改革开放40年我国学前教育政策法规的历程、成就与反思

张 利 洪

(西华师范大学 学前与初等教育学院, 四川 南充 637004)

历史不是过去，而是对过去的解释。改革开放40年以来，尤其是2010年后，我国学前教育事业取得了显著成绩。如何总结和解释40年来所取得的成绩是摆在我们面前的一个伟大使命，“从‘有园上’到‘上好园’——改革开放四十年学前教育发展回顾与展望”一文从学前教育事业发展的总体状况作了深入细致的描绘和展望[1]39-75，关于地方学前教育政策法规的回顾与反思可以参阅“我国学前教育地方立法的现实困境及其改进方向”[2]和“国家学前教育立法的总体性思考——基于地方学前教育法规、规章的统计分析”，(1)杜志红《国家学前教育立法的总体性思考——基于地方学前教育法规、规章的统计分析》，《学前教育立法论坛论文集》(西北政法大学教育立法研究基地)，2018年9月28日。本文试图从政策法规的角度分析40年中央层面学前教育政策法规的演进路径与成就，以预测未来的发展趋势。

一、 改革开放40年学前教育政策法规的演变历程

张文显认为，改革开放40年中国法治建设历经法制创建新时期(1978—1997)、依法治国新阶段(1997—2012)和全面依法治国新时代(2012—)3个历史阶段。[3]该文的划分标准着眼于我国40年法治建设内部演进的关键事件。对于改革开放40年学前教育政策法规的演变阶段的划分既要考虑学前教育政策法规发展的外部法治大环境，又要注重学前教育政策法规演变的内在特点。综合二者，本文将改革开放40年学前教育政策法规的演变阶段划分为形成期、发展期和完善期。

(一) 1978—1989年：学前教育政策法规的形成期

1979年7月24日至8月7日，针对园所数量少、保教质量低等问题，教育部、卫生部、劳动总局、全国总工会和全国妇联联合召开了全国托幼工作会议，会议建议国务院设立托幼工作领导小组，由此拉开了规范学前教育发展的序幕。1979年11月8日，教育部印发的《城市幼儿园工作条例》(试行草案)是我国改革开放后颁布的第1个幼教规章。1980年10月14日，卫生部、教育部印发《托儿所、幼儿园卫生保健制度(草案)》。1981年6月6日，卫生部妇幼卫生局颁布《三岁前小儿教养大纲(草案)》。1981年10月，教育部颁布了《幼儿园教育纲要(试行草案)》，该草案在幼儿教育领域起到提高教育质量的作用。1983年9月21日，教育部出台了《关于发展农村幼儿教育的几点意见》。1985年5月6日，教育部印发《幼儿师范学校教学计划》。1985年12月7日，卫生部印发《托儿所、幼儿园卫生保健制度》。1986年6月10日，国家教育委员会颁布了《关于进一步办好幼儿学前班的意见》(2)1985年6月18日，六届人大常务委员会第十一次会议决定设国家教育委员会。1998年3月10日，九届人大一次会议将国家教育委员会更名为教育部。。1986年10月14日，国家教育委员会发布《关于幼儿园教师考核的补充意见》。1987年3月9日，劳动人事部、国家教育委员会印发《全日制、寄宿制幼儿园编制标准》。1987年9月3日，城乡建设环境保护部、国家教育委员会颁发《托儿所、幼儿园建筑设计规范》。1987年10月，召开了全国幼教工作会议，这是新中国成立以来第1次有关幼儿教育的专门会议。会议明确提出幼儿教育是一项社会公共福利事业，各级政府都应重视幼儿教育的改革与发展。1987年10月，国务院办公厅转发了国家教育委员会等九部门《关于明确幼儿教育事业领导管理职责分工的请示》(国办发〔1987〕69号文件)，要求各有关部门遵照执行。1988年7月14日，国家教育委员会、建设部颁发了《城市幼儿园建筑面积定额(试行)》。1988年8月15日国务院办公厅转发《关于加强幼儿教育工作的意见》。1989年10月25日，国家教育委员会印发《关于进一步办好职业高中幼师专业的意见》。这个时期最为重要的是1982年新宪法的颁布，从国家根本大法上确立了学前教育制度。宪法第19条第2款规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”这款把学前教育置于最末的位置，按理说学前教育应该置于义务教育之前，虽然显得有点勉强，但是毕竟已经写入宪法了。

1978—1989年的学前教育政策法规具有恢复性特点。该时期的不少政策都以草案形式出台，反映了党的十一届三中全会之后幼儿教育的发展对政策出台的急迫需要。一是专项文件皆为部门规章，其效力和层级都低，难以有效推动幼儿教育事业的发展。二是规章涉及的范围较广，包括幼儿园教育教学、师资队伍建设、园所标准和卫生管理等，但对于幼儿教育经费投入缺乏实质性规定。三是规章的城乡二元取向突出，其中有两个文件明显指向城乡的两个标准。四是学前教育入宪为学前教育立法提供了最高的宪法保障。从清末《蒙养学堂章程》开始，学前教育国家化到入宪经历了80年的时间，从1936中华民国宪法到1954宪法、1975宪法和1978年宪法都没有给学前教育一点位置。

(二) 1990—2009年：学前教育政策法规的发展期

在我国建立社会主义市场经济体制和国有企业改革大潮过程中，学前教育事业发展迎来了艰难的探索阶段。1989年6月5日，国家教育委员会发布《幼儿园工作规程(试行)》(国家教委第2号令)。1996年3月，经过6年的试行后，《幼儿园工作规程》正式颁布实施。规程的颁布，对加强幼儿园内部的科学管理，提高保育和教育质量起着重要作用。《幼儿园管理条例》(国家教委第4号令)于1989年8月经国务院批准颁布，自1990年2月1日起施行。该条例是新中国成立以来第1个经国务院批准颁发的学前教育行政法规。(3)按照2000年颁布的《立法法》关于行政法规的规定，严格说来《幼儿园管理条例》不能算作行政法规。将该条例视为行政法规可能与1989年缺乏《立法法》的规范有关，也与当时的一些认识有关，比如1989年12月16日国家教育委员会关于实施《幼儿园工作规程(试行)》和1996年6月24日的正式实施意见中都将其视为重要行政法规，一些著作和论文也持这种观点。参见申素平《教育法学：原理、规范与应用》，教育科学出版社2009年版，第8页；劳凯声《改革开放30年的教育法制建设》，《教育研究》2008年第11期。本研究为了尊重当时历史的客观现状，也将该条例视作行政法规。1992年12月，国家教育委员会印发《幼儿园玩教具配备目录》。1994年12月1日，卫生部、国家教育委员会颁发《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》。1995年9月，教育部等七部委联合颁发了《关于企业办幼儿园的若干意见》，该意见明确指出“推进幼儿教育逐步走向社会化”。1997年7月17日，国家教育委员会印发《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》，进一步确认幼儿教育社会化的发展方向。这一政策导向由于在实施中变样，导致了全国多地出现幼儿园“关、停、并、专、卖”现象，我国的学前教育事业在世纪之交出现了低谷。(4)参见中国学前教育研究会《百年中国幼教：1903—2003》，教育科学出版社2003年版，第33页。2001年，教育部印发《幼儿园教育指导纲要(试行)》。2003年3月，国务院办公厅转发了十部委《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》。该文件描绘了21世纪初我国幼儿教育改革与发展的目标。

这一时期20年的学前教育政策法规具有如下特点：一是在我国整体有序推进法制化建设的进程中学前教育法制化建设迈上新台阶，其标志就是《幼儿园工作规程》和《幼儿园管理条例》的出台实施。二是学前教育法制化建设总体推进缓慢，政出多门的问题严重，其中4个文件涉及的部门数量分别为10个、9个、8个和7个。三是“入园难”“入园贵”成为此时学前教育政策法规出台未能取得应有成效的缩影。四是学前教育外部基本建成较为完善的法律体系。至2009年年底，全国人大及其常委会共制定法律232件。[4]37其中，1990年的《残疾人保障法》、1991年的《未成年人保护法》、1993年的《教师法》、1994年的《母婴保健法》、1995年的《教育法》、1999年的《预防未成年人犯罪法》、2002年的《民办教育促进法》、2009年的《食品安全法》和《侵权责任法》等9部法律和2部行政法规(1994年的《残疾人教育条例》和2002年的《民办教育促进法实施条例)，以及《中国儿童发展规划纲要(1991—2000；2001—2010)》等中央文件为学前儿童的健康发展营造了一个良好的外部环境。

(三) 2010—2018：学前教育政策法规的完善期

2010年7月29日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)正式颁布。该纲要将学前教育专章陈述，明确提出到2020年的发展目标。为贯彻落实《纲要》精神，2010年11月21日国务院出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》(后简称《国十条》)。该意见就学前教育体制、经费投入与管理、幼儿园管理与安全监管、统筹规划等作出了部署，成为新时期发展学前教育的总纲领，也拉开了我国学前教育政策法规高密集出台的序幕。

2010年9月6日，卫生部、教育部出台了《托儿所幼儿园卫生保健管理办法(卫生部 教育部令第76号)》。2011年12月31日，国家发展改革委员会、教育部、财政部联合颁发《幼儿园收费管理暂行办法》(发改价格〔2011〕3207号)。2012年10月9日教育部印发《3—6岁儿童学习与发展指南》(教二〔2012〕4号)。2012年11月8日，教育部、中央编办、财政部和人力资源社会保障部联合出台《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》(教师〔2012〕11号)。2013年1月8日，教育部出台《幼儿园教职工配备标准(暂行)》(教师〔2013〕1号)。2015年7月1日，财政部和教育部发布《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》。2016年3月1日，教育部出台修订后的《幼儿园工作规程》。2016年11月2日，住房城乡建设部、国家发展改革委员会批准发布《幼儿园建设标准》。2018年7月4日，教育部办公厅颁布《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》(教基厅函〔2018〕57号)。

该时期的学前教育政策法规具有如下特点：一是文件出台的密度大，数量多。该时期8年出台的政策法规超过了过去30多年的总和。二是政策文件的针对性和全面性强。文件内容涉及到教育教学类、幼儿师资和学前教师教育、经费投入、园所设施与标准类、卫生安全管理等。三是学前教育发展的外部法制环境进一步完善。在同时期内，2012年4月5日，国务院发布《校车安全管理条例》。2012年9月9日，国务院发布《教育督导条例》(国务院令第624号)。2015年12月27日，第二次修正《教育法》。2015年12月27日，国家出台《反家庭暴力法》。2016年11月7日，国家出台新修订的《民办教育促进法》及相关配套办法。四是为学前教育的快速发展提供了有力的制度保障。

二、 改革开放40年学前教育法治建设取得的成就

(一) 初步构建覆盖学前教育的法律框架

经过40年的立法和发展，我国初步建成了以宪法为基础，以教育法为核心，以行政法规为框架，以部门规章和地方学前教育条例为补充的学前教育法律体系。学前教育入宪，在世界各国的宪法里都是不多见的。至1989年，亚洲和欧洲国家的宪法里明确规定学前教育条款的只有5个国家(朝鲜、越南、葡萄牙、俄罗斯和中国)。[5]从纵向来看，新中国4部宪法中只有1982宪法首次载明了学前教育的条款。1995年《教育法》第17条规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”2015新修订的《教育法》新增第18条：“国家制定学前教育标准，加快普及学前教育，构建覆盖城乡，特别是农村的学前教育公共服务体系。各级人民政府应当采取措施，为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。”这两个条款的规定是宪法条款的具体化。

目前规制学前教育的行政法规为1989年的《幼儿园管理条例》。2010年之后，《国十条》成为我国新时期发展学前教育的最高文件。以《幼儿园工作规程》为代表的20余个部门规章和以《南京市学前教育条例》为代表的地方学前教育法规构成了我国教育行政主管部门和地方政府管理、指导学前教育发展的政策法规依据。在我国整体建成中国特色社会主义法律体系的背景下，在学前教育领域已经基本能够做到有规可依。

(二) 保障学前教育健康发展的政府职责不能动摇

20世纪90年代以前，我国确立的是以单位供给制为基本特征，分散化投资、人员分散管理、业务统一指导的格局。[6]58这种格局集中体现了“人民教育人民办”的思想，就当时民众的基本需求来看，满足了民众对幼儿园教育不太旺盛的需要。这种政府羸弱的局面在20世纪90年代中期确定的“幼儿教育社会化政策”指导下将幼儿教育抛向了深渊。为了扭转这种局势，国家终于在《纲要》中下定决心重建学前教育体制机制。明确和强化政府职责成为学前教育改革第4个10年的主旋律，主要表现在4个方面：第一，在思想上把发展学前教育摆在更加重要的位置。明确政府责任就是要突出“学前教育是重要的社会公益事业”属性，将学前教育纳入社会公共服务系统，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系。第二，从规划入手，作好学前教育发展的顶层设计，把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划。教育部分别于2011年、2014年和2017年推出了3个“学前教育三年行动计划”。经过8年的高速发展，学前教育毛入园率从2009年仅为50.9%增长到2017年的79.6%。第三，大力发展公办幼儿园。第四，重点发展农村学前教育。乡村幼儿园数量大幅度增加，在2011—2014年新增了13 899所。教育部门办园是农村学前教育发展的主要支撑力量。[7]

政府发展学前教育的关键责任就是经费投入与管理。2010年以前，我国学前教育发展存在问题的根本原因就是学前教育的教育性和公益性两个基本特性没有得到保证。[8]其表现在我国长期公共财政对学前教育投入很少，其中中央财政从未有过公共财政经费预算。结果导致公办幼儿园越来越少，民办幼儿园占据我国幼儿园总数的70%左右。2010年后，各级政府高度重视对农村学前教育的投入。对农村学前教育投入经费的有5年完整数据的10个样本县，5年来对农村学前教育投入的经费增长了1 011.5%。这几年政府公共财政对学前教育的大力投入成为学前教育大力发展的最大保障。

(三) 动员各种力量多渠道、多形式办幼儿园

1978—1990年之间，我国的办园形式有教育部门幼儿园、集体幼儿园、企业幼儿园、街道幼儿园和私人幼儿园等。当时我国居民正在解决吃饭穿衣等生存问题，对于教育的需求相对来说并不旺盛。因此可以说，当时的办园形式基本与幼儿对学前教育的需求相适应。1990—2009年，我国公办园呈现越来越少，民办幼儿园越来越多的趋势。由于办园形式多样性的缩减，使得学前教育的活力逐渐丧失，“入园难”“入园贵”成为此一时期百姓对学前教育发展的最直观感受。《国十条》辟专条提出多种形式扩大学前教育资源。大力发展公办幼儿园，支持街道、农村集体举办幼儿园，鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园，采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。在农村，乡镇和大村独立建园，小村设分园或联合办园，人口分散地区举办流动幼儿园、季节班等。对2009—2014年新增幼儿园中不同性质幼儿园的占比分析表明，教育部门办园占比在2011年止跌以后占比明显提高，2014年达到50.13%；集体办园和其他部门办园占比在2012—2013年也开始止跌回升。公办幼儿园、公办性质幼儿园(包括企事业单位办园和集体办园等)以及普惠性民办幼儿园构成了具有我国特色的普惠性学前教育资源，公益普惠的学前教育公共服务建设初见成效。

三、 改革开放40年学前教育政策法规的反思

(一) 学前教育政策法规存在的问题

1. 已有学前教育政策法规的预见性不足

改革开放40年，是我国从计划经济体制到商品经济，从有计划的商品经济到全面确立建立和完善社会主义市场经济体制的转轨时期，在建立社会主义市场经济体制的过程中又经历了让市场在资源配置中起基础作用到决定性作用。在社会转型期，作为教育政策中一环的学前教育政策理应提前合理谋划，应对各个变革时期学前教育的发展，但实际出台的学前教育政策在提前规划方面几个关键阶段都出现了问题，幼儿教育社会化、进城务工农民子女入园问题都是典型。大批农民工进城务工是我国现代化、城市化发展的必然结果。20世纪90年代，农民工进城必然会产生的其子女入园问题与流动儿童入学问题成为社会各界关注的问题，这反映了各级政府在此事的提前谋划和事后及时应对方面都存在严重的政策缺席。[9]4关键事项的政策缺席所导致的直接后果是21世纪初期渐渐出现的“入园难，入园贵”问题，由于其关联面很广，常常成为敏感的民生问题，严重时必然危害社会稳定。为了解决这些问题，才有了“三年行动计划”等强力政策的出台，经过两轮的努力效果不错，但却带有严重的运动式补救特征。

2. 已有学前教育政策法规的执行力不强

有学者将学前教育政策法规的执行力不强叫作“政策无能”，意指政策不能取得预定的效果，对教育实践起不到规范和管理的作用。[10]学前教育政策法规“无能”有3种形式：一是政策法规的层级本身较低，在复杂的学前教育事业大潮中“于事无补”；二是学前教育政策法规的调整对象偶有错位；三是学前教育政策法规实施过程中容易走偏，幼儿教育社会化政策即是典型。(5)详见王海英《常识的颠覆：学前教育市场化改革的社会学研究》，广西师范大学出版社2010年版。政策错位以“小学化”为例，《关于进一步办好幼儿学前班的意见》(1986)、《关于改进和加强学前班管理的意见》(1991)、《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》(1997)、教育部《关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》(2011)、《3—6 岁儿童学习与发展指南》(2012)和《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》(2018)等文件都间接或直接涉及防止幼儿园“小学化”，但效果不佳，其原因在于既看错了病，又开错了药。幼儿园“小学化”的成因极其复杂，但最根本的无疑是考试指挥棒下移到小学，并转嫁到幼儿园，也就是说幼儿园“小学化”的表象在幼儿园，源头却是在小学，所以小学诱导幼儿园“小学化”却治理“幼儿园”是颠倒因果，这样的政策有效才怪。[10]5-6

3. 尚缺《学前教育法》

我国1986年出台《义务教育法》，2006年后大修《义务教育法》，时隔30多年也难觅《学前教育法》的影子。按理说，学前教育在前，义务教育在后，学前教育是义务教育的基础，那么国家应该先考虑发展学前教育，然后才是义务教育，但是以义务教育本身的性质和我国社会发展对人才的需要，选择了在基础教育阶段优先发展义务教育的模式。这种模式的最大优势在于优先满足了社会的需要，但是忽视了人本身发展的基础性。这种错位部分导致了今天教育事业发展的最大短板在学前教育，而其主要原因是《学前教育法》的缺席。然而《学前教育法》的出台并非易事，它的立法难度应该说超出以往任何一部教育法律。有学者分析了学前教育法难以制定的原因主要有：学前教育立法边界模糊，教育公益性逐渐弱化；办园主体不明；学前教育属性界定难；经费投入机制及责任主体不清；幼儿教师的身份认定、编制和职称评定存在问题等。[11]在笔者看来，除了这些之外还有一个重要原因是“三年行动计划”的推进，学前教育的迅速发展，由此导致的学前教育体制机制未能成形，立法难以及时总结成熟的经验。

(二) 学前教育政策法规发展的趋势

1. 增强学前教育政策法规的预见性

“教育法治建设必须紧紧跟上国家法治建设的历史进程并适度超前。”[12]随着2010年《纲要》的出台和各种配套制度的相继完善，学前教育政策法规的预见性越来越高。但是，我国学前教育事业的未来发展面临诸多的机遇与挑战，如果相应的学前教育政策引导性不强，那么我们极有可能错过未来10年的学前教育机遇，同时还要遭遇诸多的挑战与不测。学前教育事业的未来发展机遇有：在全面建成小康社会和实现两个“一百年”目标的指引下，二孩政策或更加灵活的人口政策将给学前教育的发展提供强大的人力资源等；其挑战有长期形成的城乡二元分割格局对农村学前教育的影响，公办幼儿园在实现学前教育公平正义的有限性以及如何形成公平有效的地方政府责任分担机制等。时效性是学前教育政策法规的生命力的重要表现。诸多学者都对2030的学前教育中长期发展目标的各种影响因素和教育资源需求等进行了深入研究。(6)相关文献有张辉蓉、黄媛媛、李玲《我国城乡学前教育发展资源需求探析———基于学龄人口预测》 ，《教育研究》2013年第5期；杨顺光、李玲、张兵娟等《“全面二孩”政策与学前教育资源配置——基于未来20年适龄人口的预测》 ，《学前教育研究》，2016年第8期；李玲、黄宸、李汉东《“全面二孩”政策下城乡学前教育资源需求分析》，《教育研究》2018年第4期；黄宸、李玲、钟秉林《“全面二孩”政策下要不要扩大幼儿园班级规模？——我国幼儿园班级结构性质量与过程性质量关系的元分析》，《中国教育学刊》2018年第8期；庞丽娟、 王红蕾、吕武《对“全面二孩”政策下我国学前教育发展战略的建议》，《北京师范大学学报》(社会科学版)2016年第6期；王海英《系统思维与全局设计：成功教育改革的前提条件》，《湖南师范大学教育科学学报》，2014年第13期；魏聪、王海英、胡晨曦、王蕾《促进普惠性民办幼儿园的非营利转向更适合中国国情》，《中国教育学刊》2018年第7期；王海英《面向2030，学前教育怎样爬坡过坎》，《中国教育报》2016年7月24日第1版。教育部创新搭建了专家与国家立法的合作平台——十余个教育立法研究基地，(7)2017年教育部决定与北京大学、中国人民大学、北京师范大学、复旦大学、中山大学、东南大学、西南大学、中南大学、华中科技大学和西北政法大学等十余所高校共建教育立法研究基地。这些良好的基础和机制都会增强学前教育政策法规的预见性。

2. 提高学前教育政策法规的执行力

经过一个3年行动计划之后，2014年我国就实现了《纲要》确立的2020年学前教育发展目标，这说明学前教育政策法规的执行力越来越强。在我国确定全面建设法治国家的背景下，学前教育需要逐渐淡化政策法规，凸显法律的作用，特别是增强相应法律的可诉性，改变学前教育法规没有“牙齿”的问题。我国现在正在制定《学前教育法》，衡量学前教育法立法成败的一个重要标志就是该法的可诉性问题。学前教育法可诉性的关键在于为各级政府打造一个适度、合理的责任主体、责任内容、失责准则和问责机制。倘若相应立法缺少关于这些问题的一些实质性条款，寄希望于一部法律来解决学前教育事业的诸多体制机制问题是不太可能的。

3. 适时出台《学前教育法》

2018年9月10日，全国人大常委会公布了“十三届全国人大常委会立法规划”，《学前教育法》位列条件比较成熟、任期内拟提请审议的第一类项目法律草案。[13]出台《学前教育法》的重大意义至少有3点。第一，补上教育法律一块不可或缺的短板。在我国已经描绘的教育立法拼图中，学前教育法与考试法、学校法、终身学习法、家庭教育法相比有着更为特殊的地位。倘若没有学前教育法的存在，一定称不上我国已经建成较为完善的中国特色教育法律体系，第二，重点破解困扰当前学前教育发展的一些根本性制度桎梏。通过学前教育立法，强化政府责任，保障学前教育的公共利益，确保幼儿教师的法律身份，保障教师工资等基本权益，建立教师补充机制，解决师资队伍问题。第三，标志学前教育全面进入依法办学的时代。