法定刑明显偏低,难以起到威慑和预防的作用。

其二,办案人员的“两法”衔接意识有待提高。其中“两法”衔接意识较差的一种表现形式为“应当移送而没有移送”。有些行政机关办案人员错误地认为,将案件移送给司法机关影响了自己的权威和人际关系,因而移送积极性不高。如2006年上海工商部门查处制售假冒伪劣商品案件5189起,案值8.3亿元,其中100万元以上大案78起,移送司法机关仅21起；上海质量技术监督部门打假工作共立案查处1685起,移送司法机关仅15起。①参见柴俊勇:《亟待建立行政执法与刑事司法衔接机制》,载《检察日报》2007年9月20日。应当移送而没有移送,一方面说明办案人员未能准确把握罪与非罪的界限,对相关法律法规理解不透彻。另外一方面与其“两法”衔接意识不强密切相关。衔接意识通常与办案人员自身的素质有关,也与行政机关或其上级机关对衔接重要性的重视程度有关。在实践中,因过多考量自身部门利益或办案人员的绩效而导致“两法”衔接失灵的情况屡见不鲜。

“两法”衔接意识较差的另外一种表现形式是“积极追求以罚代刑”。如2008年6月13日,某县交通局原综合管理所副所长兼交管站长张某因与他人发生经济纠纷,驾车猛撞满载乘客大客车,影响极为恶劣,张某仅被处以“撤销职务,收回交通行政执法证件,同时调离执法岗位”的处罚。②刘远:《行政执法与刑事司法衔接机制研究》,《法学论坛》2009年第1期。显然,以罚代刑不仅助长了犯罪嫌疑人的气焰,还为权力寻租创造了条件。从司法机关的角度来看,随着案件总量的日益增加,司法机关办案人员的负担逐年加重。为了减轻自己的压力,许多办案人员对应当移送而未移送的案件心照不宣地持默许态度,从而导致以罚代刑的情况日趋严重。

其三,监督机制有待于进一步优化。依照我国现行法律,行政机关和检察机关都有法定监督义务,但是,二者可以归属于同一领导,仅仅分工不同而已。由于它们都难以独立行使监督权,从而导致监督的实际效果往往不佳。事实上,在“两法”衔接机制中,由于行政机关掌控了衔接的主动权,因怠于监督而导致应当被追诉而未被追诉的案件屡见不鲜。监督不力除了与监督人员的素质和利益诉求有关外,检察权长期受制于行政权也是一个重要原因。由于检察机关的人事任免和经费来源都与行政机关有着密切的关系,因此,检察机关在行使监督权时难免不受行政权力干扰,能成功抵制干扰的案例相当罕见。当前,行政权力的不断扩张已经成为一种世界性的趋势,考虑到我国现行相关法律只是原则性地要求行政机关和检察机关要互相配合、互相监督,在行政权未能得到有效限制的情况下,检察监督恐将依旧流于形式。当法定监督机关都未能有效行使监督权时,仅仅依靠舆论监督、民间监督等其它监督方式,必然难以实现有效监督的目的。

其四,现行衔接程序存在明显的缺陷。衔接程序不仅涉及到一般行政主体与公安机关的衔接,还涉及到公安机关与检察机关的衔接。“两法”衔接的关键在于如何衔接,也就是衔接程序的方式和正当性问题。目前,由于我国行政主体种类繁多,公安机关与众多业务范围不同的其他行政机关应遵循何种程序进行衔接、相关责任如何追究,现行规定没有细化。因此,行政机关在面对各类违法犯罪案件时由于缺少实际可操作性的衔接规定,导致其自由裁量权经常被滥用。衔接程序的缺陷不仅导致办案人员有了权力寻租的空间,还使犯罪证据的调取变得异常困难。尽管一些地方采取了诸如联席会议、专项行动等补救措施,但实际效果不佳。例如,在广东省“三打两建”(“三打”指的是打击欺行霸市、打击制假售假、打击商业贿赂；“两建”指的是建设社会信用体系、建设市场监管体系)期间,专项行动小组定期召开行政执法机关和公安机关、检察机关三方的联席会议,对“三打”案件切实能够做到快侦、快捕、快诉、快审、快判。但是专项行动结束后,谁来召集,在什么情况下召集,应当召集哪些部门参加,如果没有专门的规定和责任约束,联席会议制度的效果就会大打折扣。①刘宗武:《行政执法与刑事司法衔接的困境与路径探索——基于广东省佛山市高明区试点经验的分析》,《辽宁行政学院学报》2015年第7期。

最后,缺乏高效的信息共享机制。高效的信息共享机制是“两法”衔接的重要条件。由于缺少国家层面的顶层设计和统一筹划,且现行法律在信息共享的范围、工作人员的职责、信息移送应遵循的程序、组织架构、监督和问责机制等方面都没有相关的详尽规范,单靠局部共享、区域共享以及部分部门联合执法、专项行动等方式来弥补信息共享的不足,显然不能满足“两法”衔接的客观需要。信息共享机制的建立和完善需要巨额经费投入与支持,而我国各地方的经济发展水平差异较大,如果没有足够的经费支持,要实现跨地区或跨省建设信息共享平台难度较大。况且,对完善信息共享机制的认识也存在分歧,一些地方的行政机关内部已经建立了信息共享平台,但却没有与检察系统的信息平台联网,形成彼此独立、各自为政的条块分割局面。究其原因,主要在于一些行政执法人员特别是领导干部对信息共享持排斥心理,他们常常错误地认为信息共享加强了检察机关对自己工作的监督力度,加大了自己的工作失误被发现的风险,可能影响到自己的晋升和业绩考核。为此,在实际执法过程中,有意无意地抵制信息共享、逃避检察监督的现象屡见不鲜。建立和完善全国性的信息共享平台也因此而推进缓慢,“两法”衔接的顺利实现更是遥遥无期。

鉴于我国“两法”衔接机制不顺畅的问题已经存在了很多年,理论与实务界一直都未能找到较好的解决方案,我们不妨考察和借鉴一下域外的做法。

二、域外的立法与实践对我们的启示

在美国,各州都有自己的宪法,各州对行政执法权的授权都有一定的保留,为此,各州的行政执法与刑事司法在衔接上表现各异。美国联邦宪法并非由全国性的立法机构来制定,而是由各州的授权组成。联邦宪法将侦查权授予各个行政主体分散行使,但警察机关和检察机关是行使侦查权的主要力量。在国土安全部、司法部、交通部等各行政机关行使侦查权的都叫联邦警察。警察作为案件侦查权的行使主体在侦查过程中享有绝对权威,检察机关仅仅协助侦查。检察机关通常只是在公民请求介入时,才会主动侦查。美国的行政机关在进行行政督察时,如发现涉嫌犯罪的案件事实清楚,就将其移交给司法部或检察官办公室处理。如证据不足、事实不清,则交给联邦调查局进行补充调查。美国的行政机关都有内设刑事侦查部门,一般工作人员如发现犯罪线索,直接移交给这些刑侦部门即可。这些内设的刑侦部门负责对获取的证据和调查到的事实进行初步判断,当他们认为需要追究刑事责任时,则转交给专门的探员进行办理。这些行政主体内设的侦查机构在办理刑事案件时,可以调动各种人、财、物为案件的办理提供便利。美国的检察机关对案件的办理享有较大的自由裁量权,在行政执法与刑事司法衔接过程中起主导作用。检察机关对行政机关决定不移送起诉的案件享有调查权和行政督促权。检察机关认为必要时,可以进行调查、调阅相关材料、传唤当事人,还可以对相关渎职人员提请惩戒。检察机关认为行政机关的不移送理由不成立时,警察机关必须限时移送。为了给“两法”衔接创造条件,美国由联邦政府出面,将民政、住房、国土、交通、税务等部门的零散信息进行统一整合,形成全国性的信息共享平台。

英国的检察制度历史悠久,检察体系采取垂直领导的方式,检察系统级别最高的是皇家检察院。英国各级检察院都不受地方政府的管辖,独立行使检察权。人事和经费分别由上级检察院直接派遣和调拨,地方政府不能干涉。负责侦查的警察系统也独立于地方政府,由中央政府直接领导。英国检察机关的主要职能为刑事公诉,偶尔应政府的要求提供一些建议,充当临时顾问的角色。英国的检察机关对行政机关不享有监督权,法律监督由治安法院负责。英国的法律不区分行政处罚与刑罚,行政处罚实际上属于轻罪,由治安法官来认定犯罪嫌疑人是否已经构成犯罪。治安法院不仅负责轻罪的审理,还负责刑罚的执行。英国的地方政府自治程度较高,为了防止权力被滥用,行政主体的自由裁量权受到严格的限制。英国建立了由行政监察专员、行政裁判所、专门法院构成的三位一体的法律监督体系。地方法院监督行政主体自由裁量权的行使主要采取事后监督的方式进行。法院通常以专门法律文书来认定行政主体自由裁量权的行使是否违法,这种监督方式区别于行政监察专员监督、行政裁判所监督和上级行政机关监督,它是英国法律监督的主要方式。为了提高监督的实效,英国还将行政监察专员设置在各行政机关内部,主要负责申诉处理。内设监察专员仅对议会负责,不受行政主体制约。如当事人对行政监察专员的处理结果不服,还可以向法院或行政裁判所提起诉讼。

法国的政体属于内阁制与总统制相结合的组织形式。在其17个部门中,司法部、海关、环境部、打击欺诈委员会等8个部委拥有部分刑事案件的侦查权。法国的刑事侦查权由司法警察、检察官和预审法官来行使,享有侦查权的警察分为行政警察、助理司法警察和司法警察。法国的检察官由司法部将其配属到各级法院,各地不再单独设立检察机关。法官分为“坐着的”和“站着的”两类。“站着的”就是指检察人员,其主要职责就是行使法律监督权和初步侦查权。由检察长负责统一指挥和协调,司法警察则负责调查取证。设置在行政机关内部的行政警察与检察官、司法警察密切配合,对相关案件进行侦查、取证和制作各种法律文书。当检察长认为涉案人员已经构成犯罪且证据比较充分时,就将案件提交给法院进入预审程序。预审程序是法国刑事诉讼的正式程序,衔接初步侦查和提起公诉阶段。预审法官通常根据案件的具体情况来决定是否移送“轻罪”、“违警”或“起诉”三法庭之一。预审法官认为证据不足,则有权裁定终结案件。此外,法国十分重视执法监督工作,它要求行政主体和检察官在办理案件时要全程公开,以方便公众监督。它还建立了从中央到地方的一体化信息平台,公众可以很方便地在这个公开平台上查询到案件的办理情况,检察官和预审法官也可以利用该平台进行执法监督。总之,通过多重监督,法国将行政主体的自由裁量权限制在一个比较小的范围,使行政执法和刑事司法初步实现了高效衔接。

通过以上考察美、英、法三国的“两法”衔接机制,我们可以得出以下几个结论:1.三国都重视优化执法与司法衔接机制。通过内设刑侦部门,使刑侦权深入各种行政主体内部。2.行使侦查权的机构独立于行政机关之外,由议会或中央政府直接掌管。3.整合侦查与监督资源,使其发挥整体优势。4.行政机关的自由裁量权和警察权被尽量压缩。通过检察权制衡行政权的扩张。5.重视信息资源共享,建立了从中央到地方的大数据共享平台,理顺了衔接机制,提高了案件办理的效率和质量。6.检察机关提前介入行政处罚并全程监督,为及时收集犯罪证据创造了条件。

三、完善“两法”衔接机制的路径

为了及时惩处违法、犯罪行为,我们有必要进一步完善现行“两法”衔接机制。笔者认为,我们可以从以下路径着手:其一,排除“两法”衔接的法律障碍。从立法模式来看,当前国际上比较流行的模式有四种,即“分散式”、“并列式”、“依附式”和“大一统式”。“大一统式”是指将行政犯罪与刑事犯罪都规定在一部专门的行政刑事法里。德国1871年刑法、瑞士1937年刑法、希腊1950年刑法以及法国的现行刑法典属于这种模式。这些国家一般都将违警罪、轻罪和重罪统一放在一部法典里。笔者认为:“分散式”可能使刑法典的功能弱化,使其失去应有的作用,“并列式”内容过于凌乱,缺乏系统性,“依附式”不能从根本上保障“两法”衔接顺畅,而“大一统式”相对这几种模式来说比较直观,罪与非罪界限清晰,办案人员在具体适用时比较明确。采用该模式的法国已经用实践证明该模式优势明显、效果较好,为此,笔者比较赞同这种模式。

参照实行“大一统立法模式”国家的经验并结合我国国情,我们可以考虑制定一部具有司法性质的行政刑事法,包括刑事实体法和刑事程序法两部分内容,专门用来规范“两法”衔接。新的行政刑事法应坚持明确、统一和协调的立法原则。可以考虑逐步完善刑法中“空白规范”的规范模式,在行政执法法律法规中明确经济违法犯罪行为的判断标准以及移送和衔接的法律法规依据,从而有利于行政执法人员和刑事司法工作人员在“行刑衔接”时遵守执行。①孙春雨:《行刑衔接机制:三大类问题待破解》,载《检察日报》2010年10月15日。类似“构成犯罪的应追究刑事责任”的含糊、笼统的条款不应出现在新法里,对罪名、罪状、法定刑应具体、明确予以规定。新法应当明确:行政机关内部侦查机关的设置、调查取证的主体及程序、证据的转化、案件移送的条件、信息共享、配套措施、监督移送机关和责任、监督的范围和监督应遵循的程序、监督权的保障、违反移送规定的法律责任等方面。

就检察机关的地位问题,有学者明确指出:“检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督,不仅是必要的,而且是可行的；既有充分的法律依据,又有坚实的实践基础。”①元明、黄琳:《试析对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督》,《人民检察》2005年第3期。因此,有学者指出,“应通过立法提升检察机关的法律地位；通过立法赋予检察机关对行政执法的监督权；通过立法增强检察机关监督权的刚性和力度”②刘远、汪雷、赵玮:《行政执法与刑事执法衔接机制立法完善研究》,《政法论丛》2006年第5期。等。笔者认为,从美、英、法三国的经验来看,让检察院专职刑事诉讼,另外成立专门的监督机关,让其提前介入每个行政机关内部进行监督,的确能起到较好的效果。但是,从我国检察系统的现实来看,让它同时兼具多种功能可能会影响到工作效率和质量。此外,检察机关是否有能力行使这一权力也是必需考虑的问题,就以2010年10月起在全国开展的“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动”为例,仅仅十个月的时间,行政执法机关就立案155948件,对于如此多案件,即使法律赋予了检察机关针对行政执法机关具有一般法律实施监督权,人民检察院也没有足够的人力、物力、财力来行使该监督职责③练育强:《人民检察院在“两法”衔接中职责之反思》,《政法论坛》2014年第6期。。当然,如果只想进行简单改良,则《人民检察官组织法》、《刑事诉讼法》应将检察院监督权的行使与保障进行细化,确保检察院在行使监督权时人、财、物不受制于行政机关。

其二,增强执法人员的“两法”衔接意识。执法人员的衔接意识较差是造成“两法”脱节的重要原因。执法人员所在部门的主流职业价值观正当,则“两法”衔接相对顺畅；反之,则部门利益将成为“两法”衔接的巨大障碍。执法人员在执法中能否主动保持谦抑的心态,与其单位的引导和教育密切相关。法治意识的提高与法治土壤的形成需要精心培育,将定期教育与培训相结合并使其成为常态是提高执法人员“两法”衔接意识的有效路径。增强执法人员“两法”衔接意识要新人、老人一起抓。职业测试、教育和工作经历背景审查、心理健康测试等专业技术测试手段应紧紧围绕新人的法治意识和政治思想意识来进行。要强化执法人员的职业精神和法治精神,通过表彰先进、树立模范、个案评析等方法全面提高执法人员思想认识。通过教育,不仅要让广大执法人员充分认识到“两法”衔接对维护社会主义市场经济秩序、维护公平和正义的重要意义,还要充分认识到“两法”衔接顺畅是及时打击犯罪、维护社会稳定的客观要求。要通过广泛、深入、长期的学习讨论,将法治意识和“两法”衔接意识根植于广大执法人员的灵魂,让他们真正理解行政权力无限扩张带来的巨大危害,使其自觉坚持以谦抑的心态来行使执法权,从而确保“两法”衔接顺畅。

其三,优化监督机制与侦诉体制。笔者认为,检察监督作为法定监督方式,确实起到一定监督作用。但是,随着公诉案件的日益增多,相对固定的编制使办案人员结案压力日趋增加,检察监督被迫不断弱化。此外,检察权的价值取向是追求公平、公正,而行政权的价值取向倾向于效率,二者相互冲突。从现实情况来看,检察机关由于人、财、物不能完全独立,随着行政权力的不断扩张,检察监督的效果不容乐观。如果要加强检察监督,俄罗斯的做法值得我们借鉴。俄罗斯检察系统采取垂直领导的方法是提升检察监督效果的最佳选择。当然,要实现检察机关真正独立于行政机关,确实需要体制改革的勇气和决心。除了检察监督之外,公民监督、监察监督、人大监督、政协监督等都能起到一定的监督作用,但是,鉴于这些监督方式对行政执法人员妨害“两法”衔接的行为都没有实际调查权和处罚权,故它们只能起到一定的补充监督作用。从监督的实际效果来看,前述任何一种监督都不能完成监督的使命,只有建立以检察监督为主,其它监督方式为辅的监督机制才能真正起到监督作用。为此,增强监督能力的改革应当从检察系统开始。

关于侦诉体制改革,理论界观点颇多。值得注意的是,有学者提出,解决衔接机制问题的当务之急是改革现有的“分体制”侦诉体制,将侦查权分解到相关行政执法机关,实行行政执法与刑事执法合一的“一体制”④刘远,王大海:《行政执法与刑事执法衔接机制论要》,中国检察出版社2006年版,第150页。。为此,广东省佛山市的高明区率先进行了试点,由市政府统筹组成了专门的“两法”衔接办公室,并从法制、经侦、刑侦等部门选拔六警员和六雇员组成专业“两法”衔接队伍,进行综合执法。该办公室除组织上不独立外,在开展侦查活动时享有极大的自主权。这种改革尝试为今后行政监督体制改革提供了可供参考的样本。诚然,从为检察机关减压的角度来看,将检察监督权从检察系统剥离开来,在每一个行政机关内部都设立一个专门的侦查机关,并由该机关同时行使侦查权和监督权,提前介入的效果更佳。

其四,完善“两法”衔接程序和证据转化机制。两法衔接失灵的重要原因之一在于程序设置的缺陷。实践中之所以会出现以罚代刑,主要在于程序设置缺陷使执法人员能将移送不能的责任顺利转化为自由裁量权的合理行使。诚然,要限制自由裁量权,制衡式的监督相比建议式的监督来说效果更好。制衡单靠社会舆论或普通民众的力量很难达到目的,只有以权力制衡权力才能真正实现权力均衡。以权力制衡权力不是简单规定案件移送和接受的方式就能实现,还需要优化现行“两法”衔接程序。笔者认为,“刑事优先原则”应作为完善“两法”衔接程序的基本原则。在该原则的指导下修改《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《行政处罚法》,使三法的规定趋向一致。在新的“两法”衔接规范中,行政机关内部分工与司法机关内部分工都要紧紧围绕“两法”衔接顺畅的目标来设置。在行政处罚案件中,应坚持调查与处罚分离的原则。当然,如果能将行政处罚由独立于行政机关之外的专门行政主体来行使效果更佳。

关于行政机关收集的证据能否作为刑事诉讼证据使用,主要有以下几种观点:一种观点认为,行政机关依法收集的证据只要依法取得就可以在刑事诉讼中直接使用,理由是这些证据具有合法性。另一种观点认为,行政机关收集的证据违反了我国“刑事诉讼法”第43、45条的规定,不能直接作为刑事诉讼的证据。还有一种观点认为,应区别对待行政机关收集的证据。如果所收集的证据为书证、物证或视听资料,鉴于其客观性,应当允许作为刑事诉讼的证据直接使用；但是,主观性较强的被害人陈述、证人证言、犯罪嫌疑人供述等证据则不能作为刑事诉讼的证据直接使用。笔者认为,我们不能直接规定行政机关收集的证据全部可以在刑事诉讼中直接使用,应当通过建立特定的转化机制来解决这个问题。转化机制不仅需要重新统一“两法”证据规则,还要考虑是否将刑事侦查机构直接植入每一个行政机关内部。此外,证据转化机制的建立应当坚持节约行政资源和诉讼资源的原则。

最后,建立和完善全国一体化的信息共享机制。上海是我国首个建立地方性信息共享平台的地区,这种区域性信息共享平台的建立为“两法”衔接创造了条件。2006年至2009年,浦东新区检察院共建议行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件线索31件90人,纠正以罚代刑案件4件7人。①林燕:《行政执法与刑事司法衔接,步向体制建设阶段》,资料来源:正义网,http://news.jcrb.com/jxsw/200904/t20090422_209979.html。在上海,不仅行政机关要在信息共享平台上公布案件移送与否的信息与理由,公安机关也要公布并且还要在检察机关备案。检察机关通过该平台对案件进行实时监控,并将司法意见通过平台及时发送给相关行政机关。信息共享平台的建立不仅提高了办案的效率和质量,还为公众参与监督创造了条件。2006年6月,杭州市萧山区检察院联合该区工商、城管、税务、林业等19家行政机关,建立了行政执法与刑事司法信息资料库。②范跃红、张悠:《杭州萧山:联合19家单位建立执法信息资料库5000余份行政处罚上网接受监督》,载《检察日报》2007年12月17日。此后,许多地方开始效仿,类似的信息共享平台开始散布全国。笔者认为,在信息化高度发达的新时代,需要充分运用大数据的优势。全国人大及其常委会要通过立法手段确立全国一体化信息共享平台建设需要遵循的基本原则、共享机制的基本框架、共享的范围、程序、建设标准、相关执法人员的法律责任。中央人民政府要高度重视建立大数据平台的重要性和紧迫性,要将全国一体化信息共享平台的建设经费列入财政专项经费预算,确保建设所需的经费及时、足额到位。各级地方人民政府要充分认识到全国一体化信息共享平台建立和完善的战略意义,要主动培养本单位执法人员“两法”衔接意识,彻底消除敌视、防范信息共享的狭隘心理；要充分认识到信息共享的重要性,积极协调行政机关与司法机关的衔接关系,务必消除全国一体化信息共享平台建设的部门壁垒和人为设置的信息障碍；还要推动组织机构改革,为信息共享平台的建设和完善提供组织支持。总之,信息共享机制的建设和完善要围绕效率与公平来展开,要坚持制度化、规范化,指标体系设计要高标准化,使其具有一定的前瞻性和技术先进性。