逆全球化背景下美国对华“301调查”的不同寻常之处

詹 映

(中南财经政法大学 知识产权研究中心， 湖北 武汉 430073)

2018年中美之间爆发的贸易大战引起了全球各方高度关注，其导火索便是2017年8月美国政府对我国发起的“301调查”，美国对我国大规模加征关税是此次调查结束后美国对华采取的制裁措施之一。“301调查”源自于美国“301条款”，是指美国《1974年贸易法》第301节的相关内容，根据此节规定，当他国否定了美国根据贸易协定应享有的权利，或者他国的法律、政策或做法违反了贸易协定，不公正或不合理且对美国的商业造成负担或限制时，美国贸易代表可以自行或根据总统指示对此展开调查和磋商，并采取单方贸易制裁或报复措施。此次调查是特朗普总统执政以来美国重拾这一单边主义贸易大棒对他国发起的首次“301调查”，在逆全球化风潮四起、单边主义和贸易保护主义开始抬头的当今世界，美国这次“301调查”与之前历次“301调查”相比殊为不同，不仅引发了有史以来最大规模的贸易战，而且具有风向标意义。此次调查有何特别之处，中美贸易战的走向如何，亟待我们深入分析和研判。

一、 逆全球化兴起： 美国2017对华“301调查”的特殊背景

逆全球化是指反对经济全球化和一体化，主张全球经贸关系重新回归本地化的思潮，同时伴有民粹主义和民族主义倾向。此次美国对华“301调查”正是在一股前所未有的逆全球化浪潮席卷而来的背景下发生的。相比之下，此前的历次“301调查”都发生在经济全球化的进程之中。从1974年伊始的第1次“301调查”到距离本次调查最近的2013年的一次“301调查”，可以说其发展过程基本上与经济全球化的发展同步。然而近几年来，逆全球化思潮开始在全球迅速兴起，2016年6月，英国公投“脱欧”，成为逆全球化在发达国家开始蔓延的重大标志性事件。继英国“脱欧”之后，原本是全球化主要推手的美国在其总统换届后摇身一变，成为逆全球化的领头羊。奉行“美国优先”的特朗普当选美国总统后，立即宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)，甚至威胁要退出WTO。在欧洲大陆，强烈抵制全球化的右翼政党在法国、德国等主要国家纷纷崛起，欧盟甚至面临解体的风险。美欧之间曾积极推动的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》( TTIP) 谈判事实上已经终止，部分发展中国家也出现了对经济全球化的质疑和反对声浪。原本只是非主流存在的保护主义、民粹主义、孤立主义、保守主义思潮在全球迅速兴起并冲击着国际政治和经济格局，一向被视为“政治正确”的经济全球化正遭受有史以来最为严重的信任危机。

逆全球化思潮的兴起，与全球化对世界各国特别是对发达国家内部带来的利益分配不平衡不无关系。全球化的迅速发展，导致了发达国家内部的利益分化，精英阶层变得更加富有，而中下阶层则由于传统产业向发展中国家的转移而变得贫困或被边缘化。加上全球化带来的移民问题、身份认同问题、国土安全问题，以及对中国、印度等新兴国家迅速崛起的担心，以美国为首的发达国家开始反思全球化的正当性，以“美国优先”为执政理念的特朗普的上台正是这一逆全球化思潮的重要产物。

受“逆全球化”浪潮的影响，美国的内外政策发生了重大转变，美国由国际多边机制和自由贸易体系的创立者和领导者猛然变身为单边主义和保守主义的急先锋。除了退出TPP和威胁退出WTO甚至联合国之外，[1]特朗普又相继宣布退出《巴黎协定》和联合国教科文组织。不仅如此，特朗普还提出将兑现竞选承诺，终止已生效23年之久的《北美自由贸易协定》(NAFTA)。[2]由于WTO多哈回合谈判陷入困境，美国早在奥巴马时期就开始试图在WTO框架之外建立更易由其主导或控制的复边机制，奥巴马政府积极推动TPP和TTIP等区域性自由贸易协定的达成正是遵行这一思路的结果。然而，特朗普政府对这种由多边转向复边的安排仍不满意，他们更希望从多边直接转向双边，采取“一对一谈判”的方式建立新的“真正的自由贸易体制”。在对外政策上，美国也明显趋于保守和“排外”。特朗普执政后一再强调“美国优先”，并将战略重心由国际移向国内。如要求“雇美国人，买美国货”，收紧移民政策，强推“禁穆令”，修建美墨边境墙。在经贸政策上，为重振美国制造业，对内大幅减税并放松对传统能源产业的限制，对外则采用贸易保护主义手法，威胁将对中国、墨西哥产品分别征收45%和35%的惩罚性关税，并指控中国、日本、德国等国操纵汇率。美国此次启动“301调查”，可以视为美国贸易保护主义抬头的又一表现。从程序而言，美国完全抛开WTO争端解决机制，显示出美国在贸易争端的处理上开始回归单边主义，这一动向值得我们重视。在“逆全球化”兴起的背景下，一个愈发保守和自利的美国在发起“301调查”时将比以前更具攻击性。

二、 美国2017对华“301调查”的起始经过和调查内容

2017年8月14日，美国总统特朗普签发备忘录，指示美国贸易代表依据美国《1974年贸易法》第302(b)条款，决定是否对中国发起“301调查”，以确定中国的法律、政策、做法和行动是否不合理或存在歧视，从而导致美国的知识产权、创新或技术发展受到损害。特朗普在备忘录中表示，中国采用了一些知识产权、创新和技术方面的法律和举措，以鼓励或要求美国企业向中国企业转移技术和知识产权，这可能会对美国的经济利益产生负面影响，包括抑制美国出口，剥夺美国公民合理的创新收益，抢占美国工人的工作机会，增加美国对华贸易逆差，并且损害美国的制造业、服务业和创新产业。

2017年8月18日，美国贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)宣布，正式启动对中国的301调查，调查对象包括中国与技术转让、知识产权和创新相关的法律、政策与做法。根据美国贸易代表办公室(USTR)发布的公告，(1)参见Federal Register a Notice [Docket No. USTR-2017-0016]。此次调查将特别关注以下4个方面的问题：第一，据称中国政府使用行政审批、合资要求、外资股权限制、采购、经营管制等各种工具，迫使美国公司向中国企业转让技术和知识产权。第二，中国的法律、政策和做法据称剥夺了美国公司在技术许可和其他技术谈判中设定市场性条款的能力，并削弱了美国公司在中国对其技术的控制能力。第三，据称中国政府指导或不正当地促使中国公司系统地投资或并购美国公司和资产，以获取尖端技术和知识产权，在中国政府产业规划所认定的重点产业领域进行大规模的技术收购。第四，本次调查将关注中国政府是否主导或支持针对美国商业电脑系统的非法入侵或对知识产权、商业秘密的网络盗窃，以及这些行为是否会损害美国公司或提高中国企业的竞争优势。

在这份公告中，美国贸易代表办公室还向社会公众征集相关评论意见。截至2017年9月28日，45家来自美国和中国的相关协会、商会、研究机构、公司和个人，向美国贸易代表办公室提交了书面意见及评论报告，其中11家反对、30家支持、4家中立，有11家要求出席听证会并参加答辩。(2)参见《北京德和衡律师在美国301听证会上代表中国商会与律所发声》，搜狐网，2017-10-12，http:∥www.sohu.com/a/197660978_99947706。

2017年10月10日，由美国国务院、商务部、司法部、财政部、劳工部、美国专利商标局等行政部门代表组成的301调查委员会在美国国际贸易委员会听证会议室举行公开听证会。该听证会历时4小时，150余名来自中美两国有关商界、律所和学界的代表出席，14家商业机构和企业的代表发言。其中，中国国际商会、中国贸促会、美国中国总商会、中国知识产权法学研究会等中方代表代表中国发表了意见。[3]

2018年3月22日，美国贸易代表办公室公布了此次“301调查”的最终调查报告，认定中国在4个方面的行动和做法损害了美国的知识产权和创新,包括：强迫美国公司向中方转让技术、限制美国企业的投资及技术许可等活动、指导和促进中国企业系统性投资和收购美国公司和资产、实施和支持对针对美国公司计算机网络的入侵和盗窃。与此同时，特朗普签署总统备忘录，称依据“301调查”结果，将对中国采取3项行动：第一，对中国商品大规模加征关税；第二，针对中国歧视性的技术许可做法，向WTO提起诉讼；第三，限制中国企业对美投资并购。3月23日，美国在WTO争端解决机制项下向中方提出关于技术许可的磋商请求，启动了WTO诉讼程序。

2018年4月4日，美国政府发布了加征关税的商品清单，将对中国输美的500亿美元的商品加征25%的关税。中国随即报复，宣布将对美国同等数额的输华产品加征25%的关税。

2018年9月18日，美国宣布另对价值2 000亿美元的中国输美产品加征关税。到2018年年底前，加征的关税税率设定在10%，从2019年1月1日起，税率将提高到25%；特朗普并且威胁，如果中方报复，美国将对额外2 670亿美元中国商品加征关税。9月18日晚，作为回应，中国宣布对价值约600亿美元的美国商品加征关税。

2018年11月20日，美国贸易代表办公室更新了本次301调查报告，认定中国并没有采取实质性举措来回应美国的关切，也没有改变原有的产业政策。中美贸易战愈演愈烈，并有进一步恶化和升级的危险。

三、 美国2017对华“301调查”的特别之处

在2017年之前，美国历史上曾经对中国发起过5次“301调查”，其中3次与知识产权相关，即1991年4月、1994年6月以及1996年4月美国先后3次动用“特别301条款”对中国的知识产权保护状况展开“特别301调查”。在这3次调查中，美国均一度公布了贸易制裁初步清单，但双方最终通过艰苦谈判，几乎都是在期限的最后几小时达成知识产权协议，从而避免了贸易战的发生。基于这3次调查达成的协议，中国对《专利法》《著作权法》等知识产权法规进行了修改，并加强了知识产权执法。除了知识产权调查外，美国还曾于1991年10月以及2010年10月依据“一般301条款”分别就中国的市场准入问题和中国在新能源领域的补贴政策发起一般“301调查”，这两次调查最后均以双方达成和解而告终。[4]

然而，本次“301调查”的背景不同于从前，它是逆全球化风潮兴起以来美国重拾“301大棒”的首秀，也是特朗普上台后发起的第1次“301调查”，加之其他因素的影响，美国政府对于此次调查的调查内容和处理手法与此前的历次对华“301调查”相比有诸多不同。

(一) 本次调查虽以知识产权为名但目标不止于此

本次“301调查”虽然主要针对的是知识产权问题，但与美国之前对我国进行的3次知识产权“301调查”相比有所不同。在1991年、1994年和1996年实施的3次知识产权调查中，美国均是依据“特别301条款”发起，其起因均是由于中国当年度被美国《特别301报告》列为“重点国家”。根据“特别301条款”的规定，一旦有国家被列入“重点国家”名单，美国贸易代表就应对该国启动调查。[5]因此，前3次对华知识产权调查均是因《特别301报告》将中国确定为“重点国家”而触发，但本次调查却并非如此。在2017年度的《特别301报告》中，中国并未被列为“重点国家”，只是被列入“重点观察国家”名单(Priority Watch List)。事实上，本次调查是特朗普总统根据“一般301条款”(具体为《1974年贸易法》第301(b)(2))的规定，行使总统权利“特别指示”美国贸易代表而主动发起的，性质上属于“一般301调查”。因此，本次调查程序将遵循“一般301调查”的规定，贸易代表做出裁定的期限为12个月。相比之下，“特别301调查”的调查期限通常更短，贸易代表需要在6个月或9个月内做出裁定而且不能延迟采取措施(“一般301调查”调查可延迟180天)。我国1991年、1994年和1996年实施的3次知识产权调查，其实际调查时间分别仅为9个月、8个月和2个月。

在调查的内容上，本次调查也不像前3次知识产权调查那样完全针对知识产权保护问题，而是扩大到与知识产权相关的其他领域。在美国贸易代表办公室关于此次调查的公告所列举的4项重点关注问题中，前两项与美国2017年度《特别301报告》关于中国知识产权保护现存问题的内容相吻合，均是针对所谓中国强迫美国公司向中国企业转移技术和知识产权，或者削弱美国公司对其知识产权的控制能力。但是，公告中列举的后两项重点关注问题却并未出现在2017年度《特别301报告》中，这两项重点问题都是针对中国政府的行为，包括是否指导或不正当地促使中国公司系统地投资或并购美国公司资产以获取尖端技术和知识产权，以及是否主导或支持针对美国商业电脑系统的非法入侵或对知识产权、商业秘密的网络盗窃。在此次301调查结论报告中，多次提及《中国制造2025》计划和中国国家中长期科技发展规划，这些问题并非传统的知识产权保护问题，显示出美国此次调查的真实目标并非只是知识产权议题，其更在意的是中国的未来科技竞争实力。

(二) 美国现任政府较前5次对华“301调查”时期态度更为强硬

与前5次对华“301调查”相比，此次调查的另一特别之处是现任美国政府对华态度比之前更为强硬，可以说是上世纪70年代中美恢复建交以来绝无仅有。2017年12月18日，美国政府发布《国家安全战略报告》，这是特朗普上台后首次发布的安全战略报告。报告33次提及中国，将中国与俄罗斯一并列为“试图侵蚀美国安全和繁荣的修正主义国家”，视作威胁美国国家安全利益的“三大挑战”之一。(3)美国2017《国家安全战略报告》称，美国现存三大挑战，即“中俄两国的修正主义势力”、像伊朗和朝鲜这样的“流氓国家”，以及跨国威胁组织特别是圣战恐怖组织。报告对中国的关系定位已从奥巴马时期的“战略伙伴”变成了“战略竞争者”，反映出特朗普政府已毫不掩饰地将中国当作头号竞争对手和威胁看待。因此，美国发起这次调查的动机似乎不仅仅只是经贸问题那么简单，其背后含有全面遏制中国崛起的意味。

喜欢“推特治国”的特朗普从2011年开始就在推特上发表了不少敌视中国的言论，例如他说:“中国是我们的敌人——他们想毁掉我们”,“中国不是盟友，而是我国最大的威胁和对手”。[6]特朗普在总统竞选期间，更是将矛头对准中国，指责中国“偷走了”美国人的工作，并称中国是“这个星球上最大的汇率操纵国”。

除特朗普之外，构成美国贸易政策“铁三角”的特朗普政府3位主要官员也都对中国持强硬态度。负责这次“301调查”的美国贸易代表莱特希泽是著名的贸易鹰派代表，他在里根执政时期就曾担任过美国副贸易代表，任职期间曾处理过数十起与其他国家的贸易争端，他因对日本钢铁和汽车产业成功发起“301调查”赢得贸易战、迫使日本签署“广场协议”而成名，有“钢铁战士”之称。莱特希泽一向对华态度强硬。早在1999年，莱特希泽就曾在《纽约时报》撰文，警告中国加入世贸组织对美国来说是威胁。[7]2010年他在国会作证时呼吁“更为强硬地”对待中国。[8]特朗普团队中主管贸易政策的另一重要人物商务部长罗斯(Wilbur Ross)在上任以后一改以前较为亲华的态度，多次批评中国。2017年8月15日，即特朗普指示美国贸易代表对华发起“301调查”的第二天，他在英国《金融时报》撰写专稿指责中国，称美国的专利制度及其保护的美国天才正遭受中国的猛烈进攻。[9]担任白宫国家贸易委员会主任的纳瓦罗(Peter Navarro)是美国知名的“对华鹰派”和全球化反对者，他曾出版《即将到来的中国战争》和《致命中国》，并导演纪录片《被中国杀死》，[10]可以说对中国深怀敌意。

可见，无论是美国总统特朗普本人还是其主要幕僚对华态度都极为强硬，使得双方很难像前几次“301调查”那样通过诚意协商在谈判最后期限前达成妥协。

(三) 此次“301调查”实为美国对华组合拳之一

此次调查的另一特别之处在于，它是美国特朗普政府上台以来为兑现竞选承诺密集出招的眩目行动之一，也是针对中国的系列组合拳之一。2017年11月30日，美国贸易代表办公室表示，美国政府已向WTO提交了一份长达40页的法律申请，反对中国自动获得市场经济地位。如果按照2001年和中国达成的入世协议，中国应在15年后也就是2016年12月11日后，自动获得市场经济地位。然而，美国和欧盟、日本都打算“赖账”，一致反对承认中国的市场经济地位。这将使中国在他国发起的反倾销调查中处于十分不利的地位。特朗普使出的更猛的一招是减税。2017年12月3日，美国参议院通过了特朗普税改方案。美国的公司税率将从35%下调为20%，个人所得税率也明显下调。这是30多年以来对美国税法最大的一次调整。减税将刺激在华的美国资本回流，还会吸引中国国内资本外流，对中国制造业和金融稳定构成新的压力。此外，美国商务部2017年11月28日发布公告，对自中国进口的通用铝合金板自主发起反倾销反补贴调查(双反调查)。美方这次双反调查不是基于国内产业申请而是由政府机关主动发起，这是25年来美国商务部第1次自主发起贸易救济调查，这种做法极不寻常，在国际贸易的历史上也是罕见的。[11]更加值得注意的是，2018年4月美国突然封杀中兴通讯，2018年12月又通过加拿大拘捕华为公司CFO孟晚舟，上述行动明显是将中国创新龙头企业直接作为打击目标。

可见，此次“301调查”并非美国的孤立行动，而是对华系列组合拳之一。我们在判断和应对时需要将其和美国贸易组合拳中的其他行动相关联，甚至与贸易之外的其他议题相联系，如南海问题、朝核危机等。商人出身的特朗普惯于在不同的议题之间进行交易，例如，他上任后打破了自1979年以来美国总统不与台湾地区领导人接触的禁忌，接听了台湾地区领导人蔡英文的电话。他在接受福克斯电视台专访时称：“我完全理解一个中国政策，但我不知道我们为何不得不受‘一个中国’政策的约束，除非我们与中国就许多事情达成交易，包括贸易”。

四、 美国2017对华“301调查”的发展走向

对于此次调查的最终结局，国内学者在调查之初大多持乐观看法，认为此次调查的象征意义强于实际举措，[12]或者判断此次调查很有可能只是一个筹码，主要目的在于协助实现其他目标。[13]其主要理由是，中美经贸关系深度交融，如果双方打起贸易战，其结果只会是“杀敌一千，自损八百”。此外，从之前“301调查”的结局来看，大多数情况下都是以双方达成妥协而收场，最终真正付诸贸易制裁的案例则很少。然而，不幸的是，中美贸易战已由之前大多数学者所预测的小概率事件变成了现实，令不少学者开始认识到这次调查背后斗争形势的严峻性。[14]在笔者看来，由于美国此次对华“301调查”与以前的调查相比殊为不同，其未来走向也更加诡谲难测，不过总体上有以下两点可循：

第一，此次调查所引发的中美贸易战不仅极有可能演变为一场持久战，而且有继续升级并向其他领域扩散的危险。如前文所述，本次调查是在逆全球化兴起、美国转向单边主义和保守主义这一特殊背景之下发生的，而本次调查背后的操盘者又都是对华强硬的“非传统”政客。其中，最关键的人物——特朗普总统的影响不可忽视，尤其是对其竞选中所许下的承诺我们需要认真对待。特朗普自2017年1月正式就任美国总统以来，一反前几任总统对竞选承诺只是说说而已的惯例，而是非常卖力地兑现竞选时的承诺，包括一些几乎是“不可能完成的任务”。他在不到1年的时间里，基本成功地兑现了他的几大承诺，包括一上台就立即宣布退出TPP、减税、摧毁“伊斯兰国”、推翻奥巴马医改法案，坚持不懈地强推禁穆令、冒天下之大不韪地正式承认耶路撒冷是以色列首都，以及启动建造美墨边境隔离墙。这位曾经被不少人嘲笑的“政治素人”在1年内交上的“政绩”清单令世人刮目相看，显示出的确如他所说的他是一位“说到做到”的总统。迄今为止，特朗普还没有完成的主要承诺就剩下两项：发动对华贸易战和重建美国基础设施。从特朗普“敢说敢为，少有顾忌”和“不按套路出牌”的行事风格来看，如果中国不在经贸领域或其他可作交易的领域(如朝核问题或南海问题)做出重大让步，美国不会轻易解除对中国的制裁措施。与此同时，尽管中国表现得十分克制，但又不可能面对美国的蛮横做法屈膝投降，这正是自贸易战以来中美几轮磋商均鲜有成果的重要原因。尤其是，美国的做法越来越显示出其终极目标并不止于经贸领域，而是试图在政治、科技等更多领域对中国进行全面遏制，而这种做法只会激起中国越来越强硬的反弹。故此，中美这场贸易争端短期内将难以结束，并可能继续从经贸领域向其他领域扩散。

第二，此次调查的发展走向既与当今世界逆全球化潮流的未来走势相关，也将受到美国国内政局变化的影响。首先，在美国特朗普政府的不断推动下，逆全球化思潮仍在全球继续蔓延和发展。2018年11月底，正当G20阿根廷峰会上各国领导人共商如何走出当前的国际经贸合作困局时，法国爆发了“黄背心”运动，并蔓延至比利时、荷兰。参加该运动的主体是近年来深感陷入贫困的中下层民众，他们反对经济不平等和精英政治，认为这都是全球化造成的。[15]由此可见，逆全球化思潮仍在发酵之中，短期内不会退去，其背后深层社会矛盾的弥合尚需时日。与此同时，美国国内政治局势波谲云诡，各派政治力量内斗不断，也令“301调查”的发展走向存有变数。不断逼近的“通俄门”调查随时可能掀翻特朗普的总统宝座，美国民主党人在2018中期选举后重新执掌众议院，加上白宫内部的管理混乱和频繁的人事更迭，都可能使得“301调查”及由此引发的中美贸易战未必如其幕后策划者所希望的那样演进。在各种压力之下，美国政府可能不得不回到谈判桌上来，与中国进行有诚意的谈判。

从长期来看，全球一体化的大势无法阻挡，贸易保护主义和单边主义做法不可能长久。中国应当保持战略定力，冷静处变，坚持改革开放不动摇，坚定实施自主创新和知识产权强国战略，“301调查”和中美贸易战的阴霾终将散去。