民族地区反贫困70年的实践与启示——基于民族交往交流交融视角

刘小珉

（中国社会科学院 民族学与人类学研究所，北京 100081）

一、理论回顾与研究目的

国内外对欠发达地区反贫困的研究主要基于发展经济学和发展社会学理论。美国经济学家拉格纳·纳克斯（Ragnar Narkse）在《不发达国家的资本形成问题》中系统提出了“恶性循环贫困”理论。他指出，导致发展中国家（或不发达国家）长期贫困的原因是这些国家的经济中存在着若干个互相联系、互相作用的“恶性循环系列”。资本缺乏是产生“贫困恶性循环”的根本原因，“一国穷是因为它穷”[1]。美国经济学家纳尔逊（Richard.R.Nelson）在纳克斯“贫困的恶性循环”理论的基础上提出了“低水平均衡陷阱”理论。他认为，在“低水平均衡陷阱”中，如果其他条件不变，这种低水平均衡是稳定的[2]。1957年，发展经济学家冈纳·缪尔达尔（Gunnar Myrdal）提出了“循环积累因果关系”理论，其结论是，资本形成不足和收入分配不平等是导致发展中国家贫困的最重要因素[3]。这几位经济学家普遍认为，资本匮乏是影响发展中国家发展的关键因素，要打破这种贫困的“恶性循环”“低水平均衡陷阱”及“循环积累因果关系”等等困境，必须在经济发展初始阶段实行大规模投资，从而产生一个“临界最小努力”[4]。还有一些发展经济学家从社会主义国家的经济成就中得到启发，认为政府计划与强力推动是欠发达地区解决贫困问题的关键性要素[5]。一些发展社会学家认为，制约欠发达地区经济社会发展的不仅有经济因素，也有社会因素[6]。有些发展中国家学者认为，应当从欠发达地区的实际情况出发，寻找本地区的自我发展活力，提高本地区自我发展能力。

发展经济学与发展社会学对中国民族地区反贫困研究和实践具有一定的借鉴意义。中国很多学者运用发展经济学理论解释了包括民族地区在内的中国农村贫困的综合因素，认为中国部分农村正面临着“贫困恶性循环”的困境，中央政府应该加大对贫困地区的投入和各种扶持政策[7][8][9]。20世纪80年代费孝通先生在考察武陵山区时，提出了“外助内应”的概念。费孝通先生所说的“外助”，指的是国家的政策支持和发达地区的经济援助，“内应”是强调要发挥武陵山区自身的发展活力，并有效地利用外界的援助。“外助内应”即强调民族地区的发展要在国家的政策扶持和发达地区的经济支持下，充分发挥自身拥有的各种资源优势，创建以民族地区主体为主导的“内发型”动力[10]。

由于受资源禀赋、地理环境、区位条件和历史文化等因素的制约，我国民族地区一直是经济社会欠发达地区。1949年中华人民共和国成立后，基于中国多民族的基本国情和民族问题长期存在的客观实际，中国政府对民族地区持续实行特殊的支持政策，扶持民族地区经济社会文化发展，民族地区发生了翻天覆地的变化，各族人民生活水平均得到很大提高。而且，中国政府更是把民族地区的扶贫开发工作当作重中之重，出台并实施了一系列重点扶持民族地区的扶贫规划。另外，在国际组织开发扶贫合作中，坚持向民族地区倾斜的政策，并且动员东部发达地区、各社会机构向民族地区进行对口支援。在国家一系列扶持政策的支持下，民族地区经济社会全面发展，减贫成绩斐然。国家统计局农村贫困监测结果显示，按当年的扶贫标准（“2008年标准”），2000～2010年，民族八省区农村贫困人口从3144万人减少到1034万人；农村贫困发生率从23%下降到7%。按现行国家农村贫困标准（“2010年标准”），2010-2018年，民族八省区农村贫困人口从5040万人减少到602万人；农村贫困发生率从34.1%下降到4.0%。

虽然民族地区的经济社会发展和减贫事业都取得了巨大的成就，但民族地区与东部地区以及全国平均水平的差距依然不可小觑，贫困人口主要分布于西部民族地区的格局还没有根本改变，民族地区农村贫困人口占全国农村贫困人口的比重提高的趋势还未根本扭转。据统计，按照当年的扶贫标准（“2008年标准”），民族八省区贫困人口占全国的比重从2000年的33.4%上升到2010年的38.5%，增加了5.1个百分点。另外，按新的国定农村扶贫标准（“2010年标准”）测算，2010～2018年，民族8省区农村贫困人口占全国农村贫困人口的比重从30.4%上升到36.3%，后者是当年民族八省区农村人口占全国农村人口的比重的两倍左右。现在到2020年底只有不到2年时间，民族地区尚有1000万左右的贫困人口需要实现脱贫。经过多年的扶贫开发，容易脱贫的区域和人口已经基本脱贫，剩下的贫困人口主要集中在深度贫困民族地区。从总体上看，民族地区，尤其是深度贫困民族地区的脱贫已经成为中国能否如期完成脱贫攻坚目标任务的关键，当然也成为中国能否如期实现全面建成小康社会的关键。而且，民族地区的脱贫工作不仅关涉全面小康社会建设，更与国家稳定、边疆安全等紧密相关[11]。在此背景下，从民族交流、交往、交融的视角，总结民族地区反贫困实践的成就、启示及面临的问题，并提出政策思考，为我国促进民族地区反贫困工作的相关政策提供借鉴和参考。

二、民族地区农村反贫困的实践探索

回顾新中国成立70年中国民族地区反贫困历程，可以得出，民族地区农村反贫困实践与全国农村反贫困实践一样，是一个逐渐推进的过程。伴随着国家“八七扶贫攻坚计划”和两个十年“农村扶贫开发纲要”的顺利实施，民族地区的专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”扶贫工作格局逐渐清晰。在专项扶贫方面，民族地区实施以整村推进为主体、以产业扶贫和贫困劳动力培训为两翼的“一体两翼”扶贫战略，贫困地区农村基础设施得到改善，贫困人口综合素质得到提高，脱贫能力进一步增强。在行业扶贫和社会扶贫方面，全国各行业、东部发达地区以及各种社会机构等给予大量支持，为民族地区反贫困做出了巨大贡献。可以说，在国家的统筹部署下，民族地区农村反贫困的实践进程和伟大成就呈现给我们的一幅新中国成立以来我国各地区、各民族交往交流交融的宏伟历史画卷。

（一）国家政策扶持

对民族地区农村反贫困来说，政策扶持的关键资源和机会，主要是由中央政府提供的。中央向民族地区提供了大量的转移支付、专项扶持及财政、税收优惠等支持，这些支持都意味着资源和机会。

1.财政和税收政策

根据民族地区特殊困难的实际，从上世纪50年代起，中央就开始对民族地区实行“财政适当照顾、必要补助”的优惠政策。上世纪80年代对民族地区仍采取“适当照顾”的政策，并陆续设立了“支援不发达地区发展基金”“民族地区补助费”等专项补助基金[12]。从2000年起，我国相继实施了西部大开发、兴边富民等重要战略工程，为了支持民族地区加快发展，中央政府除拨付一定规模的一般性转移支付和专项转移支付外，还特别设立民族地区转移支付，在农业、教育、科技、社会保障等方面增加专项补助资金。据统计，中央下达民族地区转移支付从2000年的25.53亿元增加到2017年的704亿元，年均增长21.5%。

中国政府自上世纪50年代开始对民族地区实行税收减免和优惠税率的照顾政策，尤其是2000年后，国家对退耕还林（还草）产出的农业特产收入，10年内免征农业特产税；对西部民族地区新开办的交通、邮政、水力、电力、广播电视等企业实行优惠税收政策（所得税两年免征、三年减半征收），等等[12]。

2.扶贫开发特殊倾斜政策

中华人民共和国成立以来，中央政府一直重视民族地区的反贫困问题。特别是自上世纪90年以来，中央政府将扶贫开发的重点向贫困问题严峻的西部民族地区转移，对少数民族和民族地区在扶贫政策、扶贫资金上给予较大倾斜。例如，国家“八七扶贫攻坚计划”共确定592个国家重点扶贫县，其中，民族地区有257个，占全国国家重点扶贫县总数的43.4%。全国共识别贫困人口8000万人，其中少数民族贫困人口3200万人，占全国贫困人口总数的40%[13]。中央政府除了对贫困民族地区实施全国一般贫困地区的优惠政策外，还采取一系列特殊扶贫开发倾斜政策。这些特殊扶贫开发政策的实施对于振兴民族地区经济、加快脱贫致富、促进各民族繁荣进步起到了巨大的推动作用[12]。

例如，70年来，中央财政专项扶贫资金规模持续增加，从8亿元增加到1060.95亿元，年均名义增长13.7%。为了加大对民族地区的扶贫投入，在中央财政专项扶贫资金中专门设立少数民族发展支出方向，用于支持开展兴边富民行动、扶持人口较少民族发展，以及解决少数民族群众聚居地区突出贫困问题。1992～2014年，少数民族发展资金从0.6亿元增加到40.59亿元，占中央财政专项扶贫资金的比例从2.26%稳定上升到9.38%。另外，2006～2015年，中央财政投入民族八省区的扶贫资金从51.5亿元增加到200亿元，累计投入1143.4 亿元，占全国同期扶贫资金总投入的42.55%。尤其是实施脱贫攻坚战略后，中央政府进一步加大对民族地区脱贫攻坚的支持力度，2016～2018年，中央财政专项扶贫资金投入民族八省区1133.1亿元，占全国同期专项扶贫资金总投入的43.9%。

正是中央给民族地区的各项政策扶持，奠定了民族地区农村反贫困实践取得显著成就的政策基础。总的来说，新中国成立70年来，由于中央政府的政策扶持，民族地区反贫困工作取得很大成效，不仅农村贫困人口减少，农村贫困发生率降低，基础设施和公共服务水平明显提高，特别是水、电、路、讯的通畅，使得民族地区人流、物流、信息流、资源流动的加速，带动少数民族及民族地区从封闭走向开放，促进了少数民族及民族地区与其他民族及其他地区的交往交流交融。当然，民族地区的交往交流交融也促进了少数民族及民族地区进一步开放、接受现代理念和技术，从而反过来促进了民族地区反贫困。

（二）定点扶贫、东西协作、对口支援等社会扶贫

广泛动员全社会力量参与扶贫工作一直是中国扶贫工作的一条重要方针。习近平总书记提出：“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的‘三位一体’大扶贫格局，强化举措，扩大成果。要健全东西部协作、党政机关定点扶贫机制，各部门要积极完成所承担的定点扶贫任务，东部地区要加大对西部地区的帮扶力度，国有企业要承担更多扶贫开发任务。要广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性，鼓励、支持、帮助各类非公有制企业、社会组织、个人自愿采取包干方式参与扶贫”[14]。习近平总书记有关“三位一体”大扶贫格局、东西部协作、定点扶贫等的重要论述，既是对以往我国的相关政策和实践的总结和肯定，也为此后我国定点扶贫、东西部协作等社会扶贫工作提出了明确的任务[15]，为加快民族地区脱贫攻坚步伐，实现与全国同步进入全面小康社会，提供了行动方向和指南。

1.定点扶贫

定点扶贫工作是中国扶贫开发工作的重要组成部分。从1986年至今，定点扶贫工作已历时32年，从最开始由农业、林业、科技等10个部委分别在全国18个集中连片贫困地区中选定一个地区作为开展定点扶贫的联系点，到2002年，中央政府指定272个中央部委和企事业单位定点扶持481个国家扶贫开发工作重点县[16]。2012年，在中央政府的部署下，开始实施新一轮定点扶贫工作。新一轮共有310个中央和国家机关等单位参与定点扶贫工作，军队和武警部队与全国63个县、2856个贫困村结对帮扶，从而“实现定点扶贫对全国592个国家扶贫开发工作重点县的全覆盖”。2015年，国务院扶贫办会同各牵头组织部门，对定点扶贫结对关系进行了局部调整。调整后，共有320个中央、国家机关和有关单位参与定点扶贫，对口帮扶全国592个国家扶贫开发工作重点县[17]。

据国务院扶贫办初步统计，2002～2009年，参与定点扶贫的单位共向帮扶的重点县累计投入帮扶资金（含物资折价）84.87亿元，帮助安排帮扶项目9432个，帮助引进各类帮扶资金292.5亿元，引进适用先进技术1712项，引进各类人才3904名，资助各级贫困学生28.8万人次[16]。2012～2016年，中央国家机关共向定点扶贫县协调和投入扶贫资金（或物资）约67亿元[18]。在中央国家机关等单位的带动下，各省区市的定点扶贫工作也卓有成效，例如，从2007年到2009年，全国各省直单位对帮扶地区直接投入的资金达到98.2亿元，超过了中央单位2002～2009年投入资金的总和[16]。

例如，1992年，外交部成为最早承担定点帮扶贫困县工作任务的国家部委之一，定点帮扶金平苗族瑶族傣族自治县。截至到2018年9月底，外交部派出17批扶贫代表挂职县委常委、副县长和两任驻村第一书记，并发挥自身优势，面向各国际组织、各国政府、国内外企业、华人华侨和各社会组织等筹集扶贫款，累计为金平县募集扶贫资金两亿余元，实施产业、教育、健康、人员培训等扶贫工程，累计37.2万人受益，减少贫困人口5.5万人，成为金平县反贫困的重要力量。具体而言，第一，实施产业扶贫工程。外交部把产业扶贫作为打赢脱贫攻坚战的重要措施，以整村推进项目为抓手，共投入资金2449余万元，在金平县7 个乡镇23个自然村实施综合扶贫整村推进项目，基于精准扶贫的要求，针对项目村的实际，按照“一村一品”的产业发展道路，帮助金平县招商引资，引入农业专业团队等，引导扶持当地农民发展瑶药、香蕉、橡胶、茶叶等特色产业及银饰、刺绣等特色加工业。第二，实施教育扶贫工程。外交部共投入教育扶贫资金8326余万元，在营盘乡、金水河镇、金河镇等13个乡镇实施教育扶贫项目403个，主要包括参与当地学校的教学楼、综合楼、宿舍楼等基础设施建设，向建档立卡贫困学生发放助学金等，受益23.26万人。第三，实施健康扶贫工程。外交部累计投入3711.66万元实施健康扶贫工程。主要包括帮助新建或改善乡镇和行政村卫生院（室），捐赠医疗器械设备，开展医务人员培训等，缓解了金平县就医条件差、医疗设备少、农村居民看病难的问题。第四，实施人员培训工程。外交部充分发挥自己优势，多方联系协调，共投入资金414.96万元，实施包括联合国开发计划署社区发展项目及科技、教育及干部素养培训等49个项目，惠及14638人，培养出一批技术过硬的脱贫致富带头人。另外，外交部还联系一些国际组织、国内外企业和一些社会组织等机构和个人筹集善款实施扶贫工程。例如，英国劳合社爱心电教室，飞利浦电子设备捐赠，三星智能教室，韩国现代爱心之屋，中华慈善总会医疗药品捐赠，电视、电脑、图书室及爱心衣橱捐赠，边境地区新农合补贴等63个项目，累计投入资金1168.46万元，惠及7.48万人[19]。

总之，中央部委、企事业单位等定点帮扶单位的定点帮扶，不仅实现了对主要为民族地区的贫困县加大扶持力度的目的，而且加强了中央部委、企事业单位、军队和武警部队等定点帮扶单位与帮扶的重点县及该县各族人民之间的交往交流交融，而且实现了定点扶贫单位“贴近基层、了解民情、培养干部、转变作风、密切党群干群关系”的目标。

2.东西扶贫协作、对口支援

东西扶贫协作是党中央、国务院按照邓小平同志提出的“两个大局”的重要战略构想，在中国进入“八七”扶贫攻坚的重要阶段，1996年9月召开的中央扶贫开发工作会议上作出的推进东西对口协作的战略部署。党的十八大后，中央更加重视东西扶贫协作与对口支援工作。习近平总书记指出“东西部扶贫协作和对口支援，是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略，是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局，是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措，必须认清形势、聚焦精准、深化帮扶、确保实效，切实提高工作水平，全面打赢脱贫攻坚战”[20]。习近平总书记的这一讲话精神更明确了当下及未来一段时期落实东西部扶贫协作和对口支援工作的重大意义、任务和目标。

自1996年以来，我国东西扶贫协作工作已经开展23年，接受帮扶的西部贫困民族地区、革命老区反贫困工作取得重大进展。据统计，1996～2014年，参与东西扶贫协作的东部各省市共向受帮扶的西部贫困地区投入财政援助资金累计118.2亿元，引导东部企业到西部贫困地区投资共1.2万亿元，实施东西部扶贫合作项目8万余个，帮助对口帮扶的西部地区输出劳务人员664.3万人次。为促进双向互动，东西部支援、受援双方领导考察互访累计8.8万人次；参与东西扶贫协作的东部地区为西部民族贫困地区引进各种农业实用技术共3072项，培训各类人才共55.7万人次[21]。

23年来，东西扶贫协作实践发生了很大的变化。其一，参与东西扶贫协作的东部省市已由最初的13个增加到目前的18个[22]。其二，结对帮扶关系，从最初的省市间的结对帮扶，发展到市县层层结对。从东部一省一市一县对西部一省一市一县发展到多省市对一省、一个地市加一个国有企业对一地州、一区县加一市直单位对一县的帮扶形式。其三，从中央层面组织开展的东西扶贫协作发展到各省组织的地市结对帮扶和地市组织的区县结对帮扶，结对帮扶工作普遍化。其四，东西扶贫协作由最开始时东部单向无偿帮扶西部，拓展为在对口帮扶框架下“东西部双向互动、共同发展、实现共赢”。其五，以派遣干部挂职为主要形式的人才交流有所减少，但企业协作和政府援助逐渐加强。其六，由最开始主要是政府间的援助行为拓展为各类市场主体的共同参与，再发展到“包括各类社会团体、民间组织、爱心人士在内的社会各界多形式、宽领域的广泛参与”，涌现出了“闽宁模式”“沪滇模式”“浙川模式”“甬黔模式”“两广模式”等成功范例[21][22]。

在民族八省区中，新疆、西藏均属于生态、政治、经济都很特殊的地区，其特殊性决定了其发展目标及发展途径的特殊性，也决定了社会扶贫对两个地区的农村反贫困的特殊意义。新疆、西藏社会扶贫除了包括定点扶贫及其他社会各界参与的扶贫外，“对口援疆”与“对口援藏”发挥着特别突出的作用。

由于新疆的特殊地位，我国各族人民早已达成“援疆就是卫国，新疆发达了，西北边境就安定富足，受益的将是整个中国和中华民族”的共识，“援疆”成为中央推进新疆跨越式发展和长治久安的重大举措。自1997年首批对口支援新疆干部抵疆后，在以往长期开展的援疆实践的基础上，2010年开始的中央新一轮“对口援疆”从多方面对原来的援疆布局做了调整，其中重要的调整是19个省市对口支援新疆12个地州和兵团12个师，重点支援基层和南疆，并明确在重大建设项目布局和投资计划安排上对南疆三地州给予重点倾斜。据统计，2010～2014年，19个对口援疆省市和中央国家机关、企事业单位共拨付援助资金470亿元，实施援疆项目4139个。党的十八大以来，各援疆省市大幅提高援疆力度。例如，在产业援疆方面，累计投入130多亿元实施产业扶贫工程减贫，吸纳劳动力50多万人次。自1997年以来的20 多年间，先后有9批2万余名干部被选派至新疆[23][24]。通过“对口援疆”，一批劳动密集型产业进入新疆，不仅带动新疆地区经济发展，而且为新疆地区提供了大量就业机会。值得一提的是，广东加大对新疆的支持，并鼓励新疆劳动力到广东等沿海发达地区转移就业。“十二五”期间，广东援建的劳务输出服务机构“两县一师”就促进10 多万人疆内转移就业，1.6万多人疆外转移就业，其中3000多人转移到广东就业[25][26]。

1951年西藏和平解放以来，为了加快西藏的发展，中央政府对西藏施行了大量特殊扶持政策和措施。1980年3月14日、15日，中央在北京召开第一次西藏工作座谈会，首次提出“全国支援西藏”的概念。1984年2月至3月间，中央召开第二次西藏工作座谈会，决定由北京、天津、上海等9省市支援西藏，按照西藏提出的要求，帮助建设43项工程项目。1994年7月20日至23日，中央召开第三次西藏工作座谈会，提出“分片负责、对口支援、定期轮换”的干部援藏政策和中央各部委对口支援西藏自治区各部门，全国14个省市（后来增加了重庆市，为15个省市）对口支援西藏7个地市44个县，“对口援藏”大幕正式拉开。2001年6月25日至27日，中央在北京召开第四次西藏工作座谈会。这次会议，中央决定增加3个省及部分中央企业对口援助尚未列入受援范围的29个县和双湖特别行政区，实现了“对口援藏”的全覆盖。从此，援藏主体除了中央政府、对口援藏省市，又增加了中央企业，援藏力量进一步增强。2010年1月，中央召开第五次西藏工作座谈会，为确保2020年西藏与全国同步实现全面小康社会的目标，明确了建立援藏资金稳定增长机制，并进一步将援藏期限延长10年至2020年[27][28][29][30]。30多年来，“对口援藏”形成了干部援藏、经济援藏、项目援藏、教育援藏、医疗援藏、科技援藏等模式，形成全方位、宽领域、多层次的援藏格局。据统计，2001～2008年，国家对西藏的财政补贴高达1046亿元，全国对西藏的援助（包括对口援助资金、各类专项资金等）约1200亿元，二者之和差不多是从西藏和平解放到20世纪末全国援藏资金的总和[31][32][33]。目前，“对口援藏”已成为西藏反贫困的重要组成部分。

综上所述，东西扶贫协作、对口支援（包括“对口援疆”“对口援藏”），是社会主义制度优越性的充分体现，从一个侧面呈现民族地区在祖国大家庭中实现“共同团结奋斗，共同繁荣发展”的图景。东西扶贫协作、对口支援是实现民族地区特别是新疆、西藏的社会稳定和长治久安总目标的重要措施，是解决发展不平衡不充分问题的战略选择。实践证明，东西扶贫协作、对口支援不仅给民族地区带来扶持资金、项目和技术，加快了民族地区经济社会的发展，改善了民族地区的民生，而且促进了中央与民族地区的联系，促进了民族地区与东部发达地区之间相互交流，增进了各民族进一步交往交流交融，客观上起到了促进民族团结、增强各族人民“对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同”的作用[34]。例如，通过“对口援疆”这个平台，湖北省第八批对口援疆团队基于当地的实际情况，有针对性地实施了一些扶持项目，包括扶持当地特色产业发展，帮助建设各族群众的安居富民房，组织医疗专家深入偏僻乡间开展巡回会诊，推动当地干部到内地挂职培训等等。此外，还开展了以“结亲戚、结对子，促民族团结、促长治久安”为主要内容的“双结双促”活动，在600多名对口援疆干部参与、带动下，湖北省有800多人次到新疆结对“走亲戚”，两地认亲结对1297户、组织交往交流2.2万多人次，不仅给当地群众带去帮扶资金、项目和新的观念，提升当地群众内生动力，还促进各族干部群众在共同活动中增进了解、加深感情、加强团结。各族干部群众互动交流交往，涌现出许多“民族团结一家亲”的感人事迹[34][35]。

三、民族地区反贫困的成功经验与启示

中华人民共和国成立以来，特别是改革开放以来，针对民族地区贫困的状况及特征，在中央统筹部署和各地各级党委政府的共同努力下，在社会各界的帮扶、支持下，民族地区以促进贫困地区经济社会发展、推动贫困群众稳定脱贫为目标，实施了多项扶贫工程，反贫困工作取得了显著的成效。从民族交流、交往、交融的视角看，民族地区反贫困工作中的国家政策扶贫以及定点扶贫、东西协作、对口扶贫等社会扶贫工作都达到了预期目的，并积累了许多宝贵经验，为未来一年多民族地区进一步开展脱贫攻坚工作，尤其是新形势下补上民族地区与东部发达地区的发展差距，解决发展不平衡不充分问题，进一步支持民族地区发展，提供了重要启示。

第一，坚持和加强党的领导，是民族地区农村反贫困取得成就的根本保证。长期以来，党中央对民族地区的经济社会发展和农村反贫困工作高度重视，将其纳入全国一盘棋进行统筹部署，适时制定出台指导和支持民族地区经济社会发展的大政方针和政策。党的十八大以来，在习近平总书记的领导下，党中央大力实施脱贫攻坚战和全面建成小康社会发展战略，强调民族地区脱贫攻坚是全国脱贫攻坚的难点和重点，是决定全国能否如期脱贫、实现全面建成小康社会的关键所在。

第二，坚持中国特色社会主义制度，是民族地区农村反贫困取得成就的制度基础，无论是国家对民族地区经济社会发展和反贫困工作的全面统筹部署以及系统的政策供给和资源支持，还是东西扶贫协作、对口援助等社会扶贫的有效动员和组织，都是中国特色社会主义制度的优越性的高度体现。

第三，政府主导并承担主体责任，是民族地区农村反贫困事业取得成就的内在要求。无论是政策扶贫、定点扶贫，还是东西协作、对口扶贫等社会扶贫，都由中央政府及各地各级政府主导实施。自1949年新中国成立以来，中央政府就将扶持欠发达的民族地区经济社会发展作为政府的一项重要工作内容，并按不同时期的特点，部署不同的政策措施。特别是十八大以来，从中央到地方，各级政府和部门全力以赴，支持包括贫困民族地区在内的中国农村的脱贫攻坚事业，无论是政策支持还是资源动员，在力度上达到了前所未有的高度。

第四，外援帮扶与民族地区自我发展相辅相成，是民族地区农村反贫困实践取得成就的重要条件。一般来说，一个地区的发展动力主要包括两个方面，其一是地区内部要素驱动，其二是外来要素推动[36]。与全国其他地区一样，随着经济社会快速发展、反贫困工作的持续推进，民族地区的剩余贫困人口主要分布在偏僻的山区、生态脆弱区，这些地区往往是经济欠发达、区位条件和交通状况较差，形成农村贫困集中在少数相对封闭地区的“孤岛现象”[37]。因此，贫困民族地区一般存在缺乏经济发展的要素条件、内源性发展动力和能力不足等问题，外援帮扶推动对于贫困民族地区的发展是必不可少的，这种外部推动包括中央、东部发达地区、中央部委、企事业单位向贫困民族地区注入资金、项目、技术等，帮助贫困民族地区加大基础设施建设力度，提高公共服务水平，引进先进地区发展模式，促进贫困民族地区加速实现现代化。当然，外援帮扶只是手段与过程，最终要靠贫困民族地区各族干部、群众寻找内源性发展的动力和源泉，提高其自我发展能力，实现脱贫致富奔小康的目标。新中国成立以来特别是改革开放以来，民族地区一方面认真贯彻落实党中央的战略部署，注重挖掘开发自身潜力和资源，不断深化改革，加强对外开放，推动地方经济社会发展；另一方面，充分利用国家提供的扶贫政策和资源，利用各种对口扶贫、东西扶贫协作等社会扶贫提供的机会，对接自身资源优势和扶贫发展目标，提升自我发展的能力，增强自我发展的动力，不断推进民族地区农村反贫困实践。

第五，从单向扶贫走向合作共赢，是民族地区多途径多模式反贫困实践取得更大成就的重要机制。目前，定点扶贫、东西扶贫协作、对口扶贫等扶贫工作均呈现出从单向扶贫，走向产业对接、经济合作、互利共赢的良好态势，呈现出从单纯的政府间的援助行为，发展成政府、企业、社会相结合，逐步按市场经济规则运行的对口协作新局面，为未来的互帮互助，持续合作奠定了良好的基础[21]。

第六，民族地区农村反贫困是全国各族人民的共同责任，这样一种共识是民族地区反贫困得到全国人民支持的社会基础。中国是统一的多民族国家，中国的边境地区也多为民族地区，因此，民族问题始终是关系我国边疆巩固、民族团结、社会稳定、祖国统一的大事，是关系国家长治久安和中华民族繁荣昌盛的大事。目前，中国已进入脱贫攻坚决胜决战阶段，民族地区成为全国脱贫攻坚与实现全面建成小康社会的重点和难点。如果民族地区与东部发达地区的发展差距持续拉大趋势得不到扭转，就会在民族地区及民族地区各族群众中造成心理失衡，甚至造成我国各地区之间、各民族之间的关系失衡[38]。确保民族地区如期全面建成小康社会，既是我国实现全面建成小康社会的关键所在，在某种意义上也是必须予以高度重视的民族问题。正是在这样一种共识的支持和引导下，新中国成立以来尤其是党的十八大以来，以东西扶贫协作、对口支援等社会扶贫等为主要形式的全社会支持民族地区反贫困的实践才能不断深化并获得可持续性。

第七，民族地区农村反贫困是促进民族交往交流交融的重要方式。民族交往是指民族间的互动往来与关系协调。民族交流意味着民族交往程度的深化和内容的拓展，实现民族间的互补互利和共生。民族交融是各民族经过长期交往交流而形成的经济一体、社会融合、文化互信的稳定状态。新中国成立以来，特别是改革开放以来，西部民族地区农村反贫困的伟大实践，体现了全国各族人民共享发展成果的发展理念，为民族间的交往交流交融创造了条件，各民族间的交往交流交融在规模和空间范围上呈现不断扩大的态势，在接触频率和情感亲近层面呈现出日益加快、加深的趋势[39]。

当然，在迄今为止的民族地区农村反贫困实践中，仍然存在一些需要研究解决的问题。例如，从目前东西扶贫协作、对口扶贫实践情况来看，还存在对口帮扶的支援项目与受援地需求、产业基础、资源禀赋不太匹配。有一些贫困地区需要的是“雪中送炭”的项目，送来的却是“锦上添花”的支援，造成“供需错位”，影响扶贫效果[40]；帮扶合作的潜力还没有得到充分挖掘。主要表现为帮扶-受援两地政府之间未完全建立长效的对接机制，这使得双方在政策、环境、产业等方面的信息不对称，影响了帮扶合作的实效[41]；帮扶-受援两地的合作主要是由两地政府主导并推动的合作，东部地区社会力量动员还未完全发挥[41]；帮扶资源比较分散，聚焦脱贫攻坚不够，等等。其中，最重要的是输血与造血的有机结合不够的问题。不难看到，民族地区反贫困工作中的政策扶贫，以及定点扶贫、东西协作、对口扶贫等社会扶贫工作，主要是依靠国家政策扶持、东部发达地区、中央部委、企事业单位等给钱、给物及“交钥匙”项目的“输血”模式，这种模式迅速缓解了部分贫困问题，提高了民族地区基础设施和公共服务供给水平，短期扶贫效果显著。随着反贫困工作的深入推进，帮扶方与受援方都意识到单纯的“输血”模式，贫困民族地区不能成功地造就一种脱贫致富的内在张力，从而制约了脱贫的成效，必须充分调动贫困民族地区主体的自主意识和能动性，通过“造血”的方式引导贫困民族地区主体形成“内发型”动力，形成支撑其长期发展的自生能力，来保障该地区的持续性发展，实现长期有效的减贫。

中国特色社会主义进入新时代，民族地区迎来新的发展机遇。在脱贫攻坚决胜阶段，民族地区要抓住新机遇，在努力做好专项扶贫的基础上，运用好中央各项政策，实施好定点帮扶、东西部扶贫协作、对口扶贫等扶贫措施，以各民族共享发展成果为价值追求，继续深化各民族交往交流交融，深化民族地区与东部发达地区交流合作，促进受援帮扶向合作共赢方向发展，促进民族地区融入国家整体发展之中，从而实现民族地区在祖国大家庭中“共同团结奋斗，共同繁荣发展”的目标。