新中国70年多党合作制度发展的实践路向

崔珏

摘 要：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是新型政党制度，考察这一制度的发展历程尤其是新中国成立70年的实践路向，主要呈现四个特点：统一战线的结构特征，协商民主的运行方式，服务大局的制度目标，优化治理的发展空间。

关键词：新中国;多党合作制度;实践;发展

中图分类号：D665文獻标识码：A文章编号：1672-3163（2019）06-00024-06

一国政党制度模式的选择和发展，要与本国的社会政治、经济、文化状况相适应，要受政治制度及其相关因素的影响和制约。中国历史的特殊性、现实的社会主义制度、现代化发展目标，决定了中国政党制度不可能是竞争性的;作为后发现代化国家，中国需要一种能够有效团结各种政治力量、吸纳甚至同化发展过程中所产生出来的新兴社会力量的政党制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，正是基于中国社会的历史特点和现实条件而实行的新型政党制度。考察多党合作制度的发展历程尤其是新中国成立70年的实践路向，这一制度呈现四个突出特点：统一战线的结构特征，协商民主的运行方式，服务大局的制度目标，优化治理的发展空间。

一、多党合作与统一战线结构特征相一致

多党合作格局的形成和发展与中国共产党统一战线实践有着密切的关联性。统一战线是不同政治力量基于共同利益、为了共同目标而结成的政治同盟，统一战线的建立必然依托聚合的组织。中共统一战线的起点是政党合作，国共第一次合作开启了革命统一战线实践，第二次合作建立了两党合作基础上的抗日民族统一战线，都极大推动了现代国家建构的进程。

中共建立统一战线不仅着眼于团结同盟者共同实现革命的目标，在实践中还与政权建设相结合，从而使统一战线被纳入长远的制度设计范畴。1940年3月6日中共中央发出《抗日根据地的政权问题》的指示，规定在解放区政权建设上实行“三三制”政策。毛泽东1941年11月6日在陕甘宁边区参议会发表演说，“国事是国家的公事，不是一党一派的私事，因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。”[1]毛泽东在中共七大《论联合政府》政治报告中更强调：民主联合政府是抗日民族统一战线在政权上的最高形式。统一战线长期实践为多党合作和政治协商制度的建立奠定了基础。

新中国成立后，基于民主革命时期中共和各民主党派、无党派民主人士长期团结合作的历史，中共将这种合作关系由统一战线性质的政治策略层次，通过“长期共存、互相监督”方针确定为制度化合作，并逐步上升为国家基本政治制度，形成了中国特色的政党制度。当然，多党合作由政治策略向政治制度转变需要一个长期的建设过程。从新中国成立到“文革”结束进而开启改革开放新时期，统一战线发展呈现马鞍形轨迹，多党合作制度同样经历了这样一个历程。

鉴于多党合作制度作用的大小曾很大程度上取决于领导人重视与否，合作程度存在随意性，合作的制度化水平较低，改革开放后，中共强调“为了保证人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。[2]在调整多党合作失衡状态的同时，制定了一系列法规和文件推动多党合作的制度化。1989年12月颁布《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确民主党派是参政党，多党合作制度是我国的一项基本政治制度。1993年3月全国人大八届一次会议通过宪法修正案，将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法，使这一制度上升为国家意志，其法律地位进一步明确。2005年2月颁布《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，对多党合作和政治协商的原则、内容、方式、程序作出具体规定，推动了多党合作制度化、规范化、程序化建设。

在政治实践中，紧密相连的多党合作和统一战线都是我国政治建设的重要内容。不断完善的多党合作制度强调坚持中共领导，又通过协商民主的方式，为各民主党派和无党派人士在政治和社会生活中发挥作用提供了制度化渠道，适度满足了各方面代表性人士政治参与的要求，对中国现实社会具有较强的适应性。民主党派和无党派人士既是多党合作的重要主体，又是中国共产党统一战线工作的重要对象。习近平总书记对民主党派提出要做“好参谋、好帮手、好同事”，其实“帮手”的提法，延续了新中国成立初期对于统一战线同盟者的希望，周恩来同志在第一次全国统战工作会议上就提出：“民主党派在人民民主统一战线中起着相当重要的作用……民主党派成员在我们的帮助和教育下，愿意同我们一道进入社会主义，我们多了一批帮手，这不是很好嘛？”[3]统一战线是中共长期坚持的战略方针，巩固和发展爱国统一战线是健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治的重要内容之一，政党合作和统一战线广泛联合是中国的社会主义民主政治的独具特色。

多党合作制度是一与多的统一体，与统一战线同心圆的结构特征有着相似性。共产党领导是多党合作和统一战线的重要前提和保证，多党合作和政治协商的目的是“合作”、“协商”、“团结”， 而不是多党对立、多党竞争，这就决定了多党之间在政治核心价值方面有着高度共识，共同的核心价值提供了政党合作的基础、目标和协商对话框架。正如统一战线强调求同存异，坚持正确处理一致性和多样性关系的方针，不断增进一致性，正确引导多样性，寻求最大公约数，画出最大的同心圆。这种具有张力的统一战线结构特征，使多党合作制度在社会变迁过程彰显出强大的社会整合功能，形成了对各方面精英的政治吸纳和组织吸纳。改革开放以来，中共作为执政党在经济社会利益多元化的条件下，一方面用不断发展的理论作为主流意识形态整合社会，强调构建社会主义和谐社会，充当社会利益整合者，同时增强了组织对新社会阶层的吸纳能力，并向各社会群体开放政治过程，形成一党领导的开放型政党体系。作为参政党的各民主党派，在参政议政的过程中也逐步扩大其主体界别，适应履行职能的需要，同时择优、适量发展新的社会阶层人士中的代表，体现参政党对社会变迁以及新社会阶层人士参政需求的回应。新世纪以来，民主党派组织发展的分工范围在原基础上进行了几次调整。有的党派如致公党密切联系出国和归国留学人员，民革和农工党开始在参政议政重点领域发展新成员，民革补充了社会和法制以及“三农”研究领域专业人士作为界别特色，农工党主体界别范围在原来“医药卫生界”基础上增加了“人口资源和生态环境领域”。还有一些党派将相关领域学者纳入组织发展范畴。由此，多党合作制度不仅为不同政党组织实现政治参与提供了制度平台，也从政党制度出发实现了最大限度的凝心聚力。

二、多党合作与协商民主发展高度契合

多党合作的主要运行方式是协商民主，多党合作在新中国70年历程与中国社会主义协商民主的发展形成高度契合。

1949年新政协会议拉开了新中国的序幕。各政党各界别通过会议形式协商决定国家大事来自1946年的经验，“政协道路”代表和平、民主的建國方式。当年中共作过这样的评价：“固然政治协商会议是党派会议的性质，其中的代表并不是由于普选而产生，但是这些代表中的一部分是由中国各政党所自行推选出来的，而另一部分无党派人士也是经过事前协商而后产生的，大体都具有代表社会某一方面的资格。所以我们不能不认为，这个政治协商会议就是‘中国各主要政治力量的代表会议……在中国还没有经过全民普选而产生的民主国会前，这个政治协商会议在现在是最适宜于代表全国人民来决定国家大事的。”1949年新政协正是以广泛的代表性和民主色彩赋予新政权合法性，会议协商产生了民主联合政府，协商建国的同时确立了共产党领导、多党派合作的政党格局。在人民代表大会制度实行后，人民政协作为统一战线组织和各党派的协商机关继续发挥重要作用，为中共领导的多党合作和政治协商制度奠定了政治和组织基础。新中国70年发展中，政治协商会议的协商民主和人民代表大会的选举民主共同存在，相互补充，构成中国独特的政治发展模式。

新中国建立初期中共和民主党派无党派人士的多党合作集中体现在政权机关和政协机关，合作的主要形式是协商。人民政协从第二届起作为统一战线组织继续发挥政治协商和团结各界人士的作用，虽是协商机关却长期与中共党委、人民代表大会、人民政府构成我国政治制度中的四大系统。中共与民主党派领导人及无党派人士、工商联领导人的协商活动常规化，涉及内容广泛，协商形式有民主协商会、小范围谈心会、座谈会等。一年一次民主协商会，主要围绕中共中央将要提出的大政方针问题进行协商;不定期邀请民主党派领导人参加的高层次、小范围谈心活动，主要是沟通思想，征求意见;两个月举行一次民主党派、无党派人士座谈会，是通报重要情况，听取民主党派、无党派人士提出的政策性建议。此外，民主党派还可以就国家和地方重大方针政策问题，向中共提出书面建议，即使在“文革”期间，也有民盟周世钊等上书中共领导人，力陈“文革”种种错误。在新中国70年政治发展中，多党合作和政治协商使中国政治领域呈现独具特色的民主性。

目前协商民主被视为我国民主政治发展的一个着力点，很大程度上是因为协商民主构成了改革开放以来增量民主的重要部分。改革开放后，多党合作在恢复和发展中日益规范，协商的精神和原则也逐步由政治领域进入社会，成为一种治理资源。中共十三大明确提出“建设社会协商对话制度”以提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。基层治理中开始推行“民主恳谈会”等协商活动，一方面使群众开始实践以协商的形式而非极端的形式表达自己的愿望和要求;另一方面政府在主导协商活动的同时，开始体验民主行政的具体内涵，基层逐步向民主治理的方向转变。各地方政府着手提高工作的开放程度，在政策制定环节通过听证会、协商对话、专家咨询、媒体讨论以及网络渠道广泛收集民意，扩大民众在公共政策过程的参与度。40年来，协商民主从多党合作和人民政协的政治协商，发展到人大、政府、司法机关的立法协商和政策协商，又拓展到基层社会的公共事务和具体利益协商，表现出解决有序政治参与问题的良好前景。

中共十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。2015年中共中央颁布的《关于加强社会主义协商民主制度建设的意见》，进一步构建了社会主义协商民主体系，规范了协商民主的7个渠道：政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商，其中要求重点加强政党协商、政府协商、政协协商。政党协商和政协协商处于国家政治制度层面，是各政党、各团体之间进行民主合作的一种制度安排。政党协商是中国新型政党制度的重要特色，在政党关系上以合作、协商代替了国外普遍推行的竞争方式。人民政协作为专门协商机构，在长期实践中不断推进协商的制度化、程序化，逐步将会议协商规范为更为实际的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等。政协协商是我国协商民主的重要渠道，是各界别代表人士参政议政的常态化机制，也是国家治理体系的重要组成部分。可见，多党合作与协商民主的发展进程不仅高度契合，多党合作制度中的政治协商是我国协商民主的源头、重点和规范应用领域，对我国协商民主体系的发展具有示范作用。

三、多党合作在服务国家建设中彰显效能

中国政党的产生是现代国家建构的需要，服务国家建设大局一直是政党制度的重要目标。习近平关于“新型政党制度”的讲话中，阐述了多党合作的三方面优势，其一就是这项制度“把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗”。[4]关于这一特色，邓小平曾指出：“我们国家也是多党，但是，中国的其他党，是在承认共产党领导这个前提下面，服务于社会主义事业的。”[5]各民主党派对此也高度认同，将工作任务确定为：“在中国共产党领导下，为中国革命和中国特色社会主义建设事业作出贡献，从而实现自己振兴中华、统一祖国的政治目标，并实现参政党的自身利益诉求和体现自身价值。”[6]

早在1953年，周恩来在对民革三中全会代表和民盟七中全会代表的两次讲话中都提出“民主党派的工作要同国家的中心任务相配合”，一方面要配合国家政治运动，另一方面要配合国家建设，动员成员在各自岗位上完成国家建设任务。[7]各民主党派按照中共中央的要求先后制定了参加国家建设的工作准则，在经济和文教科技领域做出了积极贡献。改革开放后，各民主党派以中共十一届三中全会精神为指导实现工作重点的转移，推动各级组织和成员发挥自身优势为“四化”服务。

在国家建设中发挥作用是发展中国家的政党、政党制度与西方国家政党、政党制度相区别的特色之一。我国新型政党制度重视团结各民主党派和无党派人士围绕发展大局建言出力，具有推动国家建设、促进改革发展的功能。以民主党派持续20多年的“大调研”为例，各民主党派中央先后就三峡工程、浦东开发、“京九”铁路、“三农”问题、振兴东北老工业基地、两岸“三通”、西部大开发、循环经济、“一带一路”建设、乡村振兴、营商环境等重大问题开展重点考察调研，调研成果以书面形式通过“直通车”上报中共中央、国务院，得到中央领导高度重视和批示。这些参政议政成果中的建设性意见大都被列入重要议程并研究采纳，为党和政府科学决策、民主决策提供了重要参考和依据。

各民主党派参政议政、建言出力主要围绕国家建设，突出体现共识性价值取向，相比之下反映民主党派界别及所联系群众利益的还比较少。以全国政协“一号提案”为例，2003-2015年的“一号提案”均由各民主党派中央提出，由于政协提案要求围绕党和国家中心工作、符合国家大政方针，既要反映群众需求，又要针对某些领域和工作中的薄弱环节提出具有可操作性的建議，“一号提案”涉及的主题均与当年经济社会发展中的热点保持着高度契合，关注度高，有着很强的针对性，都产生了较好的社会反响和政策效应。

目前各民主党派在履行参政议政、民主监督、参与协商三大职能的同时，还积极开展社会服务，并将社会服务置于履行职能范畴，作为民主党派参与社会建设、扩大社会影响力的重要方式。民主党派的社会服务于改革开放初期正式提出，基本涵义是通过经济、科技、教育、医疗卫生、法律等活动，以服务为宗旨，注重社会效益，促进社会和谐与科学发展。中共十一届三中全会做出全党工作重点转移到社会主义现代化建设上的战略决策，各民主党派相应提出工作重点转移到为现代化建设服务上来。在之后十余年时间里，民主党派的社会功能突出表现在科技咨询、社会服务方面。在民主党派的社会服务活动中，以“开发扶贫、生态建设、人口控制”为主题的毕节实验区建设是一个成功典范。

民主党派社会服务的重要意义，不仅体现在它是民主党派参政议政、民主监督职能的基础与拓展，也体现在它是民主党派服务国家经济建设和社会发展的实际行动。现代国家政党与社会的关系大体上有三种模式：一是控制模式，政党通过强有力的组织方式和相关手段实现对社会的控制;二是交换模式，政党通过公共政策宣传和社会公关投入，换取民众更多支持和选票;三是服务模式，政党通过服务民众、团结民众，增强政党的社会基础和社会认同。各民主党派发挥专业特长和优势开展的社会服务活动，初步建立起服务性社会沟通模式。民主党派社会服务不同于其他社会团体与慈善组织的地方，在于它彰显了参政党的政治责任，不仅掌握了社情民意信息、不同群体的利益诉求和社会矛盾的关键因素，为参政议政提供资源，更是凝心聚力的过程。民主党派通过开展社会服务，能够最大限度地将成员及其所联系群众的力量都凝聚到国家的中心工作上，深化对国家方针政策的理解，深化对国家政治制度优越性的认识，客观上丰富了多党合作服务国家大局的内涵。

四、多党合作在国家治理领域获得广阔空间

进入21世纪，中国正经历着快速的社会-经济转型，转型期出现的各种危机，直接影响到经济、社会乃至政治的安全和稳定，并对国家治理能力提出重大挑战。2013年中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。推进国家治理体系和治理能力现代化，要形成政府、市场、社会以及公民共同参与、良性互动的治理结构，尽管这些主体的作用不是等量齐观的，政府总体上起着更为主要的作用。广义的政府治理也不仅仅是行政机构，而是包括执政党、人大、司法机构、政府、政协在内的治理结构。国家治理现代化的提出对进一步提升政党制度效能提出了新课题，也使多党合作的发展获得了广阔空间。

中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导力量在国家治理体系中始终处于核心地位，发挥着根本作用。参政党不是直接决策者，但能从协商、参与角度扩展国家治理能力的外延，从建言、监督角度提升国家治理能力的内涵。目前政党协商作为多党合作和协商民主的重要内容，已经嵌入国家治理体系，体现在党和政府政策制定和实施的全过程。中共十八大以来，党和国家关于全面深化改革、法治中国建设、创新驱动发展、京津冀协同发展、长江经济带建设、“一带一路”战略、“十三五”规划等重大决策的制定出台，中央都多次听取各民主党派和无党派人士的意见建议。地方各级党委也致力于完善相关制度，搭建多层次、制度化的表达意见、沟通协商的平台，营造民主环境，开展真诚协商。多党合作中民主党派的民主监督一直难见成效，监督是多党合作内在的逻辑要求，又是多党合作发展中的实践难题。近年各民主党派围绕扶贫攻坚、城市综合治理等问题开展专项监督，在监督的实效性方面有所突破。推动贫困地区、贫困人口脱贫是我国社会主义现代化建设“三步走”战略目标的内容，从监督执政党路线方针政策贯彻落实的角度看，脱贫攻坚民主监督属于政治监督;缩小城乡发展差距、推动公共服务均等化也是现代社会治理格局的要求，从这一角度看，脱贫攻坚民主监督又是围绕提高治理水平展开的监督;监督过程发现问题，地方党委与民主党派共同研究对策，更体现了合作与监督共生的制度特色。

目前多党合作和政治协商在地方治理、城市治理中出现了形式多样的积极探索。为了提升城市治理水平，广州市政协2018年开始打造了“有事好商量”民生实事协商平台，围绕群众切身利益问题，在广泛调研及各方协商基础上，每年遴选9-10个具体问题，通过协商平台实现政协、政府、党派、企业、群众、专家、媒体等共同参与，彰显协商的公共性、广泛性、互动性、共识性，推动民生问题得到有效解决。“有事好商量”协商平台使政协不仅作为“专门协商机关”议政建言，更广泛联系各方，推动民生实事得到办理和落实，对促进共建共治共享社会治理格局形成发挥了积极作用。

推进国家治理现代化为多党合作发展提供了广阔空间，复杂多变的国内外形势亦对新型政党制度建设提出新要求。有学者曾指出，民主不能简单地视为制度安排，实际上“民主”或“不那么民主”是政治过程塑造的，关键在政治行为者的选择和互动。多党合作制度中的执政党和参政党，都需要通过政党能力、活动方式、功能拓展适应社会变化，激发制度的新活力，实现执政党与参政党的良性互动，建构新型政党制度的新形态，彰显更加真实、更加广泛的中国式民主。

参考文献：

[1] 毛泽东.毛泽东选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991：809.

[2] 邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994：146.

[3] 中央统战部编著.中国共产党统一战线史[M]. 北京：华文出版社，2017：189.

[4] 赵银平.立“新”除“弊”习近平纵论新型政党制度[EB/OL].（2018-03-05）.http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-03/05/c_1122491671.htm.

[5] 中共中央统一战线工作部编.中国共产党统一战线文献选编（第12卷）[M].北京：人民出版社，2005：283.

[6] 民革中央《中国的参政党》编写组.中国的参政党[M].北京：团结出版社，2005：140.

[7] 《中国统一战线全书》编委会.中国统一战线全书[M].北京：国际文化出版公司，1993：88.

责任编辑：鲍跃华