我国草原生态补偿法制建设的时代意义

孙 雪 刘晓莉

（东北师范大学 政法学院，吉林·长春 130117）

草原是我国面积最大的陆地生态系统，也是牧区最基础的生产与生活资料。草原作为牧区生态文明建设的主战场，迫切需要法律制度对其进行保护和管理。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次提出：“用严格的法律制度保护生态环境，……制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规”。目前，针对草原日益恶化的情况来看，草原生态补偿机制是草原保护的中坚力量，草原生态补偿法律制度作为草原保护和生态补偿法制相结合的重要制度，在“实行最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”的战略决策中显得尤为重要，更能体现出我国的“制度自信”。理清草原生态补偿法制建设的时代意义，可以更好地促进草原保护和推进草原生态补偿立法进程。本文拟从草原生态补偿法制建设是牧区生态文明建设的必要保障、是实现生态安全与生态公平的重要举措、是推进全面依法治国的关键环节三个维度，分析草原生态补偿法律制度建设的时代意义。

一、草原生态补偿法制建设是牧区生态文明建设的必要保障

草原生态补偿法制建设对牧区生态文明建设的保障作用应当遵循以下思维逻辑：一是理清生态文明与牧区生态文明的基本内涵和关系；二是阐明草原生态补偿法律制度亟待建立健全的认识，源于顶层设计对于生态文明建设认识的不断深入；三是阐述草原生态补偿法律制度对牧区生态文明建设的具体保障作用。

（一）牧区生态文明的基本内涵

理解牧区生态文明的内涵，首先需要清楚生态文明的内涵。学界对生态文明的内涵有多种解读，多数学者认为生态文明是在人与自然和谐的前提下，通过人与自然彼此相互作用所产生的物质和精神成果的总和。叶谦吉认为，“所谓生态文明就是人类既获利于自然，又还利于自然，在改造自然的同时又保护自然，人与自然之间保持着和谐统一的关系”[1]。他是我国首次使用生态文明概念的生态学家。俞可平认为生态文明是人类在改造自然以造福自身的过程中，为实现人与自然之间的和谐所做的全部努力和所取得的全部成果[2]，是从生态文明建设成果的角度定义生态文明。蔡守秋认为生态文明是一种从物质生产方式到政治、法律及社会文化观念的整体转变，需要采取涉及经济、社会、政治和文化各个方面的战略、政策和法律，要把对生命和自然的尊重以及对自然的生态系统的爱护纳入政治、法律和道德体系中[3]。是从生态文明建设动态过程的角度界定生态文明。

根据不同学者对生态文明的定义，我们认为：生态文明是人类在经历认识自然、利用自然、改造自然、尊重自然、顺应自然、保护自然这一历史阶段过程中，所探索出的一种继农业文明、工业文明之后更高级的反映人与自然和谐相处的新型文明形态。其内涵不仅包括人类在漫长的历史实践过程中逐渐建立起来的人与人之间、人与自然之间、人与社会之间和谐共生的关系、生产生活方式和价值观念，同时还包括人类在这一过程中为保护和建设美好生活环境所取得的物质方面、精神方面、社会制度建设方面成果的总和。

明晰牧区生态文明，其次还要了解牧区的范围。所谓牧区是指以畜牧业生产为主的地区，在我国经济社会发展大局中具有重要的战略地位。我国牧区主要分布在西部及西北部边缘地带，主要包括13个省（区）的268个牧区半牧区县（旗、市），共有草原面积2.34亿公顷，占全国草原面积的59.57%。我国内蒙古、新疆等六大牧区草原面积总计占全国草原面积的73.35%[4]。牧区多集中分布在边疆地区和少数民族地区，承担着维护民族团结和边疆稳定的重要任务[5]。因此，牧区生态文明理应是全国整体生态文明的有机组成部分。草原作为一种兼具生态功能、生产功能、生活功能的环境要素，为牧区发展和牧民生活提供物质、环境、文化基础，是牧区生态文明建设的主阵地，承担着生态文明建设的主体责任[6]。

（二）牧区生态文明建设的认识演进

党中央、国务院关于生态文明建设的认识过程不断深化，具体表现为日益重视草原保护，逐步意识到草原生态补偿是促进牧区生态文明建设的一项重要政策和关键制度。党中央、国务院在一系列关于生态文明建设的重要文件中多次提到草原、草原生态补偿以及相关法制建设，为推进草原生态保护和建立草原生态补偿法律制度提供了基本依据。

2002年国务院出台了《关于加强草原保护与建设的若干意见》，这是第一部强调草原保护的规范性文件。2007年国务院出台了《关于促进畜牧业持续健康发展的意见》，首次提出“探索建立草原生态补偿机制”。同年，党的十七大不仅首次将“生态文明”写入公报，同时还提出要加快建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。此间虽未直接提及草原生态补偿，但是首次将生态补偿作为推进生态文明建设的手段之一。2010年10月，前国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，正式决定建立草原生态保护补助奖励机制。2011年《国务院关于促进牧区又好又快发展的若干意见》明确指出我国牧区实行“生产生态有机结合、生态优先”的发展方针，文件中明确草原生态补偿是加强草原生态保护建设，促进牧区经济发展的一项重要政策。2015年在国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》和《关于加快推进生态文明建设的意见》中，提出要健全草原生态保护补奖机制，健全草原保护相关法律法规。2017年通过的《建立国家公园体制总体方案》中首次将“山水林田湖是一个生命共同体”的提法重新修改为了“山水林田湖草是一个生命共同体”。将草纳入“山水林田湖”中，这是对草原重要生态地位的肯定，对推进牧区生态文明建设具有里程碑式的重要意义。2017年十九大报告指出“统筹山水林田湖草系统治理，建立市场化、多元化生态补偿机制”，同时，又再一次重申用严格的法治保护生态环境，将制度和法治作为推进生态文明建设的重中之重。这是国家政策层面对草原以及草原生态补偿的顶层设计。目前，在实践层面，草原生态补偿主要依据2011年和2016年农业部与财政部联合出台的两个“草原生态补奖意见”。

从2002年最初认识草原的重要地位开始，到提出“山水林田湖草是一个生命共同体”；从“探索建立草原生态补偿机制”，到认识“牧区生态文明需要依靠草原生态补偿”，再到十九大提出“要完善生态补偿和草原保护相关法律法规，用严格的法治保护生态环境”。党中央、国务院一系列关于生态补偿和草原生态补偿的重要论述说明我国关于草原保护、生态文明建设的认识过程是不断深化和上升的，逐步认识到保护草原必须依靠制度、依靠法治。这不仅是对草原重要生态地位的肯定，同时也表达了在“生态优先”的牧区发展观念下，适用法制保护草原是牧区生态文明建设的必经之途。

（三）草原生态补偿法制建设对牧区生态文明建设的保障

牧区生态文明建设是生态文明在牧区这一特定空间区域的体现，因此必须将生态文明的理念以系统、有序的方式深入进牧区生产生活的多个领域，而法治就是最有效、最稳定的治理方式。草原是牧区生态文明建设的重要载体，那么加强草原的保护及其法律制度建设，就是落实牧区生态文明建设的重中之重。制度建设和法制建设密切联系、相互促进。草原生态补偿法制建设就是将制度建设和法制建设相结合的典范，其重点就是建设一套规范草原生态补偿的法律制度。法制建设是一个动态的调整过程，而法律制度是法制建设的最终结果，法制建设的内容以法律制度为载体得以体现。草原生态补偿法制建设将法律自身所具有的作用同草原生态补偿的功效相结合，在为牧民保护草原的行为提供法律指引的同时，为牧区的可持续发展提供法制支持，最终保障牧区生态文明建设目标的实现，具体包括以下两个方面：

一方面，从法律自身的作用和性质来看，草原生态补偿法律制度对牧民保护草原的行为具有指引、评价、预测等规范作用。长期以来，牧民世代生活在草原，是利用、保护、建设草原的主要主体，要想使牧民在草原上进行生产生活时能够井然有序，就必须有一种普遍适用的、有约束力的手段或规则对其行为进行指引和规范，而法律就是指引和规范牧民行为的最好手段。草原生态补偿法律制度通过对牧民保护草原的行为进行肯定性评价，对超载放牧和破坏草原等行为进行否定性评价，为牧民保护草原的行为提供法律依据的同时，也更好地规范和约束了牧民的行为。由于牧民长期依赖草原生活，在心中已经形成了敬畏草原、尊重草原的生态伦理观和自然保护观。因此，草原生态补偿法律制度将通过立法把人与草原和谐共生的内心观念转化为国家治理理念，使依法保护草原内化为牧民和全社会的行为准则，真正将依法保护草原的理念融入牧区建设的方方面面。与此同时，法律是由国家强制力保证实施的最有效制裁手段，草原生态补偿法律制度主要通过针对牧民超载放牧、破坏草原等行为，以及针对国家机关工作人员在落实草原生态补偿过程中的违法、越权、失职等行为规定法律责任，保障草原生态补偿的执行力。

另一方面，从草原生态补偿法制建设的内容和形式来看，草原生态补偿法制建设的主要内容包括补偿主体与客体、补偿标准、补偿方式等方面，除这些涉及基本补偿要素的立法内容外，法制建设更重要的内容是规范相关主体在草原生态补偿中的权利、义务和责任。目前，部分牧民对于草原生态补偿的权利和责任意识还不是很清晰，对除政府以外的其他应当承担补偿义务的主体缺乏认知和判断，对自身所享有的获得草原生态补偿的权利和对补偿过程进行监督的权利还不是很明确。同时，依据现有法律，对于在草原生态补偿中违反补偿义务的人也缺乏有力措施进行惩罚，无法追究其法律责任。例如，补偿主体未能按时给付补偿资金、受偿主体不履行禁牧或草畜平衡义务、监管人员在草原生态补偿中玩忽职守或滥用职权等行为应当承担何种行政处罚或刑事责任等问题都还亟待解决。而草原生态补偿法律制度就是要解决草原保护者（付出者）获得补偿的权利无保障、草原保护受益者不履行补偿义务、草原破坏者不承担补偿责任的问题。法律之所以具有威慑力和强制力，能够确保规则兑现，关键在于法律责任规范作用的发挥[8]。通过明确草原生态补偿中法律责任的具体设定，将在草原生态补偿过程中可能出现的侵犯受偿主体权利、补偿主体不履行补偿义务等违法行为按照《草原法》或《刑法》处罚，先实现用现有的法律来规范草原生态补偿中出现的问题，真正使草原生态补偿的落实有法可依。与此同时，牧区生态文明建设和草原保护是一项久久为功的事业，它需要稳定的法律保驾护航。目前我国的草原生态补偿是以政策形式进行的，缺乏生态补偿的长效性和稳定性。如果将草原生态补偿的内容以立法形式确定下来，将草原生态补偿政策上升为法律，法律的稳定性恰恰能够弥补政策的不足，可以使牧民保护草原的措施和草原生态保护的成效不会因政策的变动而受到影响，为牧区的可持续发展提供持续稳定的法制支持。

二、草原生态补偿法制建设是实现生态安全与生态公平的重要举措

维护生态安全和促进生态公平是生态补偿的核心本质和基本目标。草原生态补偿作为保护草原生态环境的重要途径，既要保障草原生态系统自身安全，还要与人类社会追求生态公平和可持续发展的精神相契合。草原生态补偿法制建设在价值蕴涵上要广于草原生态补偿，在维护生态安全方面，有利于构筑我国自然和国防生态安全屏障；在促进生态公平方面，通过对草原生态补偿相关主体权利、义务、责任的设定，推进生态权责义的兑现，实现生态公平。

（一）优化生态安全屏障

“生态安全”一词是20世纪后半期提出的，在概念上有广义和狭义之分。狭义的生态安全仅指生态学意义上的自然生态系统的安全，而广义的生态安全概念是由国际应用系统分析研究所（IIASA，1989）提出的，是指由自然、经济和社会生态安全共同组成的一个复合人工生态安全系统，既包括自然生态系统的安全，又包括人类社会基本安全不受威胁的状态[9]。这是学界普遍接受的生态安全的概念。因此，我们认为，生态安全通常具有两层含义：一是生态环境上的含义，指自然生态系统自身是否完整，生态功能是否健全；二是人类生存发展上的含义，指生态系统对于人类是否安全，是否会由于生态环境破坏和自然资源短缺造成对经济社会可持续发展和对国家安全的威胁。早在2014年，我国已经明确将生态安全纳入国家安全体系之中，并将生态安全置于同政治、国土、军事安全同等重要的地位。基于生态安全的两层含义和地位，我们认为草原生态补偿法制建设对促进生态安全具有重要意义。

大豆出苗后用的除草剂又分为出草早期适用的和出苗后期适用的除草剂。出苗后期适用的药剂有拿朴净、精稳杀得、精禾草克、高效盖草能等杀禾本科杂草的。一般都要和防除阔叶杂草的除草剂混用。防治阔叶杂草的药剂有虎威、杂草焚、克莠灵等。12.5%拿朴净机油乳剂每公顷用药量1～1.5公升，15%精稳杀得乳油每公顷用药量0.75～1公升。10.85%高效盖草能乳油每公顷用药量0.14～0.16公升。25%虎威水剂每公顷1～1.5公升。21.4%杂草焚水剂每公顷用1.5～2公升。

一方面，从生态安全在生态环境层面的含义和草原自然资源地位的角度来看，草原生态系统的安全直接关系到我国整体的生态系统安全。生态系统是一个相互依存、紧密联系的有机链条。依照“山水林田湖草是一个生命共同体”的逻辑链条，人的命脉离不开这几大生态要素的共同作用，其中“草”是命脉之根，在生态系统中起着最基础也是最重要的作用，草原一旦破坏势必会引起生物链中其他环节的波动。我国是世界上草原资源最丰富的国家之一，拥有天然草原3.93亿公顷，占国土总面积的41.7%，居世界第一位。草原在防风固沙、保持水土、调节气候等方面都具有重要的生态功能；草原是我国黄河、长江等主要江河的重要水源地和涵养区，是最重要的生态功能保护地之一；同时草原是维护我国生物多样性的“基因库”和“两屏三带”（青藏高原生态屏障、黄土高原一川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵地带）的主体植被之一。基于草原重要的生态地位，保护草原就是保护我国的生态系统安全。保护草原生态，维护草原生态系统安全是草原生态补偿的直接和首要目标，而草原生态补偿法制建设是实现其目标的法制保障。与草原生态补偿政策不同的是，法律制度对于草原生态系统安全的维护作用将通过立法中保护草原的精神、原则、宗旨和具体内容等方面间接体现出来，但两者在维护草原生态系统安全上具有目标一致性。当草原生态得到有效保护时，自然也就实现了生态安全第一层面所要求的草原生态系统安全。那么，草原生态补偿法制建设在草原保护上的重要作用，就是维护草原自然生态系统的安全。

另一方面，从生态安全在人类生存发展层面上的含义和草原战略资源地位来看，草原既是我国生态安全的屏障，也是我国国防安全的屏障，是维系边疆各民族的纽带和维稳戍边的重要阵地。我国草原牧区多分布在边疆地区和少数民族地区，在六大牧区中，内蒙古、新疆、西藏都是少数民族自治区，全国1.2亿少数民族人口中，有70%以上都生活在草原地区。同时，这几大牧区与陆上周边15个国家中的10个国家毗邻，共有54个边境县，边境线长1.2万公里，占全国陆地边境线的54.5%[10]。因此，草原的安全是我国生存安全的底线之一。早在2003年，中共中央国务院就提出了“建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系”。尤其值得关注的是，2019年3月，习近平主席在参加十三届全国人大二次会议审议时提道：“探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。保护草原、森林是内蒙古生态系统保护的首要任务，把内蒙古建成我国北方重要生态安全屏障，是立足全国发展大局确立的战略定位”。草原牧区是维护边疆稳定的生态屏障，而只有建立起“生态安全屏障”，才有牢固的“国防安全屏障”。草原生态补偿作为一项保护草原的政策，具有多角度、多层次的政策目标和效果，维护草原生态安全和国家安全就是其中重要的一项，而草原生态补偿法制建设则是在“我国生态安全屏障和边疆国防安全屏障”外筑起了牢固的法律围墙，用制度保障我国的生态安全屏障，对维护牧区和国家生态安全具有“双保险”的作用。

（二）促进生态公平实现

生态公平是生态补偿的重要原则。从生态补偿产生的根源来看，环境资源产权的初始分配不同造成了不同主体发展权利的不平等，需要一种补偿制度来弥补这种权利的失衡[11]。因此生态补偿被赋予了调整生态利益与经济利益分配，维护生态和社会公平的责任。生态补偿的实质是一个公平正义的问题，是生态补偿中的各种社会关系在法律上的反映[12]。生态补偿所追求的生态公平意味着人在处理人与自然以及由此引发的人与人、人与社会关系的时候，不同国家、地区、群体之间享有的从生态环境中受益的权利、为保护环境所负有的义务和因破坏环境所必须承担的责任应当是平等的。而法律制度本身所具有的公平正义的内在价值与生态补偿所追求的生态公平具有一致性。维护和追求生态公平，是生态补偿与法律制度的共同价值追求，也是它们联系起来的基本纽带。草原生态补偿法制建设在确保补偿相关主体权利、义务、责任统一的基础上，也与可持续发展战略中对生态公平的内在要求相契合。

从草原生态补偿法制建设的应然效果来看，其通过规范生态权责义，最终实现促进生态公平和社会公平的目的。目前，草原作为一种公共资源，由个人或企业直接将草原作为生产资料来源，直接享受草原所带来的生态和经济价值，在享受发展红利的同时把草地退化等生态成本外溢给社会，而对草原的补偿则没有得到相应的落实。鉴于此，草原生态补偿法制建设将生态补偿自身的激励作用和法律公平正义的价值蕴含结合起来，通过规定生态环境的保护者、生态保护的受益者和生态环境的破坏者等相关补偿主体的权利、义务、责任，适用法律的强制力和普遍约束力让全体社会成员在生态权利的享有和生态责任的承担上具有一致性。一方面，草原生态补偿法律制度确保生态补偿继续发挥激励作用，使草原生态的保护者（付出者）和草原生态保护中的受损者获得合理的补偿，例如立法内容中包括保障依法履行禁牧、减畜义务的牧民获得合理补偿资金的权利等；另一方面，通过法律调节利益均衡的作用使草原生态保护的受益者履行补偿义务、草原生态的破坏者承担赔偿责任。例如在立法中明确规定草原生态补偿法律责任条款，如果补偿主体应履行但未及时履行或未足额履行出资义务的，应承担相应的法律责任。据此，草原生态补偿法律制度为全体社会成员平等地享有生态补偿权利、履行生态补偿义务、承担生态补偿责任提供法律保障，有助于推进生态权责义的兑现，促进生态公平。

从草原生态补偿法制建设的实际效果来看，其在促进生态公平上符合可持续发展理念的具体要求。实现全方位多领域的可持续发展是我国生态文明建设的根本目标和必然要求。可持续发展理念具有丰富的内涵，其中促进生态和社会公平是重要内涵之一。可持续发展所要求的公平包含代内公平、代际公平和人与自然之间的种际公平三个维度。当可持续发展概念应用于生态环境领域时，生态公平就成为了可持续发展的内涵要求。此时，生态公平具有以下三个层面的涵义：一是生态环境代内公平，是指同处一个时代的不同地区、不同民族的群体和个体平等地享有生态环境权益和承担生态保护责任。二是生态环境代际公平，是指当代人与后代人在资源利用上的公平。三是人与自然之间的种际公平。在过去很长的一段时间内，我们对于草原资源的利用还达不到生态公平的要求。在代内，草原保护的“代价付出区”与环境受益的“生态受益区”不对等。在代际，草原资源被大量消耗用来承载高强度经济活动，长此以往势必会影响下一代人对草原资源的利用。

面对草原出现的生态不公平情况，草原生态补偿和草原生态补偿法制建设将合理地解决这一问题。一方面，草原生态补偿在制度设计中天然地带有可持续发展中所包含的促进生态公平的特征。草原生态补偿中“谁保护谁受益，谁破坏谁补偿”的基本原则完全符合生态公平的价值取向。另一方面，草原生态补偿法制建设也实际满足了可持续发展中对生态公平的要求。“真正和真实意义上的公平乃是所有法律的精神和灵魂”[13]。从可持续发展的角度看，在代内公平上，草原生态补偿法制建设通过对草原生态补偿相关主体权利、义务、责任的规定，让草原保护者和因保护草原而造成的利益受损者享受获得生态补偿的权利，让草原破坏者和草原生态利益的享有者承担补偿义务和履行补偿责任，传递出了当代人在进行草原生态补偿时对生态公平的价值追求。在代际公平上，草原生态补偿法制建设通过法律的形式将生态公平正义的原则和精神深入、持久地贯彻于草原保护之中，既保证了当代人的发展权，同时又为后代人留下生态资源基础。因此，生态补偿、草原生态补偿、草原生态补偿法制建设在促进生态公平上有异曲同工之妙。

三、草原生态补偿法制建设是推进全面依法治国的关键环节

在依法治国的总体背景下，保护生态环境必须依靠法律和制度已成为共识，法律法规已成为治理生态环境问题的基本依据。草原生态补偿法制建设是生态保护领域中法治理论的新突破，也是法治实践的新探索，是依法治国在生态保护领域的具体体现。与此同时，草原生态补偿法制建设对于健全法治体系和建设法治国家也具有重要作用，是实现全面依法治国目标的制度支撑之一。

（一）草原生态补偿法制建设是生态保护领域依法治国的具体体现

全面推进依法治国要求法治在社会生活的全过程、多领域发挥引领和规范作用，因此，在生态保护领域进行法制建设也是全面推进依法治国的题中之义。

在生态保护领域中推进依法治国最首要的要求就是在顶层设计中明确用法制保护生态环境。在党的十八届四中全会《决定》中对全面加强生态文明法制建设提出了新要求，要加快建立生态文明相关法律制度，其中提到要制定完善生态补偿等方面的法律制度。2015年《生态文明体制改革总体方案》明确了法制在生态文明改革中的重要作用和地位，进一步细化了哪些方向的法律法规亟需完善。其中，草原保护同其他国土空间开发、国家公园等方向并重，成为生态文明改革中需要重点加强法制建设的方向。从中央一系列的文件和方案中可以明确看出，生态补偿法制建设是生态文明法制建设的重点领域之一[14]。草原生态补偿法制建设作为生态补偿法制建设的下位概念，理应是生态文明法制建设的重点领域，符合用法制保护生态环境的要求，是生态保护领域依法治国的具体体现。

生态补偿法制化不仅是理论上的科学论断，也是生态保护领域依法治国实践中的客观要求和全新探索。目前，随着生态文明建设的深入，我国生态补偿的法律制度也在“流域水环境补偿”和“森林生态效益补偿”等生态补偿实践中逐渐成型，针对海洋、矿产等生态补偿法制建设的探索都在不同程度地推进，为草原生态补偿法制建设提供了经验借鉴和实践基础。以水环境生态补偿为例，2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》首次以法律的形式对水环境生态保护补偿机制作出明确规定[15]。虽然在目前的生态补偿立法实践中，多是以部门立法的形式对生态补偿进行规定，但这仍是生态补偿在立法实践过程中的进步。2010年4月，国家启动了生态补偿立法工作，由国家发展改革委员会牵头起草《生态补偿条例》，该条例的草案框架稿现已成型。目前，草原生态补偿一直没有国家层面的专项法律制度对其进行规范，仅在《草原法》和《土地管理法》等部门法中有一至两条宣示性的条文，缺乏可操作性。在实践中的操作依据也仅仅依托两个“草原生态补奖意见”和各省市自行出台的地方政府规章，法律位阶低，约束力较差。在全面依法治国和生态文明法治建设的背景下，草原生态补偿亟需构建起一套法律制度。以《草原法》等相关法律为参考，借鉴流域、森林等生态补偿法制建设的经验，将已有的政策内容通过法律形式加以固定。这不仅依法治国实践对草原生态保护领域提出的新要求，更是生态保护领域法治实践的重要探索、试验和创新。

（二）草原生态补偿法制建设是全面依法治国的制度支撑

中国特色社会主义法治体系建设和法治国家建设是全面依法治国的重中之重，也是实现全面依法治国的最终目标。其中，法治体系的建设是一个复杂且系统的工程，既包括建设静态的法律规范体系，也涉及动态的法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系。建设中国特色社会主义法治体系是一个从立法到守法，从国家到个人的系统工程。从逻辑起点来看，法治体系的建设源于法律体系的基本形成。从1979年《环境保护法（试行）》颁布以来，我国已经逐步形成了具有中国特色的环境法律法规体系，对于环境问题的治理也从无据可循到有法可依，许多新兴的环境问题也都有了配套的治理方案和法规体系。面对层出不穷的环境问题，2015年新颁布的《中华人民共和国环境保护法》开始施行，其中新增的第31条规定了“国家建立、健全生态保护补偿制度”，以环境保护基本法的形式明确了生态补偿的法律地位。至此，生态补偿方向的法律法规理应是中国特色环境法律体系的有机组成部分。

草原生态补偿法制建设在中国特色社会主义法治体系建设中具有重要意义。一方面，发挥“立法先行”的引领作用是法治体系建设的必然要求。草原生态补偿法制建设就属于立法问题，在立法内容上隶属于生态补偿法律制度，是生态补偿法律制度与草原这一生态要素的结合。2017年《国务院关于草原生态环境保护工作情况的报告》中指出，下一步工作安排之一就是继续强化草原法制建设，其中包括加快在草原生态红线保护、草原资源损害责任追究和草原生态补偿等方面的立法进程。在立法体系上，草原生态补偿法律制度属于环境立法，是我国环境法律法规的重要组成部分，属于静态的法律规范体系，是中国特色社会主义法治体系建设的一个环节。另一方面，中国特色社会主义法治体系的建设还着重突出了执法、司法、守法和法律监督的作用。草原生态补偿法律制度是依法开展草原生态补偿的前提、基础和保障，也是草原行政执法和草原刑事司法的又一项有力依据，将动态地贯穿于草原生态补偿的法治实施、法治监督中，全方位、全过程地指导和保障草原生态补偿的落实。

草原生态补偿法制建设满足法治国家建设的现实需要。“建设社会主义法治国家”就是将法治建设覆盖国家和社会发展的方方面面，实现国家治理的规范化、制度化和程序化。草原生态补偿法律制度将严格遵循法治国家建设所要求的“科学立法”的原则，将一般立法原则和草原生态补偿立法原则相结合，将依法保护草原的精神通过严格的法定程序上升为国家意志，使草原生态补偿从“政策引领”变为“立法引领”。草原生态补偿法制建设通过法律的权威性和强制力来调整和规范草原生态补偿的行为，将草原保护和公平公正的价值追求贯穿于草原生态补偿的司法、执法和法律监督的各个环节，减少草原违法案件，预防和打击草原犯罪，有利于实现草原案件中严格执法和公正司法。同时，草原生态补偿法制建设将会强化草原生态补偿相关主体的法律意识，通过法律的宣传和教育作用，培育牧区乃至全社会形成依法保护草原的法治意识，真正使牧民在生产生活中知法、守法、懂法、用法，实现牧区“全民守法”。

四、结语

促进牧区生态文明建设、维护生态公平和生态安全、推进全面依法治国是草原生态补偿法制建设三个维度的时代意义。它们彼此之间也存在着密切的联系，主要分为两个层次。其一，草原生态补偿、牧区生态文明建设、生态安全和生态公平的关系问题。牧区生态文明建设的前提是生态安全，根本目标是生态公平。而草原生态补偿作为落实牧区生态文明建设的重要政策，生态安全和生态公平理应也是草原生态补偿的目标要求。其二，草原生态补偿法制建设、牧区生态文明建设、全面依法治国之间的关系问题。牧区生态文明建设与全面依法治国相互交融，牧区生态文明建设需要法制保障，草原生态补偿法制建设是生态文明法制保障体系建立的重点任务和关键环节。同时，在牧区生态文明建设中推进依法治国也是全面依法治国的必然要求。综上，草原生态补偿、草原生态补偿法制建设、生态补偿法制建设、生态文明建设、全面依法治国等问题都是一脉相承的，都是在构建法治国家进程中需要逐步解决的问题。本文仅阐明了草原生态补偿法制建设的时代意义，并未涉及法制建设的现状和具体的法制建设途径，因为这是一个宏观且庞大的工程，我们认为只有在肯定草原生态补偿法制建设的重大意义后，才能从根本上提高加快推进草原生态补偿法制建设的主动性、积极性和创造性，为下一步研究指明方向。